鄭清賢

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論兩岸關(guān)系新時期背景下福建涉臺地方立法模式的選擇

鄭清賢

立法模式的選擇對于立法具有重要影響。統(tǒng)一法典模式、分散的單行法立法模式和基本法與單行法結(jié)合的混合立法模式三者各有利弊。立法模式應(yīng)依客觀情形進(jìn)行，決不能隨心所欲。長期以來，福建涉臺地方立法所采取的立法模式順應(yīng)了規(guī)范和保障該地區(qū)涉臺事務(wù)發(fā)展的需要，實踐證明其是成功的。兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)入深水區(qū)后，特別是在確保實現(xiàn)至2020年“健全涉臺法律法規(guī)”戰(zhàn)略目標(biāo)方面，該模式明顯具有局限性。因此，應(yīng)與時俱進(jìn)地重新思考更符合新時期閩臺交流交往實際需要的涉臺地方立法模式。

福建涉臺地方立法；立法模式；比較；問題；啟示

立法模式是指一個國家制定、修改、廢止法律的慣常套路、基本的思維定式和具體的行動序列以及由諸因素決定的法律確認(rèn)的立法制度、立法規(guī)則。①理論上通常認(rèn)為立法模式包括統(tǒng)一法典模式、分散的單行法立法模式和基本法與單行法結(jié)合的混合立法模式三種?！霸诹⒎ㄟ^程中，立法模式在相當(dāng)程度上決定著立法內(nèi)容的取舍、立法的價值導(dǎo)向和立法技術(shù)的適用等一系列重大問題。在這個意義上說，立法模式對整個立法活動具有決定性的意義。”②

根據(jù)我國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和立法法的規(guī)定，地方也具有一定的立法權(quán)，可以制定地方性法規(guī)，因此，研究立法模式問題對于地方立法同樣具有重要意義。迄今為止，福建涉臺地方立法在形式上呈現(xiàn)出以專項法規(guī)為主、普通法規(guī)中規(guī)定涉臺條款為輔的特征。當(dāng)前兩岸關(guān)系和平發(fā)展已經(jīng)步入“深水區(qū)”，閩臺兩地多層次、寬領(lǐng)域、全方位的交流合作格局基本成型且日益向縱深發(fā)展。鑒于福建在對臺工作方面具有獨特的“五緣”優(yōu)勢，2009年5月，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出將福建打造成為“對臺工作前沿平臺”，并于2011年3月批復(fù)的《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中要求福建到2020年必須實現(xiàn)“健全涉臺法律法規(guī)”等一系列目標(biāo)。目前離2020年只有不到6年的時間，但閩臺交流合作所涉部分領(lǐng)域的事務(wù)至今仍處于無法可依的狀況。因此，有必要就福建現(xiàn)行的涉臺立法模式進(jìn)行反思，探索更加契合兩岸關(guān)系新時期背景下閩臺交流交往實際需要的立法模式，推動立法實踐做出相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)而有效規(guī)范閩臺交流交往實踐活動，切實保障閩臺同胞的合法權(quán)益，促進(jìn)閩臺交流合作向更廣范圍、更大規(guī)模、更高層次發(fā)展。

一、三種立法模式之比較

正如前述，立法模式包括統(tǒng)一法典模式、分散的單行法立法模式和基本法與單行法結(jié)合的混合立法模式三種。所謂的單行法模式，一般是為了促進(jìn)某類法律問題的解決，立法者采取單行法律、法規(guī)的形式從不同方面分別進(jìn)行規(guī)定，但沒有就有關(guān)共通的原則、制度制定統(tǒng)一適用的規(guī)定的立法技術(shù)。③統(tǒng)一法典立法模式就是編纂法典的方式。該模式下按照一定的立法理論和嚴(yán)格一致的術(shù)語，對現(xiàn)存的規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改、補充、清理，形成系統(tǒng)化的法律文件。基本法與單行法相結(jié)合立法模式下，基本法主要規(guī)定各單行法中共通的原則、制度，宣示處理該類問題的基本政策，統(tǒng)率各單行立法，其法律位階高于各單行法，制定程序也相對復(fù)雜。具體、特殊和部分適用的制度則在各單行法中分別、詳細(xì)地進(jìn)行規(guī)定?？梢姡@三種立法模式具有如下的差別：

1. 立法者的自由度不同。單行法模式下的各單行法自成體系，彼此之間沒有太大關(guān)聯(lián)或交叉，立法者可以自由發(fā)揮的空間比較大?；痉ㄅc單行法相結(jié)合模式下的單行法必須遵循基本法所確立的基本原則④，不能超出其范圍或框架，立法者享有有限自由。法典化模式下，分則各部分的內(nèi)容必須嚴(yán)格遵循總則確立的原則，而且各部分間還要保持邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)清晰和用語一致，避免前后沖突，立法者的自由空間最小。

