高紅梅（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部，北京 100089）

論國(guó)家干預(yù)的制度邏輯

高紅梅
（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部，北京 100089）

在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，資源配置主體具有二元性。為實(shí)現(xiàn)資源配置的效率與公平，需要完善國(guó)家干預(yù)制度的理論邏輯。國(guó)家干預(yù)不應(yīng)侵犯市場(chǎng)主體獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，公共利益是國(guó)家干預(yù)生成的必要條件，公共選擇的效果應(yīng)成為國(guó)家干預(yù)生成的重要依據(jù)。完整的國(guó)家干預(yù)制度框架需從干預(yù)主體、干預(yù)路徑、干預(yù)的基本方式及其對(duì)象等方面進(jìn)行系統(tǒng)勾勒。法律制度則必然是實(shí)現(xiàn)干預(yù)目標(biāo)的基本保障。

國(guó)家干預(yù)；制度框架；市場(chǎng)失靈；公共利益

一、國(guó)家干預(yù)的內(nèi)涵

干預(yù)的原有詞義主要是過(guò)問(wèn)、干涉別人的事，其中暗含一個(gè)國(guó)家干預(yù)制度研究不可回避的基本問(wèn)題，即必須明確“過(guò)問(wèn)”、“干涉”的理論內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上才能確定干預(yù)的主體及干預(yù)的方式等制度內(nèi)容。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家干預(yù)是指自由市場(chǎng)中有決策權(quán)利的私權(quán)主體之外的公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)私權(quán)主體的決策進(jìn)行的過(guò)問(wèn)或干涉等行為。過(guò)問(wèn)或干涉的限度是國(guó)家干預(yù)內(nèi)涵的核心內(nèi)容。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，但我們很難為市場(chǎng)的決定性作用設(shè)定一個(gè)客觀、量化的標(biāo)準(zhǔn)值。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要國(guó)家干預(yù)，我們卻無(wú)法對(duì)國(guó)家與市場(chǎng)各自所占的比例進(jìn)行數(shù)字化的描述。那么，國(guó)家干預(yù)的限度在那里？“需要國(guó)家干預(yù)說(shuō)”用“適度干預(yù)”限定了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程度，并認(rèn)為需要國(guó)家干預(yù)的內(nèi)容應(yīng)該是市場(chǎng)失靈處與政府失靈處[1]（P38）。市場(chǎng)主體獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)被普遍視作市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要特征。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念內(nèi)含對(duì)國(guó)家干預(yù)的某種限制。國(guó)家干預(yù)應(yīng)以不侵犯市場(chǎng)主體決策的獨(dú)立性為界，如果干預(yù)逾越了這個(gè)界限，影響了市場(chǎng)主體決策的獨(dú)立性，將會(huì)觸及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是否存在的本質(zhì)問(wèn)題。所以，國(guó)家干預(yù)應(yīng)維護(hù)自由交易，不能過(guò)度干預(yù)。

“私權(quán)主體之外的公權(quán)機(jī)關(guān)”包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)。干預(yù)主體不是市場(chǎng)主體，二者不可混同。干預(yù)主體是“場(chǎng)外人”，居于市場(chǎng)之外，對(duì)市場(chǎng)施加影響力。干預(yù)的前提是市場(chǎng)合作的失效，干預(yù)目的不是取代市場(chǎng)，而是為了形成一種有利于市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的新的市場(chǎng)合作關(guān)系。在新的市場(chǎng)合作關(guān)系中，干預(yù)者的角色只能是關(guān)系的構(gòu)建者，并不是獨(dú)立的市場(chǎng)利益主體。即便干預(yù)被證明必要，也并不能認(rèn)為任何方式的干預(yù)都會(huì)取得期望的效果，干預(yù)行為與期望的效果之間并不存在必然的因果關(guān)系。國(guó)家干預(yù)必須堅(jiān)守經(jīng)濟(jì)自由，符合市場(chǎng)邏輯，體現(xiàn)民主思想，奉行法治精神。

