論生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的環(huán)境法體系的完善

羅 麗

(北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

1 生態(tài)文明理念的涵義1.生態(tài)文明概念主要是從中國(guó)語(yǔ)境中產(chǎn)生，盡管在西方曾出現(xiàn)從生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)馬克思主義、生態(tài)現(xiàn)代化等理論出發(fā)進(jìn)行的討論，但并未形成關(guān)于生態(tài)文明的系統(tǒng)理論闡述。如彼得·S．溫茨著，朱丹瓊、宋玉波譯，《環(huán)境正義論》，上海人民出版社2007年版。拉伍洛克著，肖顯靜、范祥東譯，《蓋婭:地球生命的新視野》，上海人民出版社2007年版等。

自改革開放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，在中國(guó)國(guó)內(nèi)，人口、資源、能源和環(huán)境問(wèn)題等日益凸顯，人與自然的關(guān)系日趨緊張。與此同時(shí)，在世界范圍內(nèi)，人類在享受工業(yè)文明帶來(lái)的巨大財(cái)富的同時(shí)，也因消耗了億萬(wàn)年的自然儲(chǔ)備而徹底打破了自然界的生態(tài)平衡，導(dǎo)致了人類與自然關(guān)系嚴(yán)重失衡。在這種時(shí)代背景之下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)已勢(shì)不可擋，因此，創(chuàng)新發(fā)展理念成為必要——生態(tài)文明理念應(yīng)運(yùn)而生。2.生態(tài)文明概念主要是從中國(guó)語(yǔ)境中產(chǎn)生，盡管在西方曾出現(xiàn)從生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)馬克思主義、生態(tài)現(xiàn)代化等理論出發(fā)進(jìn)行的討論，但并未形成關(guān)于生態(tài)文明的系統(tǒng)理論闡述。如彼得·S．溫茨著，朱丹瓊、宋玉波譯，《環(huán)境正義論》，上海人民出版社2007年版。拉伍洛克著，肖顯靜、范祥東譯，《蓋婭:地球生命的新視野》，上海人民出版社2007年版等。

生態(tài)文明有廣義與狹義之分。廣義的生態(tài)文明是指在人類文明形態(tài)的發(fā)展歷程中，生態(tài)文明是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種新型文明形態(tài)，是人與自然和諧的狀態(tài)，是人類文明的一種高級(jí)形態(tài)。3.徐春:對(duì)生態(tài)文明概念的理論闡釋，北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第1期第61頁(yè)。廣義生態(tài)文明觀認(rèn)為，由于工業(yè)文明是以“人類中心主義”為基礎(chǔ)，將人類儼然以自然的征服者自居，將自然視為不斷滿足人類無(wú)限欲望的對(duì)象，因此，人類在300年間創(chuàng)造了空前的物質(zhì)文明和社會(huì)財(cái)富幾乎等于傳統(tǒng)社會(huì)的總和的同時(shí)，卻消耗了億萬(wàn)年的自然儲(chǔ)備，最終走入了人口爆炸、糧食不足、資源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等人與自然關(guān)系嚴(yán)重失衡的困境。4.潘岳．中華傳統(tǒng)文化蘊(yùn)含著深厚的生態(tài)文明，人民論壇2009年第1A期第11頁(yè)。工業(yè)社會(huì)的這種不良社會(huì)生產(chǎn)方式所帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境惡化便促使工業(yè)社會(huì)面臨歷史性變革——向倡導(dǎo)人與自然、人與人的和諧相處的生態(tài)文明形態(tài)發(fā)展，生態(tài)文明形態(tài)是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物。5.王金南等:關(guān)于中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)體系的探析，環(huán)境保護(hù)2010(4):35－38．