2. 內(nèi)容聯(lián)系的緊密程度不同。單行法模式下，各單行法的內(nèi)容彼此獨立，相互之間沒有聯(lián)系。統(tǒng)一法典模式下的法典總則和基本法與單行法相結(jié)合模式下的基本法地位相當(dāng)，所發(fā)揮的作用也相似。基本法與單行法相結(jié)合模式下的各單行法的地位和內(nèi)容則與法典的分則十分相似。⑤兩者的主要差異在于：統(tǒng)一法典模式下，這一法律部門內(nèi)的絕大部分法律規(guī)范都被收羅并按照一定的邏輯體系整理編撰后有序地分布于同一部立法文件中；基本法與單行法相結(jié)合模式下，這一法律部門內(nèi)的絕大部分法律規(guī)范則分布在一個規(guī)模龐大的法規(guī)群中。該法規(guī)群由基本法和眾多單行法構(gòu)成，但是，各單行法都必須嚴(yán)格遵循基本法所確立的基本原則，其設(shè)計的規(guī)范均筑基于基本法所設(shè)定的規(guī)范，是基本法所設(shè)定的規(guī)范內(nèi)容的進(jìn)一步延伸和細(xì)化，嚴(yán)禁出現(xiàn)與基本法規(guī)定的基本制度相抵觸或沖突的現(xiàn)象。因此，相較于基本法與單行法相結(jié)合模式，法典模式在形式上體現(xiàn)出更強的系統(tǒng)性、整體性、結(jié)構(gòu)性和邏輯性，但其也因注重內(nèi)容的系統(tǒng)性、追求邏輯的嚴(yán)密性、強調(diào)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性，導(dǎo)致法典一旦制定通過，任何內(nèi)容的變動都牽一發(fā)而動全身，后續(xù)的修訂工作必須統(tǒng)籌考慮整部法典的協(xié)調(diào)，必然慎之又慎、斟酌再三，以至于無法及時根據(jù)變化了的實踐情況做出相應(yīng)的調(diào)整，從而導(dǎo)致開放性不夠、包容性不強、個性不足，進(jìn)而顯得呆板、僵硬。因此，在某種意義上,基本法模式也許可以被視為法典模式的過渡模式。⑥

3. 修法程序的復(fù)雜程度不同。單行法模式下，修法只需根據(jù)實際情況的需要即可進(jìn)行，程序較簡單。統(tǒng)一法典模式下，修法除了考慮實際情況的需要外，具體制度的設(shè)計還必須統(tǒng)籌考慮與法典其他內(nèi)容間的協(xié)調(diào)，杜絕各部分規(guī)定內(nèi)容出現(xiàn)相抵觸現(xiàn)象，必然慎之又慎、斟酌再三。同時，實現(xiàn)了法典化的立法通常法律位階較高，其修法程序必然是最嚴(yán)格的，也是最復(fù)雜的?；痉ㄅc單行法相結(jié)合模式，既成功摒棄了單行法模式難以避免的邏輯混亂、內(nèi)容重復(fù)的“基因”，又順利填補了法典模式與生俱來的形式呆板、內(nèi)容僵硬的“死穴”，可以根據(jù)調(diào)整該領(lǐng)域特定社會關(guān)系的實際需要，及時修訂規(guī)范其的單行法具體制度內(nèi)容，而不必過多考慮會否破壞所有相關(guān)法規(guī)之間的統(tǒng)一或協(xié)調(diào)問題，更不用擔(dān)心會連帶地引起修訂基本法相應(yīng)制度內(nèi)容問題，因此，修法程序的復(fù)雜程度介于前兩者之間，可以實現(xiàn)效率與穩(wěn)定的兼顧，較好地實現(xiàn)了靈活性與原則性的統(tǒng)一。

4. 法規(guī)數(shù)量不同。單行法模式下，因各法規(guī)彼此獨立、關(guān)聯(lián)性不強，因此，容易導(dǎo)致規(guī)范類似內(nèi)容的法規(guī)眾多的現(xiàn)象。法典化模式下，各部分內(nèi)容按照一定的邏輯體系編排且融洽、和諧地分布于法典中，法規(guī)數(shù)目方面有且只能有一部，根本不容許有第二部規(guī)范類似內(nèi)容的法規(guī)存在。基本法與單行法相結(jié)合模式下，單行法系根據(jù)基本法制定，規(guī)范類似內(nèi)容的法規(guī)，除了基本法外，相應(yīng)的單行法會做出進(jìn)一步細(xì)化、明確的規(guī)定。因此，該模式下至少會有兩部法規(guī)對同一內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，但單行法所規(guī)范的內(nèi)容只是基本法的一部分，絕非全部。兩者的區(qū)別在于基本法的規(guī)定會比較原則，單行法則比較具體、明確。

二、現(xiàn)行福建涉臺地方立法模式分析

1980年，福建省人大常委會通過了《福建省縣、社兩級直接選舉實施細(xì)則》，開創(chuàng)福建省涉臺立法的先河。至2013年底，福建省兩級人大及其常委會共制定了13部專項涉臺法規(guī)，現(xiàn)行有效的有11部，另有77個涉臺條款散布在49部普通性地方法規(guī)中。福建涉臺地方立法類型上已包含省級地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)；形式上表現(xiàn)為專項涉臺法規(guī)、普通法規(guī)中的涉臺條款和普通法規(guī)中涉臺專章規(guī)定三種形式；內(nèi)容上體現(xiàn)為以經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域為主，適當(dāng)兼顧與臺胞在閩經(jīng)貿(mào)交流交往密切相關(guān)的事項，其他領(lǐng)域甚少涉及。從立法模式方面考察，在以往30多年的涉臺地方立法實踐中，福建省主要采取了制定分散的單行法的立法模式，僅在涉臺經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域立法方面，顯露出類似于基本法與單行法相結(jié)合立法模式的雛形。具體分析如下：