二、國(guó)家干預(yù)的生成條件

（一）市場(chǎng)失靈并非國(guó)家干預(yù)的充分條件

法律制度作為社會(huì)制度的一種，在理論和實(shí)踐中都對(duì)經(jīng)濟(jì)自由主義給予了充分的認(rèn)可與支持，意思自治的理念深深地浸入了民法的血液中，契約自由的法律原則為市場(chǎng)主體的自由交易提供了保障。但是，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在崇尚市場(chǎng)機(jī)制的自由和優(yōu)點(diǎn)時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)的缺陷。市場(chǎng)失靈理論最初研究的重點(diǎn)內(nèi)容是壟斷，后來(lái)，外部性、公共產(chǎn)品、信息不完全等也進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究視野，在新近的市場(chǎng)失靈研究中，更受關(guān)注的是外部性和公共物品。在公共物品消費(fèi)中，消費(fèi)者的自利和偏好均不能有效地傳遞信息和作用于市場(chǎng)，所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法尋找到公共物品的均衡價(jià)格[2]。經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出可從確立產(chǎn)權(quán)、法律制度等方面解決外部性、公共物品等市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一種由自由市場(chǎng)中的個(gè)人和私人企業(yè)根據(jù)價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)決定生產(chǎn)和消費(fèi)什么及多少的經(jīng)濟(jì)制度，因?yàn)樵谫Y源配置方面的優(yōu)勢(shì)成為世界經(jīng)濟(jì)史上適用范圍最廣、影響最深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)家為什么要介入本應(yīng)由個(gè)人或私人企業(yè)決策的市場(chǎng)呢？有一種觀點(diǎn)認(rèn)為市場(chǎng)失靈導(dǎo)致了干預(yù)，換言之，市場(chǎng)失靈就足以作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的充分前提。本文認(rèn)為此觀點(diǎn)缺乏足夠的說(shuō)服力，如果依照達(dá)爾文主義的觀點(diǎn)，市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)發(fā)展的自然過(guò)程，應(yīng)該由它自然演化以完成自我矯正。從理論邏輯透視，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)至少應(yīng)包含以下兩個(gè)方面，缺一不可。一是市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的缺陷為政府干預(yù)打開(kāi)了一個(gè)缺口，此為第一層面。二是公共利益，如果市場(chǎng)失靈造成的資源配置失效的后果僅限于個(gè)人或私人企業(yè)，國(guó)家也不應(yīng)該干預(yù)，可以由市場(chǎng)決策者自我承擔(dān)、自我修復(fù)。市場(chǎng)失靈并不是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的充分條件，公共利益將市場(chǎng)失靈與國(guó)家干預(yù)聯(lián)結(jié)在一起，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分散決策具有天然缺陷，這種缺陷致使的后果損害了公共利益，國(guó)家干預(yù)因此產(chǎn)生。

（二）公共利益是證成國(guó)家干預(yù)必要性的必要條件

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為市場(chǎng)失靈在理論框架內(nèi)確定了評(píng)價(jià)的指標(biāo)，即社會(huì)福利。公共利益最早的學(xué)術(shù)表達(dá)可以追溯至古希臘時(shí)期，希臘的法律思想包括了這樣的內(nèi)涵：即國(guó)家存在的必然本質(zhì)是謀求公共福利[3]。隨著社會(huì)的發(fā)展，個(gè)體與其之外的組織環(huán)境的關(guān)聯(lián)越來(lái)越緊密，公共利益已經(jīng)成為各國(guó)法律、政府公共政策重要的維護(hù)目標(biāo)。1787年，美國(guó)憲法在序言部分闡明了促進(jìn)公共福利是美國(guó)憲法的目的之一，第一次以成文憲法的形式確立了公共利益是法律追求的價(jià)值目標(biāo)。在很多時(shí)候，也只有公共利益才被視為國(guó)家干預(yù)的合法目的，“只有在實(shí)現(xiàn)普遍利益或公益所必需的時(shí)候，才能允許對(duì)個(gè)人施以強(qiáng)制；此乃自由傳統(tǒng)的一項(xiàng)基本原則?！盵4]我國(guó)臺(tái)灣頒布全民健康保險(xiǎn)規(guī)定，“為增進(jìn)全體國(guó)民健康”，實(shí)行強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)制度。1999年，我國(guó)臺(tái)灣宣告全民健康保險(xiǎn)規(guī)定的強(qiáng)制性條款“有關(guān)強(qiáng)制納保、繳納保費(fèi)，系基于社會(huì)互助、危險(xiǎn)分?jǐn)偧肮怖嬷剂俊保凹诱鳒{金之規(guī)定，則系促使投保單位或被保險(xiǎn)人履行其繳納保費(fèi)義務(wù)之必要手段”，符合全民健康保險(xiǎn)之意旨，以公共利益作為干預(yù)證成的依據(jù)。

國(guó)家干預(yù)論者認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法達(dá)成個(gè)人利益與公共利益的一致，凱恩斯強(qiáng)調(diào)僅僅依靠市場(chǎng)的作用是不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的，政府必須以預(yù)定的公共利益為目標(biāo)，采取一定的經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施。如在人們因交易動(dòng)機(jī)、謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)和投機(jī)動(dòng)機(jī)等原因而希望更多地持有貨幣時(shí)，就會(huì)減少消費(fèi)和投資，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，不利于國(guó)家公共利益，這時(shí)，政府就應(yīng)該通過(guò)財(cái)政政策等降低人們持有貨幣的預(yù)期利益，刺激消費(fèi)和投入?！盁o(wú)論契約和天賦權(quán)利的理論擴(kuò)展到何種程度，政府仍擁有一種保留權(quán)，以保證公共利益不被完全忽略?！盵5]施瓦茨在對(duì)美國(guó)法律史的研究中也為政府干預(yù)市場(chǎng)私權(quán)留下了一個(gè)理論的通道：保證公共利益不被完全忽略。在有些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的法律實(shí)踐領(lǐng)域，公共利益與國(guó)家干預(yù)如影隨形，如19世紀(jì)70年代，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在穆恩訴伊利諾斯州案中首次支持法律對(duì)影響公共利益的私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)，“公共利益”在美國(guó)成為一個(gè)與國(guó)家干預(yù)緊密相關(guān)的法律概念。