與此相對(duì)，狹義的生態(tài)文明是指物質(zhì)文明、政治文明和精神文明相并列的現(xiàn)代文明形態(tài)之一，與其他文明形態(tài)密不可分，是人類文明的一個(gè)方面，是人類在處理與自然關(guān)系時(shí)所達(dá)到的文明程度。6.邱耕田等:利益調(diào)控:生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)，社會(huì)科學(xué)2002(2)55－57．從這一視角出發(fā)，中國(guó)政府為應(yīng)對(duì)在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中所面臨的越來(lái)越嚴(yán)峻的人口、資源、能源、生態(tài)和環(huán)境等問(wèn)題而提出的生態(tài)文明理念，屬于狹義的生態(tài)文明。即將生態(tài)文明作為一種治國(guó)理念和手段來(lái)看待。即中共中央總書記胡錦濤于2007年10月15日在十七大的政治報(bào)告中關(guān)于“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹立”的闡述7.中共首次把“生態(tài)文明”寫進(jìn)黨代會(huì)政治報(bào)告，人民網(wǎng)2007年10月16日，http://cpc．people．com．cn/GB/104019/105389/6384602．html胡錦濤．高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［G］//本書編寫組．中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編．北京:人民出版社，2007:20．，是中共中央首次把“生態(tài)文明”寫進(jìn)黨代會(huì)政治報(bào)告的具體體現(xiàn)，標(biāo)志著生態(tài)文明已從理論爭(zhēng)鳴的象牙塔開始邁向治國(guó)理念和付諸行動(dòng)的軌道。8.中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組:《2013中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告——未來(lái)10年的生態(tài)文明之路》，科學(xué)出版社2013年版，第3頁(yè)．在此基礎(chǔ)上，2012年11月8日，中共中央總書記胡錦濤在十八大的政治報(bào)告中進(jìn)一步闡述了生態(tài)文明理念，即“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。9.十八大在京開幕胡錦濤作報(bào)告(全文)，財(cái)新網(wǎng)http://china．caixin．com/2012－11－08/100458021．html十八大政治報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，并進(jìn)一步闡明了生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)目標(biāo)與四大任務(wù)。十八大報(bào)告關(guān)于生態(tài)文明執(zhí)政理念的闡述與定位，不僅為建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了方向，也為中國(guó)亟待完善的法制建設(shè)工作提供了指導(dǎo)思想。

2 生態(tài)文明與法制建設(shè)的關(guān)系

生態(tài)文明與法制建設(shè)具有內(nèi)在的密切聯(lián)系，生態(tài)文明是法制建設(shè)的指導(dǎo)思想，法制建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的保障。

2.1 生態(tài)文明是法制建設(shè)的指導(dǎo)思想

生態(tài)文明作為尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧共生為宗旨，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式及增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力為著眼點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)人與自然的相互依存、相互促進(jìn)和共處共融關(guān)系的一種現(xiàn)代文明形態(tài)，是法制建設(shè)的指導(dǎo)思想。即生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)超越中國(guó)現(xiàn)有環(huán)境資源法制建設(shè)的老套路，樹立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的理念，站在生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)文明的高度，對(duì)現(xiàn)行立法體系進(jìn)行“生態(tài)化”改造，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。10.嚴(yán)耕等．生態(tài)文明法制建設(shè):理清因果突破瓶頸，中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013－01－04第003版。

2.2 法制建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的保障

一方面，法制建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。由于生態(tài)文明建設(shè)包括生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)科技建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)制度建設(shè)和生態(tài)文化建設(shè)11.中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組:《2013中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告——未來(lái)10年的生態(tài)文明之路》，科學(xué)出版社2013年版，第14頁(yè)。，作為生態(tài)制度建設(shè)重要內(nèi)容的法制建設(shè)便成為生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容。另一方面，法制建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的前提，為生態(tài)文明建設(shè)提供法律保障。法律是文明的產(chǎn)物，同時(shí)又是維系文明和促進(jìn)文明的一種手段。12.【美】羅科斯·龐德:《法理學(xué)》(第三卷)，廖德宇譯，法律出版社2007年版第4頁(yè)。十八大報(bào)告明確指出要“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，因此，在生態(tài)文明建設(shè)中，法制的保障必不可少，國(guó)家只有通過(guò)制定和實(shí)施建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的法律，才能有效保障生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行。