單行法立法模式是福建涉臺地方立法迄今為止最常采用的立法模式。⑦在該立法模式下，采取制定單行法律、法規(guī)的形式從不同方面對該領(lǐng)域面臨的問題做出具體規(guī)定，但沒有制定各法規(guī)必須遵循的共通原則或基本制度。因此，雖然其既可以協(xié)調(diào)同一性質(zhì)內(nèi)容的法律關(guān)系，又可以靈活地制定，但無法系統(tǒng)地解決該領(lǐng)域面臨的共性問題，⑧而且獨立制定的各單行法之間往往因缺乏共同的基本原則指導(dǎo)容易引發(fā)內(nèi)容相互重疊或發(fā)生沖突，乃至出現(xiàn)遺漏。如，依據(jù)2010年修訂的《福建省實施<中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法>辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第4條⑨的規(guī)定，在福建投資的臺胞，除了可以與福建當(dāng)?shù)鼐用裣碛型鹊耐顿Y待遇外，還可以享有其他優(yōu)惠待遇，這符合了大陸對臺經(jīng)濟合作一向奉行的“同等對待，適當(dāng)優(yōu)先”政策的精神，也契合了臺商在大陸投資所享有待遇的現(xiàn)狀。實踐中，大陸各地為了吸引臺商投資紛紛出臺各種優(yōu)惠政策，使得臺商投資所享受的待遇實際上遠(yuǎn)超居民待遇，居于“超國民待遇”的狀態(tài)，福建在這方面也不例外，《實施辦法》第4條就是對這種現(xiàn)狀的確認(rèn)。而依據(jù)2009年通過的《福建省促進(jìn)閩臺農(nóng)業(yè)合作條例》（以下簡稱《農(nóng)合條例》）第4條⑩的規(guī)定，從事閩臺農(nóng)業(yè)合作的臺胞只享有與本省居民同等的投資待遇和優(yōu)惠政策，不能享有其他優(yōu)惠待遇?！掇r(nóng)合條例》設(shè)計該條的立法原意在于冀望扭轉(zhuǎn)實踐中臺商投資享受超國民待遇的不正常狀態(tài)，推動臺胞在閩投資待遇與內(nèi)資投資待遇的同等化，消除因賦予臺商“超國民待遇”而引發(fā)的不利于增進(jìn)其對大陸認(rèn)同感的負(fù)面影響，實現(xiàn)臺資與內(nèi)資在市場競爭中處于同一起跑線，促使各地更多地著力于提高政府服務(wù)水平、下更大力氣營造“親商、敬商、悅商、懂商”投資軟環(huán)境，實現(xiàn)投資環(huán)境的內(nèi)涵式、跨越式提升，杜絕簡單地以提供優(yōu)惠政策而進(jìn)行粗放式招商，避免后續(xù)因政策承諾未兌現(xiàn)而引發(fā)糾紛，造成臺商負(fù)面觀感。同時，2010年修訂的《實施辦法（修訂）》本應(yīng)繼續(xù)延續(xù)《農(nóng)合條例》的這一立法意圖，但明顯因注重對現(xiàn)狀的確認(rèn)，而未能繼續(xù)貫徹《農(nóng)合條例》肇始的實現(xiàn)臺商投資待遇居民化的立法意圖。由此，同一主體，在同一地區(qū)，依據(jù)同一立法機關(guān)制定的不同法規(guī)，其所享有的投資待遇竟存在不同！

至于所謂的基本法與單行法相結(jié)合立法模式，是由基本法規(guī)定各單行法中共通的原則、制度, 宣示處理該類問題的基本政策，統(tǒng)率各單行立法的立法內(nèi)容，其法律位階高于各單行法，制定程序也相對復(fù)雜。具體、特殊和部分適用的制度則在各單行法中分別、詳細(xì)地進(jìn)行規(guī)定。嚴(yán)格上講，福建省當(dāng)前的涉臺立法不存在所謂的基本法與單行法相結(jié)合的立法模式，但是在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的立法已經(jīng)初步實現(xiàn)了這一模式的要求。就現(xiàn)行福建涉臺地方立法而言，《實施辦法》對臺商在閩投資及因投資而衍生的一系列相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定，與福建現(xiàn)行其它涉臺經(jīng)貿(mào)類立法相比，內(nèi)容比較全面且綜合，明顯居于基本法地位，隱然統(tǒng)率著其他涉臺經(jīng)貿(mào)法規(guī)。而《農(nóng)合條例》、《福建省臺灣同胞投資企業(yè)登記管理辦法》（已失效）等，則秉持與《實施辦法》基本一致的理念、原則，只是或就臺商在閩投資的特定領(lǐng)域（農(nóng)業(yè)）或就特定事項（企業(yè)登記）做出進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定，既有效避免了《實施辦法》因規(guī)定內(nèi)容過多而引發(fā)龐雜、凌亂問題，又保證了該特定領(lǐng)域（閩臺農(nóng)業(yè)合作）或特定事項（臺企設(shè)立登記）方面的立法可以更加靈活、具體，重點更加明確，可操作性更強，增加了吸引臺商來閩投資的政策透明度，提升了臺商對來閩投資可享受優(yōu)惠的可預(yù)期性，從而有效地便利了臺商來閩投資活動，調(diào)動了臺商赴閩投資的積極性，增強了臺商投資獲利的信心，推動了在閩臺商投資規(guī)模的擴大。同時，在當(dāng)前情況下，該立法模式下單行法不能僅僅理解為涉臺專項法規(guī)，應(yīng)對其做擴大解釋，也包括一般地方性法規(guī)中的涉臺條款。因為，涉臺法律事務(wù)涉及諸多部門法，涉臺立法只是中央和地方立法基于兩岸尚未統(tǒng)一的現(xiàn)狀，考慮到涉臺法律事務(wù)具有一定的特殊性，而在某些方面在一定程度上所做出的特殊安排，其不會涵蓋兩岸交流交往的所有領(lǐng)域，無需為其設(shè)置專門的部門法，其很多內(nèi)容的規(guī)范仍需遵循其他部門法所做的一般性規(guī)定。涉臺事務(wù)與現(xiàn)行一般立法規(guī)定只需借助一定的橋梁即可實現(xiàn)銜接，涉臺條款的設(shè)置，恰恰架設(shè)起了兩者之間銜接的橋梁，使得一般地方立法與專項涉臺法規(guī)的有關(guān)規(guī)定可以有效銜接，從而既有效節(jié)省了包括立法成本在內(nèi)的法治成本，又解決了依法治理（規(guī)范）涉臺事務(wù)所需的法律依據(jù)不足問題。