那么，市場(chǎng)失靈和公共利益能否成為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的充分理由？支持者認(rèn)為市場(chǎng)的失靈不僅會(huì)損害市場(chǎng)主體的利益，同時(shí)也損害了公共利益，為了維護(hù)公共利益，公權(quán)力機(jī)關(guān)理應(yīng)介入。但是，國(guó)家干預(yù)是否可以克服市場(chǎng)失靈的不利，實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)呢？質(zhì)疑者則主張應(yīng)該就國(guó)家干預(yù)對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)的效果做更深入的分析，目的并不能成為國(guó)家干預(yù)成立的充分條件，國(guó)家干預(yù)的實(shí)施以維護(hù)公共利益的正當(dāng)目的為前提，并應(yīng)以可被證明有效的方式進(jìn)行。

（三）公共選擇的效果應(yīng)是考量國(guó)家干預(yù)必要性的重要依據(jù)

從一定意義上說(shuō)，國(guó)家干預(yù)是以公共選擇影響或代替私人選擇。那么，在實(shí)現(xiàn)公共利益的作用方面，公共選擇優(yōu)于私人選擇嗎？詹姆斯·麥吉爾·布坎南用斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)研究了政府的決策行為，得出結(jié)論：政府的公共選擇并不能保證公共利益的必然實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槟切?duì)公共利益有選擇權(quán)的政府部門(mén)是由無(wú)數(shù)有個(gè)人利益追求的個(gè)體組成的，“經(jīng)濟(jì)人”不僅普遍存在于經(jīng)濟(jì)交易生活中，也同樣存在于政府部門(mén)，政府部門(mén)的人也有其自身利益最大化的本性要求，并不可能為所謂的公共利益行事，所以，公共利益的選擇往往會(huì)淪為政府部門(mén)或官員個(gè)人利益的選擇。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的不可能性定理是將數(shù)理邏輯作為分析工具得出的結(jié)論，即如果每個(gè)個(gè)體都有不同的偏好，有多種方案可供選擇，那么依民主程序得出的結(jié)論必然不可能使所有的個(gè)人都滿意，據(jù)此，公共選擇其實(shí)也很難實(shí)現(xiàn)所謂有公共利益[6]。關(guān)于認(rèn)為多數(shù)決定形成的普遍意志不會(huì)出錯(cuò)的觀點(diǎn)，一再受到排斥，主要原因是：代表普遍意志的表決者們也會(huì)承受利益團(tuán)體和公共意見(jiàn)的壓力；表決者中的多數(shù)人也具有人性的弱點(diǎn)，傾向于選擇走阻力最小的道路；表決者們也有自己的私利追求，如職業(yè)機(jī)會(huì)等[7]（P63-64）。

如果對(duì)社會(huì)哲學(xué)思想進(jìn)行歷史回溯，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，托馬斯·霍布斯關(guān)于法和國(guó)家的觀點(diǎn)與后來(lái)的公共選擇學(xué)派的研究竟如出一轍，在他看來(lái)，人有趨利避害的本性，人的行為都是為了追求個(gè)人利益，國(guó)家的基本要素是人，所以國(guó)家的功能和特性也應(yīng)該與人的基本特征保持一致[7]（P63）。在有些情況下，政府干預(yù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益，主要原因是，“政府的有限信息、政府對(duì)私人市場(chǎng)反應(yīng)的有限控制、政府對(duì)官僚的有限控制以及政治過(guò)程帶來(lái)的局限性?！睍?huì)導(dǎo)致干預(yù)失靈[8]（P8）。實(shí)際上，公共利益極易被公共體中的個(gè)別集團(tuán)與個(gè)體掠奪或獨(dú)占，公共并不必然地是“益他”的，至少是不必然地“普遍益他”[1]（P43）。