3 加強(qiáng)生態(tài)文明法制建設(shè)，完善環(huán)境法體系的路徑

自1978年改革開放至今，中國(guó)在高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，由于中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)注重的是“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”13.1989年《環(huán)境保護(hù)法》第一條。1996年通過(guò)的《噪聲污染防治法》第1條關(guān)于“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”、2002年《水法》第1條關(guān)于“適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要”等表述，屬于此類。，因而出現(xiàn)了資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重、生物多樣性威脅重重等問(wèn)題，并嚴(yán)重影響了中國(guó)的國(guó)家安全和國(guó)際形象。14.中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組:《2013中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告——未來(lái)10年的生態(tài)文明之路》，科學(xué)出版社2013年版，第4－7頁(yè)。

當(dāng)前，從總體上看，中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)實(shí)踐取得了巨大成就，我國(guó)環(huán)境法律框架基本形成，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)提供了有力的法律保障。截至2012年，全國(guó)人大常委會(huì)制定了環(huán)境保護(hù)法律等10件、資源保護(hù)法律20件。此外，刑法、侵權(quán)責(zé)任法設(shè)立專門章節(jié)，分別規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”和“環(huán)境污染責(zé)任”。國(guó)務(wù)院頒布了環(huán)保行政法規(guī)25件。地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件，其中環(huán)境保護(hù)部的部門規(guī)章69件。國(guó)家還制定了1000余項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、簽署了《生物多樣性公約》等多邊國(guó)際環(huán)境條約50余件。15.楊朝飛:《我國(guó)環(huán)境法律制度與環(huán)境保護(hù)》，中國(guó)人大，2012年第21期第35頁(yè)。但是，從生態(tài)文明建設(shè)要求來(lái)看，我國(guó)環(huán)境法律仍然存在不完善、不健全，不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的需要，環(huán)境法律體系建設(shè)面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。有鑒于此，在加強(qiáng)生態(tài)文明法制建設(shè)過(guò)程中，用可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)中國(guó)環(huán)境立法，修改《環(huán)境保護(hù)法》，完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建完善環(huán)境法體系，是完善環(huán)境法制建設(shè)的有效路徑。

3.1 在憲法中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)

在環(huán)境法體系中，環(huán)境法憲法依據(jù)的地位體現(xiàn)在形式和內(nèi)容兩個(gè)方面。即在形式上，環(huán)境法的憲法依據(jù)在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)具有最高的法律效力;在內(nèi)容上，環(huán)境法憲法依據(jù)則是國(guó)家實(shí)施環(huán)境管理的依據(jù)。從世界各國(guó)關(guān)于環(huán)境法憲法依據(jù)的規(guī)定模式來(lái)看，我國(guó)采取的是從公權(quán)力角度規(guī)定環(huán)境法憲法依據(jù)的模式，即在憲法第26條中有關(guān)“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木”的規(guī)定，成為我國(guó)環(huán)境法和環(huán)境管理的總依據(jù)。但是，我國(guó)這種公權(quán)力模式指導(dǎo)下的環(huán)境立法最顯著的缺陷便是忽視了對(duì)公民環(huán)境權(quán)利的規(guī)定，這也是造成我國(guó)當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題日趨惡化、環(huán)境群體性事件頻發(fā)、廣大公眾環(huán)境權(quán)益無(wú)法得到維護(hù)的主要原因之一。與此相對(duì)，自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議的《人類環(huán)境宣言》明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)以來(lái)，環(huán)境權(quán)便作為一項(xiàng)新的人權(quán)為世界多數(shù)國(guó)家確認(rèn)。如美國(guó)伊利諾伊州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州、馬薩諸塞州等州，以及菲律賓、俄羅斯、西班牙、韓國(guó)等國(guó)，均通過(guò)其憲法明確規(guī)定了公民對(duì)環(huán)境的權(quán)利或者享受環(huán)境的權(quán)利。因此，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)要求，在我國(guó)《憲法》中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，為修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》中增加環(huán)境公益訴訟制度提供理論基礎(chǔ)。16.《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)(二次審議稿)第三十六條關(guān)于“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，違背了環(huán)境權(quán)理論要求和新民訴法的立法精神，從實(shí)質(zhì)上而言，則是一種倒退。參見(jiàn):賈玥:《環(huán)保聯(lián)合會(huì)可提環(huán)境公益訴訟遭疑:會(huì)員多排污戶》，載《人民網(wǎng)》2013年07月05日。