從上述分析可知，福建當(dāng)前涉臺地方立法以專項法規(guī)為主，但未制訂各專項法規(guī)應(yīng)共同遵循的基本法，在兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)入“深水區(qū)”，若繼續(xù)沿用目前這種立法模式，將引發(fā)如下問題：

首先，無法完成“健全涉臺法律法規(guī)”的目標(biāo)。當(dāng)前，福建涉臺地方立法呈現(xiàn)出以促進(jìn)兩地經(jīng)貿(mào)合作為主的狀態(tài)，粗略涉及閩臺教育、文物保護(hù)、科技合作等領(lǐng)域，閩臺合作的其他領(lǐng)域基本未涉足。但是，閩臺交流交往已經(jīng)形成全方位、寬領(lǐng)域、多層次的格局，交流的內(nèi)容豐富多彩、交流的形式日新月異、交流的深度持續(xù)推進(jìn)，交流的領(lǐng)域不斷拓寬，福建地方立法在閩臺教育、航運、文化、衛(wèi)生、體育、新聞、旅游、金融、民間社團設(shè)點活動等眾多方面尚未涉及，導(dǎo)致閩臺交流合作不少方面處于無法可依、無章可循的狀況。

其次，無法有效協(xié)調(diào)閩臺深化交流面臨的共性問題。近年來，福建制定的各涉臺專項法規(guī)都面臨著諸如臺胞出入境便利、臺胞及其子女在閩求學(xué)就業(yè)、臺胞參加社保等亟需統(tǒng)籌解決的普遍性問題。而采專項分領(lǐng)域進(jìn)行單行立法的形式，制定各專項法規(guī)時缺乏可供遵循的統(tǒng)一原則，只能立足于解決本領(lǐng)域事務(wù)的實踐需求，并以此作為制度規(guī)范設(shè)計的最終目標(biāo)，力爭最大程度地為解決現(xiàn)實問題提供便利。由此引發(fā)了如下問題：各單行法所確立的制度很難保證能夠達(dá)致有機統(tǒng)一。如果它們各自就共性問題做出內(nèi)容相差懸殊的規(guī)定，則容易引發(fā)立法沖突，產(chǎn)生法規(guī)“打架”的現(xiàn)象，將給執(zhí)法造成極大困擾，不可避免地會傷及立法的權(quán)威性。其不但難以實現(xiàn)立法所欲達(dá)到的規(guī)范、促進(jìn)等目的，反而暴露了福建涉臺立法存在的深層次問題，既無助于推動閩臺進(jìn)一步密切交流，又不利于增進(jìn)臺胞對大陸的認(rèn)同。

再次，無法實現(xiàn)各法規(guī)內(nèi)容的有機統(tǒng)一。福建現(xiàn)有涉臺地方專項立法側(cè)重解決單項領(lǐng)域問題，內(nèi)容各行其是、關(guān)聯(lián)度不高，本應(yīng)促成彼此兼容的原則性規(guī)范缺位，引發(fā)了不同法規(guī)就同一性質(zhì)內(nèi)容所做出的規(guī)定互相沖突的窘?jīng)r。如，《實施辦法》第27條第2款規(guī)定和《農(nóng)合條例》第35條，這兩個條文同為規(guī)定保障臺胞投資者的權(quán)益，卻對有關(guān)部門30日內(nèi)向臺商及臺協(xié)會答復(fù)的內(nèi)容作出不同要求，前者必須是處理的結(jié)果，后者只需“答復(fù)、處理”即可，至于具體處理的結(jié)果可能還需要一段時間的等待，影響了對臺胞權(quán)益的保障和問題的實際解決。

