王秀卿

(太原學(xué)院 文法系，山西 太原 030032)

當(dāng)代僑情發(fā)展變化與歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的修改研究

王秀卿

(太原學(xué)院 文法系，山西 太原 030032)

中國(guó)是一個(gè)擁有眾多歸僑僑眷和海外僑胞的國(guó)家，基于這個(gè)群體的特殊性，從立法角度，對(duì)歸僑僑眷的權(quán)益加以保護(hù)就顯得尤為重要。《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》作為僑務(wù)法律體系的核心，較好地維護(hù)了歸僑僑眷和海外僑胞的權(quán)益，但隨著世情、國(guó)情、僑情形勢(shì)的發(fā)展變化，該法的生存環(huán)境和實(shí)施效果遇到了挑戰(zhàn)，以為僑服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，重新定位該法已成為時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。

僑情變化；歸僑僑眷；權(quán)益保護(hù)；僑務(wù)政策法規(guī)

隨著對(duì)外開(kāi)放的深入發(fā)展,中國(guó)國(guó)內(nèi)外僑情發(fā)生了重大變化,出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題, 1990年《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》)的生存環(huán)境和實(shí)施效果遇到了挑戰(zhàn)，政府有關(guān)部門(mén)和學(xué)界都在探究其存在的合適性和未來(lái)發(fā)展的有效策略。[1]

一、當(dāng)代國(guó)內(nèi)外僑情的發(fā)展變化

中國(guó)是一個(gè)僑民眾多的國(guó)家。目前，在全世界100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)居住著近5000萬(wàn)海外僑胞， 國(guó)內(nèi)還有歸僑僑眷3000多萬(wàn)。在中國(guó)革命、建設(shè)和改革發(fā)展的各個(gè)歷史時(shí)期，他們心懷祖(籍) 國(guó), 情系桑梓，為中華民族的獨(dú)立和解放、為國(guó)家的繁榮和發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，發(fā)揮了獨(dú)特作用。

但是，近二三十年來(lái)，國(guó)內(nèi)外僑情發(fā)生了很多本質(zhì)性的變化，我們?nèi)绻€用以往的一些思路去維護(hù)僑益和規(guī)范僑務(wù)工作，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不合時(shí)宜了。所以，為了更好地保障歸僑僑眷的合法權(quán)益，對(duì)當(dāng)代國(guó)內(nèi)外的僑情進(jìn)行基本評(píng)估、了解和判斷就顯得非常重要。

1.海外僑胞人數(shù)增多，新僑涌現(xiàn)，分布更廣。20世紀(jì)初，全球華僑華人總數(shù)約為400～500萬(wàn)；20世紀(jì)50年代初，總數(shù)增加至1200～1300萬(wàn)；到2007～2008年間，已達(dá)4543萬(wàn)人，如今約為5000萬(wàn)人。[2]改革開(kāi)放以來(lái)，出國(guó)留學(xué)和海外移民人數(shù)越來(lái)越多，新一代華僑華人不斷成長(zhǎng)。從分布來(lái)看，華僑華人不再高度集中在東南亞地區(qū)，而是隨著經(jīng)濟(jì)全球化大潮以及中國(guó)與相關(guān)國(guó)家關(guān)系的改善，逐步走向世界各地，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。

2.華僑華人經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力不斷增強(qiáng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，海外華人立足當(dāng)?shù)?、融入?dāng)?shù)?、在?dāng)?shù)匕l(fā)展的勢(shì)頭不斷增強(qiáng)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家涌現(xiàn)了一大批以知識(shí)和智力資源為資本，注重科技創(chuàng)新的華人高科技企業(yè)。在美國(guó)，華人移民經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，從事商業(yè)的規(guī)模與數(shù)量均超過(guò)以往，他們不只經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)的中餐、制衣、洗衣等家庭小作坊，還開(kāi)始進(jìn)軍高科技企業(yè)和跨國(guó)企業(yè)。東南亞一批新的華人企業(yè)也日益崛起，海外僑商與中國(guó)開(kāi)展合作交流的愿望更加強(qiáng)烈。

3.國(guó)內(nèi)外僑胞參政意識(shí)與參政能力提升。美國(guó)等發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家的華人參政熱情和參政檔次得到顯著提升，涌現(xiàn)了不少華裔的部長(zhǎng)、州長(zhǎng)、市長(zhǎng)和各級(jí)議員。同時(shí)，在海外的僑團(tuán)，尤其是傳統(tǒng)僑團(tuán)，認(rèn)同中國(guó)政府，支持中國(guó)現(xiàn)行政策的比例在不斷增加，華僑、歸僑和僑眷有著強(qiáng)烈的參政議政愿望。