3.2 用可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)修訂《環(huán)境保護(hù)法》

第一，修改《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，明確貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。

立法是科學(xué)，是社會(huì)資源與財(cái)富分配與再分配的重要手段，是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的重要杠桿。17.周漢華．變法模式與中國(guó)立法法［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000，(1)．P91－102．由于立法目的是立法者將一定社會(huì)的價(jià)值觀在成文法上做出的表現(xiàn)和反映，而法律規(guī)范的具體內(nèi)容則是在這種價(jià)值觀的指導(dǎo)下制定的，因此，立法目的的設(shè)定在立法過(guò)程中最為重要。18.汪勁．環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求［M］．北京:法律出版社，2000．P12．因此，自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議把可持續(xù)發(fā)展規(guī)定為全人類共同的發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，世界上多數(shù)國(guó)家紛紛以可持續(xù)發(fā)展理念作為其環(huán)境法立法的指導(dǎo)思想。如1993年日本《環(huán)境基本法》、2002年俄羅斯《環(huán)境保護(hù)法》、1998年瑞典《環(huán)境法典》、1991年韓國(guó)《環(huán)境政策基本法》等均在其立法目的中明確規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展理念。

作為人類文明的一種新形態(tài)，生態(tài)文明以尊重和維護(hù)自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式為內(nèi)涵，引導(dǎo)人們走上持續(xù)和諧的發(fā)展道路。生態(tài)文明的最終目標(biāo)是使人類社會(huì)在較高生產(chǎn)力水平上可持續(xù)發(fā)展。有鑒于此，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是擺脫人類困境，實(shí)現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略。

我國(guó)1989年《環(huán)境保護(hù)法》第1條關(guān)于“保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”的環(huán)境保護(hù)法的任務(wù)和目的的規(guī)定，從本質(zhì)上而言，并沒(méi)有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，導(dǎo)致我國(guó)在實(shí)踐中通常只注重片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)，以致于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的壓力和沖擊不斷加大，乃至環(huán)境負(fù)荷達(dá)到極限。19.羅麗．從日本環(huán)境法理念的轉(zhuǎn)變看中國(guó)第二代環(huán)境法的發(fā)展［J］．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008(3)期．P8－12．為扭轉(zhuǎn)這種不當(dāng)立法目的，我國(guó)在修改《環(huán)境保護(hù)法》之際，應(yīng)該在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，在樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念的基礎(chǔ)上，從立法目的上真正貫徹環(huán)境法的“可持續(xù)發(fā)展”理念。與2012年8月28日正式提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱為“《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)(一次審議稿)》”)第1條依然保持著1989年《環(huán)境保護(hù)法》第1條相比，《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)(二次審議稿)20.2013年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議對(duì)修正案草案二次審議稿進(jìn)行了審議。環(huán)境保護(hù)法修正案(草案二次審議稿)條文，中國(guó)人大網(wǎng) www．npc．gov．cn 2013－07－17．將其立法目的定位于“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，則較為科學(xué)地體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展理念的要求。

第二，科學(xué)定位《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則和基本制度。

《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則和基本制度是《環(huán)境保護(hù)法》的核心內(nèi)容，因此，以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，嚴(yán)格按照加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，科學(xué)定位《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則和基本制度事關(guān)《環(huán)境保護(hù)法》修改的成敗。

(1)確立環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。

在基本原則方面，1989年《環(huán)境保護(hù)法》確立了“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展原則”、“損害者付費(fèi)和受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t”、“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則”、“公眾參與原則”等基本原則，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)奠定了理論基礎(chǔ)。但是，“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”原則通常最終的結(jié)果只是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，導(dǎo)致我國(guó)“環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的形勢(shì)嚴(yán)峻。21.王燦發(fā)、傅學(xué)良:《論我國(guó)＜環(huán)境保護(hù)法＞的修改》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期第32頁(yè)。因此，將其修改為“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”，糾正在中國(guó)社會(huì)實(shí)踐中處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)二者關(guān)系時(shí)片面強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的錯(cuò)誤做法，以順應(yīng)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求。