又次，無法確保如期完成《若干意見》設(shè)定的任務(wù)。國務(wù)院《若干意見》規(guī)定了福建到2020年在對臺交流交往方面應(yīng)該實現(xiàn)的具體目標(biāo)。在強調(diào)立法引領(lǐng)和推動改革與先行的社會大氛圍下，這些目標(biāo)的實現(xiàn)離不開法制的保障。依照前文所列舉的閩臺交流交往所存在的立法空白領(lǐng)域推算，福建至少應(yīng)該再制定6部涉臺專項法規(guī)，才能完成預(yù)定的閩臺交流交往各領(lǐng)域立法全面覆蓋的任務(wù)。據(jù)自2008年兩岸關(guān)系進(jìn)入和平發(fā)展時期福建重啟涉臺立法工作的情況分析，在近7年的時間里，福建省人大常委會新制定了1部涉臺單行法（《農(nóng)合條例》），修訂了1部（《實施辦法》），在3部普通地方性法規(guī)中設(shè)置了涉臺專章，在5部普通地方性法規(guī)中規(guī)定了涉臺條款。目前離2020年只有5年多的時間，依此立法進(jìn)度，要在2020年如期完成制定6項涉臺專項法規(guī)的任務(wù)，且每部法規(guī)均做到可操作性強、制度設(shè)計合理、用語嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，恐有相當(dāng)難度。而且，隨著臺胞融入福建社會程度的深化、兩地經(jīng)貿(mào)合作在部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已呈現(xiàn)出從互補向競爭轉(zhuǎn)化的趨勢，臺胞渴望享有居民待遇，則現(xiàn)行的部分涉臺專項法規(guī)還將面臨清理、修訂的狀態(tài)，這無形中不可避免地會分散制定新涉臺專項法規(guī)的注意力和工作力量。

三、閩臺兩地關(guān)系新進(jìn)展及其對立法的新期待

立法是社會需求的產(chǎn)物，福建省地方涉臺立法的發(fā)展變化應(yīng)當(dāng)回應(yīng)兩岸關(guān)系進(jìn)展的訴求。自2008年臺灣地區(qū)再次實現(xiàn)政黨執(zhí)政輪替以來，兩岸關(guān)系出現(xiàn)了一系列積極變化。在“一中框架”這一兩岸關(guān)系和平發(fā)展的基石上，兩岸順利簽訂了ECFA，實現(xiàn)了兩岸經(jīng)貿(mào)合作的正?；⒅贫然?、自由化，初步形成了全方位、寬領(lǐng)域、多層次的大交流格局。在此基礎(chǔ)上，閩臺兩地關(guān)系也取得了新進(jìn)展：一是經(jīng)貿(mào)合作持續(xù)深化。臺灣已連續(xù)多年成為福建省的第二大貿(mào)易伙伴和第一大進(jìn)口來源地。二是直接往來更為密切。海峽旅游實現(xiàn)飛躍發(fā)展，福建省已成為大陸居民赴臺個人游的重要中轉(zhuǎn)站。?三是文化交流持續(xù)升溫。祖地文化、民俗文化等交流活動精彩紛呈，品牌化、精品化、大眾化并存。四是閩臺兩地民眾融合不斷推進(jìn)。通過參選基層人大代表，列席或旁聽政協(xié)、人大會議，擔(dān)任社區(qū)主任助理、臺籍仲裁員、司法聯(lián)絡(luò)員、涉臺案件人民陪審員、涉臺案件特邀調(diào)解員參與涉臺糾紛處理，乃至在部分大陸事業(yè)單位任職，越來越多的臺胞參與所在地的社會公共事務(wù)治理。

因此，福建涉臺地方立法面臨的新期待，主要表現(xiàn)在如下兩個方面：

一是福建省應(yīng)當(dāng)加強涉臺地方立法。中央鼓勵支持福建省在對臺交流合作上先行先試，也就是希望福建省在對臺交流合作的政策、途徑、制度、模式上大膽探索、先行一步，為兩岸交流合作開辟新路、拓展空間、創(chuàng)新機制。?同時，黨的十八大報告提出，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出，要努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧，同時要提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。因此，兩岸關(guān)系和平發(fā)展新時期，福建省應(yīng)該高度重視涉臺地方立法工作。通過涉臺立法，明確閩臺交流交往的總體方向，統(tǒng)一全省民眾的思想認(rèn)識，堅定臺胞在閩扎根發(fā)展的信心；使涉臺先行先試與法同行，得到合法性的保障；妥善協(xié)調(diào)平衡各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)各方形成合力；減少先行先試帶來的利益沖突，降低成本與風(fēng)險，保障先行先試的穩(wěn)步推進(jìn)。