4.回國(guó)創(chuàng)業(yè)的海外高層次人才愈來(lái)愈多，對(duì)祖(籍)國(guó)的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。甚至可以這樣說(shuō)，改革開(kāi)放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展首先就是海外華人的功勞。時(shí)至今日，海外僑胞、港澳同胞仍然是中國(guó)引進(jìn)資金、技術(shù)和人才的重要來(lái)源和渠道，仍然是各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)、社會(huì)公共事業(yè)的重要參與者。海外華人對(duì)大陸的投資不僅在很大程度上解決了資本和就業(yè)問(wèn)題，更為主要的是加快了中國(guó)從相對(duì)封閉的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)向開(kāi)放狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧家園的今日中國(guó)，具有高學(xué)歷、黃金工作年齡，擁有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保持高昂創(chuàng)新精神的海外高層次人才已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一支逐漸壯大并日益發(fā)揮巨大潛能的生力軍。

二、現(xiàn)階段保護(hù)僑益的政策與法律法規(guī)

歸僑僑眷和海外僑胞歷來(lái)有愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)的光榮傳統(tǒng), 始終是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的積極開(kāi)拓者、參與者和貢獻(xiàn)者。解僑之難，排僑之憂，保護(hù)僑益是中國(guó)政府僑務(wù)工作的重要組成部分。自二十世紀(jì)五十年代以來(lái)，中國(guó)政府一直實(shí)行“一視同仁，不得歧視，根據(jù)特點(diǎn)，適當(dāng)照顧”的歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)政策。

在保護(hù)僑益的法制建設(shè)方面，我國(guó)已初步形成了以憲法為根本，以《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》為核心，以其他立法主體制定的各種不同類(lèi)型、不同效力等級(jí)的規(guī)范性文件為有機(jī)整體的歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法體系。

《中華人民共和國(guó)憲法》第五十條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益, 保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益。”1990年《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)規(guī)定，歸僑是指回國(guó)定居的華僑；華僑是指定居在國(guó)外的中國(guó)公民；僑眷是指華僑、歸僑在國(guó)內(nèi)的眷屬，包括華僑、歸僑的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姐妹，祖父母、外祖父母，孫子女、外孫子女，以及同華僑、歸僑有長(zhǎng)期扶養(yǎng)關(guān)系的其他親屬。此外，根據(jù)《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》的規(guī)定，外籍華人在中國(guó)境內(nèi)的具有中國(guó)國(guó)籍的眷屬視為僑眷?！稓w僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的宣示性對(duì)歸僑僑眷和海外僑胞這個(gè)特殊群體具有非常重要的意義。該法頒布20多年來(lái)，國(guó)務(wù)院和30多個(gè)省、區(qū)、市先后制定了實(shí)施辦法，并適時(shí)進(jìn)行了修改，許多地方結(jié)合本地實(shí)際，制定了配套的法規(guī)、規(guī)章和政策，目前，全國(guó)現(xiàn)有100多件保護(hù)僑益的規(guī)范性文件，[3]涉及內(nèi)容包括保護(hù)歸僑僑眷的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、勞動(dòng)就業(yè)、升學(xué)、出入境權(quán)益等方面。

我們必須承認(rèn)，《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》作為僑務(wù)法律體系的核心，為促進(jìn)僑務(wù)事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供了法制保障，較好地維護(hù)了歸僑僑眷和海外僑胞的權(quán)益。

三、歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的修改

僑務(wù)政策法規(guī)是僑心、僑情的寒暑表，僑務(wù)政策法規(guī)越貼近僑胞，僑胞越貼近祖國(guó)。隨著當(dāng)代國(guó)內(nèi)外僑情的變化，以為僑服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，重新定位與修改《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》已成為時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。

(一)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法修改的必要性與可行性

法是以調(diào)整社會(huì)關(guān)系和適應(yīng)社會(huì)關(guān)系的需要為使命的，社會(huì)關(guān)系既有相對(duì)的穩(wěn)定性，又有相對(duì)的變動(dòng)性，當(dāng)現(xiàn)行法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系發(fā)生重要變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)整這種社會(huì)關(guān)系的法加以修改，使其適應(yīng)變化了的社會(huì)關(guān)系的需要。