(2)完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法律制度。在基本制度方面，我國(guó)應(yīng)在“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度”的指導(dǎo)下，完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。即在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定具備最嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)制度的法律責(zé)任、最嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)制度的法律保障措施、以及實(shí)施該環(huán)境保護(hù)制度的最嚴(yán)格管理責(zé)任和考核措施等特征的環(huán)境保護(hù)法律制度。除進(jìn)一步完善環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、許可證制度、排污收費(fèi)制度、限期治理制度、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案制度等制度之外，還應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)一步明確規(guī)定政府環(huán)境責(zé)任制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、按日計(jì)罰等，系統(tǒng)完善環(huán)保規(guī)劃、總量控制指標(biāo)分配、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)、“三同時(shí)”、限期治理、現(xiàn)場(chǎng)檢查、環(huán)境應(yīng)急、土壤環(huán)境保護(hù)、國(guó)際合作以及生態(tài)保護(hù)等制度。22.環(huán)保部．關(guān)于報(bào)送對(duì)《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》意見(jiàn)和建議的函，環(huán)函［2012］284號(hào)

3.3 加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法

從世界各國(guó)環(huán)境基本法立法例來(lái)看，環(huán)境基本法的主要內(nèi)容通常包括污染防治、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。23.如1993年11月19日開始施行的日本《環(huán)境基本法》，部分吸收了《自然環(huán)境保全法》的政策與原則，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染防止法與自然環(huán)境保全政策在同一部法律中的融合，改變了過(guò)去環(huán)境污染防止法與自然環(huán)境保全法分別由不同法律予以規(guī)定的二分局面，擴(kuò)大了日本國(guó)家環(huán)境政策的范圍，形成了新的環(huán)境法體系——環(huán)境基本法體系。中國(guó)環(huán)境法立法存在重污染防治、輕生態(tài)保護(hù)之嫌。如具有中國(guó)環(huán)境綜合法性質(zhì)的《環(huán)境保護(hù)法》就被詬病為“重污染防治，輕自然資源保護(hù)”的污染防治法。24.丁巖林、高虹:《對(duì)環(huán)境保護(hù)法修改的理性思考》，《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期第71頁(yè)。即《環(huán)境保護(hù)法》的主要內(nèi)容多集中在污染防治上，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的基本制度也多數(shù)僅適用于污染防治方面，而關(guān)于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定相對(duì)較少，并且還存在多為政策宣示性規(guī)定、缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定等缺陷，無(wú)法為真正實(shí)現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目的提供法律保障。因此，修改《環(huán)境保護(hù)法》的基本內(nèi)容，科學(xué)規(guī)定自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容，勢(shì)在必行。

3.4 制定綜合性自然資源保護(hù)法

從中國(guó)環(huán)境法體系的構(gòu)建來(lái)看，我國(guó)單項(xiàng)自然資源法之間存在缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一之弊端。盡管我國(guó)已有資源保護(hù)法律20件，但這些單項(xiàng)自然資源法并未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的自然資源法體系，導(dǎo)致各單項(xiàng)自然資源法不僅在總體上過(guò)多強(qiáng)調(diào)部門法律發(fā)展和部門利益，而且在立法技術(shù)上也存在原則性規(guī)定較多、操作性差、缺乏責(zé)任制定等缺陷25.戴琦:加快制定自然資源法，中國(guó)企業(yè)報(bào)2007－03－14第006版。，這些缺陷嚴(yán)重影響了相關(guān)單項(xiàng)自然資源法對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此，貫徹黨的十八大報(bào)告關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)中關(guān)于“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度。良好的生態(tài)環(huán)境是人和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。要實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地面積，保護(hù)生物多樣性”的規(guī)定，盡快制定一部綜合性的自然資源保護(hù)、管理、開發(fā)的自然資源基本法，也是生態(tài)文明建設(shè)的要求。