由此可見(jiàn)，國(guó)家干預(yù)的目標(biāo)與干預(yù)的實(shí)際效果是兩回事，以公共選擇代替私人選擇并不一定提高社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)效率。例如：美國(guó)政府對(duì)電力供給部門(mén)的規(guī)制并沒(méi)有降低電力的價(jià)格，在早期甚至導(dǎo)致電費(fèi)上升[9]。而且，與市場(chǎng)主體各自分散決策造成的錯(cuò)誤相比，國(guó)家干預(yù)的錯(cuò)誤通常是系統(tǒng)性的，導(dǎo)致的后果會(huì)更加嚴(yán)重。無(wú)論是相信市場(chǎng)中私人的理性選擇還是依賴公共意志，其基點(diǎn)都是對(duì)人性的認(rèn)知，結(jié)論不同源于對(duì)人性的不同理解?；谌说淖岳?，以實(shí)現(xiàn)公共利益為旨的公共選擇在多數(shù)時(shí)候其實(shí)不一定能維護(hù)公共利益，公共利益的目的崇高，選擇的結(jié)果卻會(huì)讓人失望。簡(jiǎn)言之，目的與結(jié)果是兩回事。所以，國(guó)家干預(yù)的必要性并不能完全受制于需求，還應(yīng)當(dāng)考量干預(yù)的效果。

三、國(guó)家干預(yù)制度的基本框架

（一）干預(yù)主體

在眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，干預(yù)的主體被限定于政府。但是，法學(xué)強(qiáng)調(diào)政府不是唯一的國(guó)家機(jī)構(gòu)，“法院不亞于行政機(jī)構(gòu)，法院也是國(guó)家機(jī)構(gòu)，兩者都是實(shí)現(xiàn)公共目的的工具，”[5]（P189）主體相異決定了經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)境下政府干預(yù)與法學(xué)語(yǔ)境下國(guó)家干預(yù)內(nèi)涵的不同。國(guó)家干預(yù)的法學(xué)研究成果顯示，法學(xué)界較為普遍地認(rèn)為，從干預(yù)主體、干預(yù)形式方面看，國(guó)家干預(yù)的外延都比政府干預(yù)的外延要寬，政府只是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)之一，國(guó)家干預(yù)的主體則可以是所有的國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)。

影響深遠(yuǎn)的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)將其分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，與三權(quán)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)分為立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。漢斯·凱爾森反對(duì)“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)對(duì)國(guó)家權(quán)力的劃分，將法律作為國(guó)家職能的核心，他認(rèn)為，國(guó)家的基本職能應(yīng)該劃分為法律的創(chuàng)造和法律的適用[10]。經(jīng)濟(jì)法學(xué)家對(duì)國(guó)家干預(yù)的主體進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述，“就干預(yù)主體講，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，國(guó)家司法機(jī)關(guān)的干預(yù)以及國(guó)家授權(quán)第三部門(mén)所進(jìn)行的干預(yù)”，與干預(yù)主體相適的干預(yù)受體“既包括作為社會(huì)組織的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等，又包括作為自然人的公民”[11]。以此可見(jiàn)，對(duì)國(guó)家干預(yù)主體的界定決定干預(yù)的受體和路徑，并由此影響干預(yù)理論的邏輯結(jié)構(gòu)和實(shí)施的效果。如將干預(yù)的主體僅界定為政府，從相對(duì)性角度說(shuō)，即排除了某些政府機(jī)構(gòu)在干預(yù)理論中的受體地位，從而易使作為干預(yù)主體的政府脫離監(jiān)督與控制，產(chǎn)生干預(yù)失靈。

中華人民共和國(guó)憲法在國(guó)家機(jī)構(gòu)中規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)、中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院。并規(guī)定：國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使，國(guó)務(wù)院是最高的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，等等。據(jù)此，在目前中國(guó)的法律語(yǔ)境下，國(guó)家干預(yù)的主體可以類型化為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。國(guó)家干預(yù)理論的發(fā)展趨勢(shì)是反對(duì)盲目干預(yù)，支持適度干預(yù)。但是，需要特別注意的是，干預(yù)主體的多寡與干預(yù)度并不構(gòu)成正相關(guān)關(guān)系。只包含行政機(jī)關(guān)一個(gè)干預(yù)主體的國(guó)家干預(yù)并不一定就是適度的，相反的，在很多情況下，干預(yù)主體的唯一性極易導(dǎo)致主體權(quán)利無(wú)限和任意干預(yù)，產(chǎn)生過(guò)度干預(yù)。另一方面，多元化的干預(yù)主體卻更易構(gòu)建主體之間的監(jiān)督與制衡機(jī)制，使干預(yù)處于理性的范圍之內(nèi)。