法的修改，就是通過(guò)改變法的某些規(guī)定，使立法達(dá)到預(yù)期目的，適應(yīng)新的社會(huì)需要。馬克思曾說(shuō)過(guò)：“法典一旦不再適應(yīng)社會(huì)關(guān)系，它就會(huì)變成一疊不值錢(qián)的廢紙?！盵4]因此，立法工作的一個(gè)永恒課題就是法的修改。立法應(yīng)當(dāng)緊緊立足于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，伴隨社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，來(lái)制定、修改或廢止法律法規(guī)，對(duì)于不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的法律法規(guī)適時(shí)地按照法定程序進(jìn)行修改，并使其常態(tài)化和規(guī)范化。

《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的宣示性對(duì)歸僑僑眷和海外僑胞這個(gè)特殊群體具有非常重要的意義，但隨著世情、國(guó)情、僑情形勢(shì)的發(fā)展變化，該法一些條款已跟不上時(shí)代的步伐，法律規(guī)范調(diào)整與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間出現(xiàn)了空白地帶，許多新情況、新問(wèn)題需要在法律上加以體現(xiàn)和規(guī)范。

當(dāng)代國(guó)內(nèi)外僑情的發(fā)展變化對(duì)《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的修改提出了新的更高的要求。歸僑僑眷和海外僑胞對(duì)修改歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的呼聲較高,中央及地方有關(guān)涉僑部門(mén)對(duì)此也表示贊同。政府有關(guān)部門(mén)已進(jìn)行了大量的調(diào)研工作，并提出了整改意見(jiàn)和加強(qiáng)僑務(wù)法制建設(shè)的建議。在“堅(jiān)持以?xún)S為橋”、“維護(hù)僑界權(quán)益”、“緊跟僑情變化”等方面，各地僑務(wù)機(jī)構(gòu)也已達(dá)成了共識(shí)。幾年來(lái),在兩會(huì)期間都有代表提出關(guān)于修改歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的議案或建議。

由此可見(jiàn)，歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法修改的時(shí)機(jī)和條件已基本成熟,對(duì)現(xiàn)行的《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行大幅度修改，是符合法的發(fā)展演變規(guī)律的，是符合歸僑僑眷和海外僑胞的愿望和要求的，是中國(guó)現(xiàn)狀下保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益的最佳選擇。

(二)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法修改的方向與內(nèi)容

新法的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)從現(xiàn)行《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》著重政治，政策性強(qiáng)，扭轉(zhuǎn)歷史上破壞正確僑務(wù)政策的消極影響，轉(zhuǎn)向著重法律，尊重和保障權(quán)利，更多地運(yùn)用立法技術(shù)，遵循規(guī)范國(guó)際移民行為的經(jīng)驗(yàn)。[1]

法貴在于行，在于有效地協(xié)調(diào)法律法規(guī)與社會(huì)關(guān)系變化的沖突，以便為社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步發(fā)揮引領(lǐng)護(hù)航的作用。圍繞當(dāng)代國(guó)內(nèi)外僑情發(fā)展變化的情況，就《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的修改內(nèi)容提出以下建議：

1.主體界定方面。改革開(kāi)放以來(lái)，出國(guó)留學(xué)和海外移民人數(shù)越來(lái)越多，新一代華僑華人不斷成長(zhǎng)，以高層次留學(xué)人才為主的新歸僑又迅速增加，面對(duì)調(diào)整對(duì)象的不斷擴(kuò)大，《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》在主體認(rèn)定方面需要進(jìn)一步重新界定考量。

2.回國(guó)創(chuàng)業(yè)和為國(guó)服務(wù)方面。在經(jīng)濟(jì)日趨全球化、科學(xué)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈的新形勢(shì)下，各國(guó)都非常重視吸納高層次人才來(lái)本國(guó)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)有大量歸僑僑眷出國(guó)留學(xué)，其中許多人學(xué)有所成后在國(guó)外定居，成為當(dāng)?shù)馗鞣矫娼艹龅娜瞬牛瑸閯?chuàng)造條件，鼓勵(lì)他們回國(guó)創(chuàng)業(yè)或?yàn)閲?guó)服務(wù)，建議增加此方面的內(nèi)容。

3.回國(guó)定居或居住方面。華僑要求回國(guó)定居或居住以及歸僑僑眷出境后又回國(guó)定居或居住的人數(shù)不斷增多，而歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法就“國(guó)家對(duì)回國(guó)定居的華僑給予安置”的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，難以操作。建議在法律中明確規(guī)定對(duì)華僑申請(qǐng)回國(guó)居或居住的審批部門(mén)、程序以及時(shí)限，并增加歸僑僑眷出境后又回國(guó)定居或居住權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容。