二是福建涉臺地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行新的探索。在全面推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的時代背景下，未來福建省涉臺地方立法應(yīng)在以下方面取得新突破，引領(lǐng)閩臺兩地關(guān)系深入發(fā)展，并為將來可能進(jìn)行的中央涉臺綜合性立法積累必需經(jīng)驗：一是形成運轉(zhuǎn)有序的兩地全方位交流交往秩序。福建省作為與臺灣地區(qū)有著特殊淵源和緊密聯(lián)系的省份，理應(yīng)充分發(fā)揮其在對臺工作所具有的得天獨厚優(yōu)勢，不僅要繼續(xù)擴大兩地經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作規(guī)模，還要拓展廣度，在人員往來、教科文衛(wèi)領(lǐng)域乃至政黨、公務(wù)機構(gòu)交流合作方面都有實現(xiàn)良好秩序。因此，福建省涉臺地方立法不應(yīng)自我設(shè)限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，還應(yīng)把上述領(lǐng)域全部納入調(diào)整范圍，進(jìn)一步密切兩地民眾聯(lián)系，推動閩臺關(guān)系向縱深發(fā)展。二是探索臺灣同胞在大陸“居民待遇”普遍化的實現(xiàn)途徑。當(dāng)前，臺胞在大陸的待遇處于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域享有“超國民待遇”、社會領(lǐng)域“居民待遇”不足的窘?jīng)r。2010年，全國人大常委會對《中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法》進(jìn)行的執(zhí)法檢查過程中，許多臺胞向檢查組反映他們在大陸權(quán)益的保護(hù)不能僅止于投資領(lǐng)域，還應(yīng)涉及到在大陸居住等各方面的權(quán)益。他們希望政府能出臺一些具體政策，使他們及其子女能扎根大陸，安居樂業(yè)。?2011年11月30日，由臺灣工業(yè)總會與大陸臺商投資企業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布的《2011白皮書——對大陸投資環(huán)境之建言》也建議大陸給予臺資企業(yè)“國民待遇”。若不回應(yīng)臺胞在這方面的正常需求，恐將產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于做臺胞工作，無助于增進(jìn)臺胞對大陸的認(rèn)同感。因此，福建應(yīng)當(dāng)適時試點在閩臺胞全面享有“居民待遇”工作，并系統(tǒng)解決由此帶來的一系列問題，以為中央調(diào)整現(xiàn)行做法積累必需經(jīng)驗。三是摸索臺胞有序參與大陸社會治理的可行模式。目前，福建省擁有10萬以上常住的臺胞，臺胞參與大陸所在地社會治理的機會還不多、渠道還不夠通暢。隨著“西進(jìn)”大陸的臺胞人數(shù)增多，他們參與所在地社會治理的愿望將愈益強烈。就此問題，大陸應(yīng)及早謀劃，設(shè)計好具體對策以便能夠掌握主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

四、目前福建省涉臺地方立法尚不具備采用統(tǒng)一法典立法模式的條件

涉臺立法采用統(tǒng)一法典立法模式，實際上就是要進(jìn)行編纂涉臺法典工作。但現(xiàn)行福建省涉臺地方立法的內(nèi)容與數(shù)量、立法技術(shù)等方面距離采用統(tǒng)一法典立法模式的要求還有相當(dāng)距離：

首先，中央涉臺立法未實現(xiàn)法典化。目前大陸有關(guān)涉臺的立法除了《憲法》的原則性規(guī)定外，還只有“兩法三規(guī)”??，F(xiàn)實中，大陸主要依據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門單獨或聯(lián)合制定發(fā)布的非立法性規(guī)范性文件來調(diào)整兩岸交流交往中衍生的紛繁復(fù)雜事務(wù)。據(jù)國臺辦法規(guī)局編輯并于2011年3月由九州出版社出版發(fā)行的《臺灣事務(wù)法律文件選編》顯示，至2010年底，此類文件有61部。這些單行涉臺規(guī)范性文件內(nèi)容獨立，彼此之間幾無關(guān)聯(lián)，內(nèi)在邏輯缺失，顯得零散且凌亂。顯然，大陸目前的涉臺立法狀況，與形成體系健全、內(nèi)容科學(xué)的涉臺法典，還有很遠(yuǎn)距離。

其次，福建涉臺地方立法權(quán)限不足。依照現(xiàn)行立法法的規(guī)定，能夠制定地方性法規(guī)的事項僅限于以下幾個方面，即為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況作出具體規(guī)定的事項；屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項；除了立法法規(guī)定必須制定為法律的事項以外的其他事項；在法律尚未作出規(guī)定前，地方立法機構(gòu)可以制定地方性法規(guī)。?基于“涉臺無小事”的認(rèn)識，涉臺事務(wù)的大部分決策權(quán)限集中于中央，地方只在開展對臺交流交往的部分享有極其有限的權(quán)力。因此，在國家層面涉臺立法尚無法實現(xiàn)法典化的情況下，由于必須遵循的上位法遠(yuǎn)未完備，地方立法根本無從考慮涉臺法規(guī)的法典化問題，福建涉臺地方立法同樣不能例外。

再次，實踐經(jīng)驗不齊備。雖然，依照立法法的規(guī)定，在國家立法尚未涉及的情況下，地方立法可以先行探索并做出規(guī)定。但前文已述，法典應(yīng)該對實踐中一切有可能發(fā)生的情況都做出明確規(guī)定，由此，如果制定福建涉臺地方立法法典的話，從理論上講，福建涉臺地方立法法典應(yīng)當(dāng)對閩臺兩地交流交往中可能發(fā)生的情況都應(yīng)當(dāng)做出明確且針對性強的規(guī)定才符合要求。然而，兩岸關(guān)系發(fā)展迅速，閩臺兩地交流交往可能涉及的領(lǐng)域還在不斷拓展，涵蓋的內(nèi)容仍在不斷擴展，觸及的問題愈發(fā)敏感，矛盾的解決更加棘手。在當(dāng)前情況下要對一段時期內(nèi)閩臺兩地交流交往的所有內(nèi)容都做出準(zhǔn)確預(yù)測，并進(jìn)行針對性明確、可操作性強的立法，其猶如登天之難。