（二）干預(yù)路徑

不同的公權(quán)機(jī)關(guān)履行的國(guó)家職能不同，所以，干預(yù)市場(chǎng)的路徑各異。

第一，立法機(jī)關(guān)。雖然民法歷來(lái)崇尚意思自治，但是法律規(guī)范本身會(huì)對(duì)被規(guī)范的對(duì)象產(chǎn)生影響，從此意義上說(shuō)，任何立法都是干預(yù)。在中國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)由法律建立，法律的干預(yù)也同時(shí)產(chǎn)生。中華人民共和國(guó)憲法第15條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！眹?guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一種新的法律部門(mén)，即經(jīng)濟(jì)法，依照“需要國(guó)家干預(yù)說(shuō)”，法律對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的前提是需要由國(guó)家干預(yù)。市場(chǎng)自有其運(yùn)行規(guī)則，市場(chǎng)規(guī)則的本質(zhì)是私權(quán)自由，國(guó)家干預(yù)是例外和補(bǔ)充，只有當(dāng)干預(yù)的前提——“需要”被證明存在時(shí)法律才應(yīng)該介入。

雖然，法治社會(huì)的基本實(shí)踐表明，因立法的強(qiáng)程序性及法律追求的正義目標(biāo)，相對(duì)行政權(quán)力而言，立法權(quán)不易被濫用，但是，一切權(quán)力都存在被濫用的可能性，而立法權(quán)一旦被濫用，其社會(huì)危害性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他任何權(quán)力的危害。因此，立法機(jī)關(guān)立法權(quán)限的配置對(duì)立法機(jī)關(guān)干預(yù)的效果有重大影響，需要對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限配置進(jìn)行法律規(guī)制。立法機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主要是對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的規(guī)范，同時(shí)也配之以規(guī)則實(shí)現(xiàn)的保障。

第二，行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是依法成立的行使國(guó)家行政職能的組織，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的機(jī)關(guān)，與國(guó)家密不可分。不可否認(rèn)的事實(shí)是，在現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中，即便是法治化程度非常高的國(guó)家，也面臨著行政機(jī)關(guān)權(quán)力日益擴(kuò)大的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界面對(duì)的共同難題是如何界定政府干預(yù)權(quán)限的范圍及干預(yù)的路徑。行政機(jī)關(guān)除了享有部分立法權(quán)之外（如行政法規(guī)、規(guī)章等由行政部門(mén)制訂的規(guī)范也是中國(guó)的正式法源），法律的相對(duì)穩(wěn)定性、不完備性又給行政機(jī)關(guān)讓渡了執(zhí)法權(quán)和裁決權(quán)。所以，行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場(chǎng)的路徑包涵了立法、執(zhí)法和行政管制等廣泛的內(nèi)容。具體而言，按照中國(guó)的正式法律淵源劃分，從制訂法律的角度看，行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場(chǎng)的路徑可以是制訂行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)章等；從法律權(quán)利看，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政復(fù)議等途徑行使執(zhí)法權(quán)和裁決權(quán)；此外，政府還通過(guò)直接參與、監(jiān)管等方式對(duì)市場(chǎng)主體的決策進(jìn)行強(qiáng)制改變。

第三，司法機(jī)關(guān)。法律的效力只有在實(shí)施中才能產(chǎn)生實(shí)效，任何至高無(wú)上的法律，如果沒(méi)有司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行，很可能只是空洞的條文。立法機(jī)關(guān)制訂的法律對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的作用在法律適用中發(fā)揮，行政機(jī)關(guān)的干預(yù)也只有在法律適用中才能被判別合法與否、合理與否。司法機(jī)關(guān)是對(duì)法律的完善和發(fā)展有重要影響力的機(jī)構(gòu)，其干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要路徑是通過(guò)審判。司法機(jī)關(guān)的干預(yù)作用既表現(xiàn)為審判的直接結(jié)果，也包括可能發(fā)生的審判結(jié)果的間接影響。

（三）干預(yù)的基本方式及其干預(yù)對(duì)象

迄今為止，市場(chǎng)干預(yù)方式的分類標(biāo)準(zhǔn)和類別在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，甚至在其各自學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)也未統(tǒng)一。斯蒂格列茨認(rèn)為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式主要是直接掌管企業(yè)和管制私人企業(yè)，他提出政府解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的三種行動(dòng)類型是：公共生產(chǎn)；用稅收和補(bǔ)貼鼓勵(lì)或阻止特定的私人生產(chǎn)活動(dòng)；旨在保證企業(yè)以合意的形式行動(dòng)的政府管制下的私人生產(chǎn)[8]（P211-212）。中國(guó)有學(xué)者將干預(yù)分為調(diào)控與監(jiān)管，認(rèn)為宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管是兩種不同的政府干預(yù)方式，并且分別作用于宏觀的和微觀的經(jīng)濟(jì)層面，宏觀調(diào)控是對(duì)經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行調(diào)節(jié)，而不是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接的干預(yù)，市場(chǎng)監(jiān)管是對(duì)具體的微觀市場(chǎng)進(jìn)行的[12]。衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)者列舉了三種干預(yù)行為：商品和服務(wù)的供給、再分配，以及管制[13]。也有學(xué)者將國(guó)家干預(yù)分為三類，分別是宏觀調(diào)控，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)、個(gè)別部門(mén)、行業(yè)的干預(yù)，對(duì)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)體制的干預(yù)。《管制與法律的互動(dòng)：經(jīng)濟(jì)法理論研究的起點(diǎn)和路徑》一文歸納了兩種觀點(diǎn)：“一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)表現(xiàn)為宏觀調(diào)控和保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。”“另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，19世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)大致運(yùn)用了三種方式，‘一是強(qiáng)制，即國(guó)家強(qiáng)行禁止、限制或命令社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體從事某些經(jīng)濟(jì)行為，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的意圖；二是參與，即國(guó)家直接參與某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，借以達(dá)到調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的；三是促導(dǎo)，即國(guó)家為調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，使其協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展，而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各主體及其行為予以引導(dǎo)、促進(jìn)、幫助和提供各種必要的服務(wù)’”[14]。另有一些關(guān)于政府干預(yù)的具體探討，如將宏觀調(diào)控與政府干預(yù)進(jìn)行區(qū)別：宏觀調(diào)控是利用市場(chǎng)因素誘導(dǎo)市場(chǎng)按照既有的市場(chǎng)規(guī)則向著調(diào)控目標(biāo)運(yùn)行，而政府干預(yù)則是直接參與市場(chǎng)，改變市場(chǎng)行為。