4.參政議政方面。隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，華僑和歸僑僑眷參政意識(shí)不斷提高。鑒于華僑旅居海外難以回國(guó)參加選舉的事實(shí)，可否嘗試在海外組織選舉或允許委托選舉等更具可操作的參政方式。另外，近幾年來(lái)，華僑已被邀請(qǐng)列席各級(jí)政協(xié)會(huì)及一些重大的政治活動(dòng)，建議進(jìn)一步擴(kuò)大參政面。

5.促進(jìn)融合方面。融合是歸國(guó)華僑必須面臨的問(wèn)題, 政府對(duì)融合的重視程度和引導(dǎo)有效與否, 直接關(guān)系到加快還是阻礙歸僑在國(guó)內(nèi)生存、發(fā)展和與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)共同進(jìn)步。[5]建議增加為歸僑提供融入性服務(wù)的內(nèi)容，創(chuàng)造融入環(huán)境，提供融入幫助，促進(jìn)歸僑僑眷融入國(guó)內(nèi)主流社會(huì)。

6.法律責(zé)任方面?！叭魏我徊糠?、法規(guī)的實(shí)施效果和立法目的達(dá)到的程度，在一定意義上取決于法律責(zé)任規(guī)定的科學(xué)合理方面所達(dá)到的程度，即可實(shí)現(xiàn)的程度?！盵6]《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》有些法律義務(wù)條款沒(méi)有法律責(zé)任條款相對(duì)應(yīng)，有些法律責(zé)任條款缺乏法律義務(wù)條款的前提根據(jù),建議遵循法律義務(wù)條款與法律責(zé)任條款對(duì)應(yīng)的原則，來(lái)設(shè)置法律責(zé)任條款。再者，需要進(jìn)一步完善法律責(zé)任設(shè)置與相關(guān)部門(mén)法的協(xié)調(diào)性，增加該法的可操作性，使司法更具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》作為一部針對(duì)特殊群體的法律，它的頒布實(shí)施為保護(hù)歸僑僑眷合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。然而，根據(jù)國(guó)內(nèi)外僑情的發(fā)展變化，許多新情況、新問(wèn)題需要在法律上予以規(guī)范和體現(xiàn)，希望本文的探討能為該法的修改與完善提供借鑒。

[1]劉國(guó)福.平等對(duì)待、融合發(fā)展: 歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法新論[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(3):99-107.

[2]莊國(guó)土.約5000萬(wàn)：全球華僑華人總數(shù)首次得出較明確統(tǒng)計(jì)數(shù)字[EB/OL].(2011-11-30)[2014-01-20]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/30/c_111206719.htm.

[3]全國(guó)人大華僑委員會(huì).中國(guó)擬適時(shí)修法 進(jìn)一步維護(hù)歸僑僑眷和僑胞權(quán)益[EB/OL].(2012-12-28)[2014-01-20]. http://www.chinanews.com/zgqj/2012/12-28/4447499.shtml.

[4]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所.馬克思、恩格斯、列寧、斯大林論法[M]. 北京：法律出版社，1986：33.

[5]劉國(guó)福.論歸僑身份確認(rèn)和安置法律制度的現(xiàn)狀與發(fā)展[J].政法論叢，2010(2)：49.

[6]李培傳.論立法[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2004:402.

ShallowTheoryofContemporarytoDevelopmentandChangeswithTheLawonTheProtectionofRightsandInterestsofReturnedOverseasChinese

WANG Xiu-qing

(SecretaryandLawDepartmennt,TaiyuanUniversity,TaiyuanShanxi030032,China)

China is a country with a number of returned overseas Chinese and overseas Chinese. The particularity of this group makes it critically important to protect the returned overseas Chinese rights and interests from the angle of legislation.ThelawofthePeople'sRepublicofChinatoProtectthe

OverseasChineseRightsandInterestsas the core of the legal system of overseas, better safeguards the rights and interests of the returned overseas Chinese and overseas Chinese, but with the change of the international and domestic conditions and the development and changes of the returned overseas Chinese situation, living environment and effect of the law have met challenge. Taking serving the overseas Chinese as a starting point to reposition the law has become the development trend of the times.

Changes of the overseas Chinese situations; Returned overseas Chinese; Rights and interests protection; Policies and regulations about overseas Chinese

2014-04-13

王秀卿(1981-)，女(漢)，山西太原人，講師，碩士，主要從事中國(guó)法律史及傳統(tǒng)法律文化方面的研究。

中華全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)2013年課題(13BZQK212)

D929

A

1671-816X(2014)08-0786-04

(編輯：佘小寧)