最后，福建涉臺地方立法技術(shù)不完善。退一步講，就現(xiàn)行福建涉臺地方立法而言，其內(nèi)容離實現(xiàn)法典化立法模式的要求還有相當(dāng)距離。如對于臺辦的表述，現(xiàn)行各法規(guī)的表述就不夠統(tǒng)一：《實施辦法》使用“地方人民政府臺灣事務(wù)主管部門”，《福建省臺灣船舶停泊點管理辦法》、《福建省閩臺近洋漁工勞務(wù)合作辦法》、《福建省接受臺灣同胞捐贈管理辦法》則使用“人民政府臺灣事務(wù)辦公室”。另外，根據(jù)2014年機構(gòu)改革后的福建省人民政府機構(gòu)設(shè)置情況，臺辦既不屬于24個政府組成部門之一，也不屬于省人民政府直屬特設(shè)機構(gòu)，更不在13個省人民政府直屬機構(gòu)之列，連部門管理機構(gòu)都算不上。因此，嚴(yán)格來說，《實施辦法》使用“地方人民政府臺灣事務(wù)主管部門”的表述其準(zhǔn)確性有待商榷。

五、臺灣地區(qū)制定涉大陸事務(wù)規(guī)定經(jīng)驗與啟示

涉臺立法最大的特點是涉“臺”。由于福建省與臺灣地區(qū)地緣相近、血緣相親、文緣相承、商緣相連、法緣相循，具有對臺交往的獨特優(yōu)勢，但優(yōu)勢能夠具體轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，還需結(jié)合臺灣地區(qū)實際，充分研究閩臺兩地開展合作的可能性，深入挖掘合作的空間，并推出符合實踐需要的措施，進(jìn)而在具體工作中持之以恒地推進(jìn)才有望實現(xiàn)預(yù)期目的。同理，作為規(guī)范和引領(lǐng)閩臺兩地交流交往重要依據(jù)的福建涉臺地方立法，也應(yīng)深入研究臺灣地區(qū)經(jīng)驗，從臺灣地區(qū)的作法中汲取必要的靈感，并在實踐中適當(dāng)借鑒臺灣地區(qū)的做法，以確保所構(gòu)建的各項制度真正做到“立得準(zhǔn)、行得通、管得住”。

（一）臺灣當(dāng)局制定涉大陸事務(wù)規(guī)定的經(jīng)驗

臺灣當(dāng)局1987年開放民眾赴大陸探親以來，根據(jù)現(xiàn)實需要，臺“立法院”于1992年7月三讀通過了“臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例”（以下簡稱“條例”）?！皸l例”采取制定綜合性特別法與委任“立法”相結(jié)合的形式，在“條例”中就各類涉及兩岸人民關(guān)系事務(wù)做出比較原則的概括性規(guī)范，同時，委任臺灣當(dāng)局“行政院”根據(jù)治理的實際需要靈活調(diào)整，從而確保臺灣地區(qū)的“安全”與“利益”。?這種立法技術(shù)確保了“條例”內(nèi)容的開放性，賦予了“條例”可塑性，使其能夠及時、有效因應(yīng)管理兩岸事務(wù)實際的需求，而不至于滯后、脫節(jié)。之后，臺灣地區(qū)行政當(dāng)局為“條例”制定了“實施細(xì)則”，并根據(jù)兩岸交流交往的需要適時對“條例”和“實施細(xì)則”進(jìn)行修訂。至2013年底，臺灣當(dāng)局累計對“條例”修正了14次，調(diào)整條款達(dá)153條。各行政主管部門也據(jù)此相繼出臺了244件關(guān)聯(lián)規(guī)范性文件，形成了一套全面規(guī)范與大陸往來事務(wù)的綜合性規(guī)范體系。臺灣當(dāng)局既保持了立法的靈活性，又使得這類立法有統(tǒng)一的基礎(chǔ)和原則?！霸谝粋€全面規(guī)范兩岸關(guān)系的法律之下，制定行政法規(guī)和規(guī)章（命令），并及時修改廢止，這一方式系統(tǒng)而明確，符合法治要求。”?

（二）臺灣當(dāng)局做法的啟示

考察臺灣地區(qū)當(dāng)局制定涉陸規(guī)定的這種做法，筆者認(rèn)為我們可以得出如下結(jié)論：兩岸交流交往中產(chǎn)生的事務(wù)涵蓋經(jīng)濟社會生活的方方面面、內(nèi)容非常豐富，且隨著交流交往的深入，新情況層出不窮，蘊含的法律關(guān)系涉及諸多法律部門，設(shè)想制定一部專門的單行法以窮盡兩岸交流交往涉及的法律關(guān)系，并規(guī)范各種兩岸交流交往行為及其衍生的涉臺法律事務(wù)，既不可行又不現(xiàn)實。唯一的解決方案為構(gòu)建一個由規(guī)定基本原則和基本制度的基本法統(tǒng)帥下龐大的法規(guī)群，即采用基本法與單行法結(jié)合的立法模式，方可勝任規(guī)范、指引、調(diào)整兩岸交流交往行為及其衍生的涉臺法律事務(wù)的要求。