黑夫蘭將管制分為經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和輔助性三類。經(jīng)濟(jì)性管制針對(duì)市場(chǎng)方面，如費(fèi)率、服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、競(jìng)爭(zhēng)行為等；社會(huì)性管制主要用以保障安全和質(zhì)量；輔助性管制則是與執(zhí)行社會(huì)公共福利計(jì)劃有關(guān)的，如藥品、社會(huì)保險(xiǎn)等，對(duì)健康服務(wù)業(yè)的控制是其中比較典型的例子[15]（P35）。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制即是 “管制者的判斷對(duì)商業(yè)或市場(chǎng)判斷的決然取代”①，在《管制與市場(chǎng)》中，管制被定義為“由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[15]（P45）。管制分為直接的和間接的，一種是制訂規(guī)則，另一種是采取特殊行為，具體可分為三種類型：直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制，價(jià)格管制屬此類；通過(guò)影響消費(fèi)者決策影響市場(chǎng)均衡；通過(guò)干擾企業(yè)決策影響市場(chǎng)均衡，如稅收[15]（P44-45）。法學(xué)對(duì)管制的研究重點(diǎn)是對(duì)實(shí)施管制的行政機(jī)構(gòu)行為的法律控制，認(rèn)為管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力必須由法律授予，管制機(jī)構(gòu)的行為必須遵守授權(quán)的法律。

彼得·德魯克言，“‘自由企業(yè)’這個(gè)詞并不排斥政府針對(duì)工商業(yè)活動(dòng)的規(guī)范和限制，但它清楚政府的作用在于設(shè)置一個(gè)引導(dǎo)工商業(yè)活動(dòng)的框架而不是直接插手商業(yè)活動(dòng)?！盵16]（P3）管理學(xué)者對(duì)自由企業(yè)概念的闡述蘊(yùn)涵了豐富的干預(yù)理論內(nèi)容：一方面表明了對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的認(rèn)同，另一方面反對(duì)政府采用直接干預(yù)的方式限制企業(yè)。

根據(jù)對(duì)各學(xué)科視野中國(guó)家干預(yù)方式的梳理，本文根據(jù)干預(yù)對(duì)市場(chǎng)主體決策作用的路徑和效果，將國(guó)家干預(yù)分為兩類：直接干預(yù)與間接干預(yù)。直接干預(yù)與間接干預(yù)分別對(duì)應(yīng)了不同的干預(yù)內(nèi)容，所以，對(duì)干預(yù)方式的選擇即蘊(yùn)涵了與其相應(yīng)的干預(yù)對(duì)象的確定。直接干預(yù)是指國(guó)家強(qiáng)制決定市場(chǎng)主體的行為，如供給多少、購(gòu)買多少，或以什么價(jià)格供給、以什么價(jià)格購(gòu)買等。直接干預(yù)的本質(zhì)是以公共選擇代替市場(chǎng)主體的選擇。直接干預(yù)的實(shí)施主體主要是行政機(jī)關(guān)，方式主要是命令和參與，政府直接影響價(jià)格的結(jié)果，命令是政府直接確定商品的交易價(jià)格，即政府定價(jià)。政府在直接決定商品價(jià)格時(shí)，有很多種方法可以選擇：成本基礎(chǔ)定價(jià)法，次優(yōu)定價(jià)法，等等。參與是政府直接作為買方或賣方進(jìn)行交易，以交易主體的資格決定交易價(jià)格。間接干預(yù)是指國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)構(gòu)建規(guī)則或改變市場(chǎng)主體交易決策因素影響價(jià)格行為和結(jié)果。間接干預(yù)的本質(zhì)是利用公權(quán)力影響市場(chǎng)主體的決策，而不是代替決策。間接干預(yù)的實(shí)施主體可以是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。方式有規(guī)范、調(diào)控和監(jiān)管三種。規(guī)范即通過(guò)確立規(guī)則影響主體的決策行為，如反壟斷法規(guī)定經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，未向申報(bào)機(jī)構(gòu)申報(bào)前不得實(shí)施集中。調(diào)控即通過(guò)改變影響市場(chǎng)主體決策的因素引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)行方向，如向市場(chǎng)釋放儲(chǔ)備物資，擴(kuò)大供給，改變供求比例，影響商品價(jià)格；監(jiān)管即合規(guī)性、合法性審查與監(jiān)督，政府在法律確定的市場(chǎng)規(guī)則體系內(nèi)以對(duì)行為與規(guī)則相符性的判斷為基礎(chǔ)，監(jiān)督市場(chǎng)主體行為的合法性，維護(hù)市場(chǎng)秩序，如監(jiān)督市場(chǎng)主體是否有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和壟斷，商品質(zhì)量是否符合規(guī)定；等等。

干預(yù)事實(shí)是對(duì)某個(gè)事物施加影響力，從影響力的強(qiáng)度方面說(shuō)，直接干預(yù)與間接干預(yù)之間并無(wú)明顯的分野界限。直接干預(yù)并不一定比間接干預(yù)的影響力強(qiáng)，效果好，立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法以規(guī)范的方式進(jìn)行的干預(yù)雖屬間接干預(yù)，但因?yàn)榫哂蟹傻钠毡閺?qiáng)制力，在社會(huì)效率上，其影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于直接強(qiáng)制的政府命令?！半m然社會(huì)利益要求限制價(jià)格和市場(chǎng)，它也要求在可能的情況下最充分地運(yùn)用市場(chǎng)的政治潛能和社會(huì)潛能，因此，對(duì)這些方面的管理和干預(yù)絕不應(yīng)采取直接的政治控制，或以政治命令代替市場(chǎng)行為的形式。管理和干預(yù)應(yīng)永遠(yuǎn)被限定在市場(chǎng)仍能完全發(fā)揮作用的界限之內(nèi)。”[16]（P204）若論效果，干預(yù)并不總是對(duì)干預(yù)對(duì)象起積極的正面作用，干預(yù)的強(qiáng)度與效果也并無(wú)直接關(guān)聯(lián)性，干預(yù)效果的評(píng)估要視干預(yù)方式與干預(yù)目標(biāo)的匹配度，如在市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱情形之下，“政府干預(yù)的效果，在很大程度上取決于管制政策是減輕還是加重市場(chǎng)信息的不完全?！盵15]（P11）干預(yù)的方式有利于信息透明，則干預(yù)會(huì)促進(jìn)市場(chǎng)有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)干預(yù)目標(biāo)，取得好的干預(yù)效果；反之，則不然。所以，國(guó)家干預(yù)方式的選擇建立在以下兩個(gè)基礎(chǔ)之上：其一，對(duì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈根源的正確認(rèn)知；其二，對(duì)干預(yù)方法的作用與問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)度、有效性的權(quán)衡。

管理的本質(zhì)是借助別人的具體行為達(dá)成目標(biāo)，國(guó)家干預(yù)是國(guó)家社會(huì)管理功能的一部分，從此意義上說(shuō)，國(guó)家干預(yù)即應(yīng)是間接干預(yù)。在政府失靈現(xiàn)象出現(xiàn)后，直接干預(yù)已經(jīng)不再被提倡，即使政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中有重要的作用，但對(duì)于市場(chǎng)，它也只應(yīng)間接地發(fā)揮。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)家干預(yù)的理念、價(jià)值取向和方法也應(yīng)隨之發(fā)生變化，國(guó)家干預(yù)以尊重市場(chǎng)規(guī)則為前提，充分體現(xiàn)干預(yù)的民主化和法治化，摒棄過(guò)去以直接行政命令為主的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱袌?chǎng)邏輯的間接干預(yù)方式。

四、實(shí)現(xiàn)國(guó)家干預(yù)目標(biāo)的保障：法律制度

干預(yù)終歸只是一種外部影響力，它的目標(biāo)與市場(chǎng)機(jī)制是一致的，即實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)，法律對(duì)干預(yù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要的保障作用。