六、結(jié)語

綜合前文有關(guān)現(xiàn)行福建涉臺地方立法模式缺陷的分析和福建涉臺地方立法采用法典化模式命題的證偽，筆者建議，為了適應(yīng)加快推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的需要，推動閩臺兩地進(jìn)一步融合，促進(jìn)兩岸人民交流合作的前沿平臺功能更充分發(fā)揮，福建涉臺地方立法不能再繼續(xù)沿用以往只注重單行立法的模式，但也不宜采取法典化立法模式，倉促制定閩臺交流交往法典，而必須轉(zhuǎn)而采取基本法與單行法相結(jié)合的立法模式。其中，福建省涉臺基本法（實際應(yīng)為涉臺綜合性法規(guī)）的具體規(guī)范內(nèi)容應(yīng)立足于解決閩臺交流合作面臨的共性問題，勾勒出促進(jìn)閩臺關(guān)系深入發(fā)展的基本制度框架，提供破解制約閩臺關(guān)系進(jìn)一步深入發(fā)展因素的處理原則，規(guī)劃未來一段時間內(nèi)閩臺關(guān)系重點推進(jìn)的領(lǐng)域，指明閩臺關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展的大致方向，設(shè)定處理各領(lǐng)域涉臺事務(wù)所必須遵循的基本原則，進(jìn)而引領(lǐng)未來閩臺關(guān)系的發(fā)展，保障閩臺交流交往的順利進(jìn)行。同時，為各單行法的制度創(chuàng)建提供基本的行為模式和規(guī)范樣本，確保各單行法不致“各自為政”、隨意發(fā)揮，確保福建省所制定的涉臺法律規(guī)范具有統(tǒng)一性，促成地方涉臺立法的逐步體系化。至于各專門領(lǐng)域的具體涉臺法律問題，則應(yīng)延續(xù)現(xiàn)行制定涉臺專項單行立法或設(shè)置涉臺條款模式，通過制定涉臺單行立法或涉臺條款予以調(diào)整、規(guī)范，既反映該領(lǐng)域涉臺事務(wù)的特殊性，滿足其對立法應(yīng)具有靈活性的要求，又注重制度規(guī)范的可操作性。當(dāng)然，各涉臺單行立法的制定必須遵循涉臺綜合性法規(guī)所確定的原則和規(guī)定的基本制度，堅決杜絕與之相沖突的現(xiàn)象。而且，各涉臺單行立法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)突出本領(lǐng)域涉臺事務(wù)的特色，確立調(diào)整本領(lǐng)域社會關(guān)系的特殊行為規(guī)范。同時，應(yīng)強調(diào)其規(guī)范的可操作性，以為實踐提供具體的行為指南，充分發(fā)揮法律所應(yīng)具有的指引、評價、教育、預(yù)測和強制作用，有效保障各方的合法權(quán)益。特別需要指出的是，即使將來涉臺綜合性法規(guī)順利制定并付諸實施，福建省仍然不能忽視涉臺單行法對于處理專門領(lǐng)域涉臺事務(wù)的作用，仍然應(yīng)當(dāng)高度重視涉臺單行法規(guī)的作用，持之以恒地高度關(guān)注制定涉臺單行法規(guī)工作，不僅不能弱化對相關(guān)領(lǐng)域制定涉臺單行法規(guī)的前期調(diào)研工作，還應(yīng)當(dāng)積極促成各領(lǐng)域涉臺單行法的早日出臺。

①關(guān)保英、張淑芳：《市場經(jīng)濟與立法模式的轉(zhuǎn)換研究》，載《法商研究》1997年第4期，第20頁。

②江國華著：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年版，第243頁。

③鄭清賢、朱艷艷：《關(guān)于新形勢下福建涉臺地方立法模式的思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2013年第3期，第64頁。

④鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第1期，第66頁。

⑤鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第1期，第67頁。

⑥晉海：《基本法模式：我國環(huán)境立法的理性選擇》，載《江淮論壇》2007年第5期，第63頁。

⑦鄭清賢、朱艷艷：《關(guān)于新形勢下福建涉臺地方立法模式的思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2013年第3期，第64頁。

⑧鄭清賢、朱艷艷：《關(guān)于新形勢下福建涉臺地方立法模式的思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2013年第3期，第64頁。

⑨《福建省實施<中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法>辦法》第4條規(guī)定：臺灣同胞來閩投資的，與本省居民具有享有同等待遇，并享有國家和本省規(guī)定的其他優(yōu)惠待遇。

⑩《福建省促進(jìn)閩臺農(nóng)業(yè)合作條例》第4條規(guī)定：從事閩臺農(nóng)業(yè)合作的臺灣同胞，與本省居民享有同等的投資待遇，享受同等的優(yōu)惠政策和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

?李向娟、陳昌和：《兩岸往來，從未如此暢通》，載《福建日報》2012年10月14日，第1版。

?尤權(quán)：《深化閩臺經(jīng)貿(mào)合作 促進(jìn)兩岸共同繁榮》，載《福建日報》2013年5月17日，第1版。

?王萍：《保護(hù)臺胞投資：用法律踐行承諾》，載《中國人大》2012年第12期，第29頁。

?兩部法律具體為：《反分裂國家法》、《中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法》；三部行政法規(guī)為：《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國臺灣同胞投資保護(hù)法實施細(xì)則》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵臺灣同胞投資的規(guī)定》。

?阮榮祥等主編：《地方立法的理論與實踐（第二版）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第28頁。

?鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第1期，第69頁。

?轉(zhuǎn)引自鄭清賢、葉知年：《福建涉臺地方立法模式的思考》，載《福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第1期，第70頁。

D927.57

A

1674-8557（2014）03-0048-09

2014-08-01

鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院兼職副教授、福建省臺灣法研究所兼職副研究員、中共福建省委黨校閩臺關(guān)系研究中心客座研究員。

（責(zé)任編輯：林貴文）