首先，法律是實(shí)現(xiàn)自由的需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，干預(yù)應(yīng)該著力于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的完善，目標(biāo)應(yīng)該是保障私主體建立在對(duì)商品主觀判斷基礎(chǔ)上的決策自由。如在壟斷的市場(chǎng)形態(tài)中消除壟斷，在信息不對(duì)稱的情形下保障市場(chǎng)主體獲得充分的市場(chǎng)信息。在一個(gè)存在法律的社會(huì)里，自由的含義不再是原始的隨意任為，而是經(jīng)過(guò)法律確認(rèn)和許可的權(quán)利。自由是“做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌娜艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利。”[17]需要用限制作手段保障人們按照普遍的規(guī)則和諧共存，只有這樣個(gè)人行為才能獲得完全的自由，最終實(shí)現(xiàn)自由的目標(biāo)[18]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)能須以當(dāng)事人在自由、平等基礎(chǔ)上展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)為前提，此所謂契約自由。但是，在現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)環(huán)境中，存在如何實(shí)現(xiàn)真正平等的問(wèn)題，民法學(xué)者也承認(rèn)私法自治受限制，因?yàn)椤耙话阆M(fèi)者，零散孤立，欠缺必要資訊，如何對(duì)抗在市場(chǎng)上居于優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)廠商？”[19]此時(shí)，法律應(yīng)該在必要的范圍內(nèi)介入，以維護(hù)實(shí)質(zhì)的市場(chǎng)自由和公平。

法律對(duì)市場(chǎng)主體的強(qiáng)制并不等同于完全限制，法律的真正含義是指導(dǎo)自由而有智慧的人追求法律賦予的正當(dāng)利益，自由是法律的最終目的，而一定程度的限制是實(shí)現(xiàn)自由的手段。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治國(guó)家，市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)以法律確認(rèn)為前提，并依賴法律的保障得以實(shí)現(xiàn)。

其次，法律建立合理的干預(yù)規(guī)則。國(guó)家干預(yù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的客觀需要。但是，“干預(yù)只能是這樣一種自由秩序重建的法律理由，而不能是干預(yù)者掠奪被干預(yù)者權(quán)利的理由?！盵1]（P39）國(guó)家干預(yù)必須弘揚(yáng)市場(chǎng)民主，在市場(chǎng)失靈處重建市場(chǎng)秩序，以使干預(yù)達(dá)成保護(hù)或恢復(fù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本前提，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。當(dāng)國(guó)家干預(yù)被證成時(shí)，法律的重要作用是保障干預(yù)的合理性和正確性，干預(yù)的主體、內(nèi)容、方式等如何干預(yù)的具體內(nèi)容，需要經(jīng)由法律予以選擇。

市場(chǎng)的法律制度可分為市場(chǎng)權(quán)利的法律制度和市場(chǎng)秩序的法律制度，“從市場(chǎng)權(quán)利的法律制度來(lái)說(shuō)，國(guó)家應(yīng)該是更少的干預(yù)，讓市場(chǎng)的主體享有更多的自由。而反過(guò)來(lái)，從市場(chǎng)秩序的法律制度角度出發(fā)，恰恰應(yīng)該有更多的國(guó)家干預(yù)。因?yàn)橹刃驔](méi)有國(guó)家公權(quán)力作為后盾，這樣一種秩序是不可能得到完善的?！盵20]具有強(qiáng)制力的法律制度應(yīng)該通過(guò)建立規(guī)則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，摒棄對(duì)規(guī)則之下市場(chǎng)主體的具體行為權(quán)利進(jìn)行直接的干預(yù)，國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)主要表現(xiàn)為法律對(duì)市場(chǎng)秩序完善的保障作用[21]。法律將限制與授權(quán)相結(jié)合，通過(guò)限制一部分人的權(quán)利，消除壟斷、信息不對(duì)稱等情況，保障市場(chǎng)自由[22]。

注：

①此觀點(diǎn)由吉爾斯和皮爾斯 （Gellhorn&Pierce,1982,pp.7-8）提出。轉(zhuǎn)引自丹尼爾﹒F﹒史普博.管制與市場(chǎng)[M].余暉，何帆，錢家駿，周維富，譯.余暉，總校.格致出版社，上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社，2008：34.

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【責(zé)任編輯：張西山】

On the Logic of State Intervention

GAO Hong-mei
(National Academy of Administration,Department of Legal Study,Beijing 100089)

In the process of systematic transformation of the national economy,the subject of resourceallocating is a double-role player.In order to realize the balance between efficiency and justice in resource allocation,a sound logic of state intervention is in order.State intervention should only be made from the point of view of public interest,and should be adjusted in accordance with the effects of public choice.A complete system of state intervention should take the subject,the basic methods,and the object of intervention into consideration.The legal system is indispensable if the goal of intervention is to be achieved.

State Intervention；Systematic Framework；Market Malfunction；Public Interest

D F21；D 034

A

1000－260X（2014）06-0091-07

2014-08-06

中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“法治思維下的藥品價(jià)格治理研究”（2014M550681）

高紅梅，法學(xué)博士，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部博士后，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事國(guó)家干預(yù)法律制度、政府職能轉(zhuǎn)變的法治化研究。