劉小妹

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所，北京100720）

城市社區(qū)參與機(jī)制之省思

劉小妹

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所，北京100720）

參與民主因具有保護(hù)性功能、教育功能和整合功能而備受贊譽(yù)，但是參與涵蓋了從“決策”到“在場(chǎng)”的多層含義，不同層次的參與，其發(fā)揮的功能及其程度也不相同。我國(guó)的城市社區(qū)參與既是一種社區(qū)治理方式，又被納入到國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的范疇，因此實(shí)踐中社區(qū)參與呈現(xiàn)出被動(dòng)性以及政治性參與不足、參與意識(shí)淡薄、參與程度不深、參與效能感不高等問(wèn)題。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，提高居民的參與意愿和參與能力，必須通過(guò)法律法規(guī)建立和完善社區(qū)參與機(jī)制。

社區(qū)；參與；法治保障

中國(guó)城市社區(qū)參與是在政府推動(dòng)并主導(dǎo)的基層民主改革過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，既是一種社區(qū)治理的方式，又被納入到國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的范疇。因此，實(shí)踐中，社區(qū)參與在自治與政府主導(dǎo)的張力之中，經(jīng)歷了一系列發(fā)展的過(guò)程：從居委會(huì)直選，到門(mén)棟自治、樓群自治；從業(yè)主維權(quán)，到競(jìng)選區(qū)人大代表；從社會(huì)性參與，到政治性參與；從對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，到對(duì)國(guó)家立法、行政、司法的參與。這些積極變化，反映了中國(guó)城市社區(qū)參與穩(wěn)步推進(jìn)的事實(shí)。但在充分肯定這種發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí)，還必須正視，在自治與行政主導(dǎo)張力下，社區(qū)參與遭遇的瓶頸和存在的問(wèn)題。

一、參與的內(nèi)涵及功能

（一）參與的含義

“參與”是一個(gè)涵蓋廣泛的概念，基本上可以指“在合適條件下創(chuàng)造出人們影響與他們有關(guān)的決策的機(jī)會(huì)。影響的程度從幾乎沒(méi)有到大量參與……”［1］正是對(duì)“參與”的影響程度不加區(qū)分地使用，使得學(xué)者們?cè)谑褂谩皡⑴c”一詞時(shí)不僅僅是指一種決策方法，也包括了許多領(lǐng)導(dǎo)者使用的用于說(shuō)服被領(lǐng)導(dǎo)者服從決策的方法。在日常的語(yǔ)言中，“參與”更涵蓋了幾乎一種最低程度上的交往得以發(fā)生的情況，通常意味著僅僅是個(gè)人在團(tuán)體活動(dòng)中的存在［2］65。

將“參與”的最低程度置于“個(gè)人在團(tuán)體活動(dòng)中的存在”的確是一種可怕的簡(jiǎn)化，最為嚴(yán)重的后果就是“參與”變得很容易被造假。維巴稱(chēng)之為“假參與”：“參與局限于成員如何支持領(lǐng)導(dǎo)者做出的決策，而領(lǐng)導(dǎo)者……既不是由團(tuán)體成員選舉產(chǎn)生的，也不需要對(duì)團(tuán)體負(fù)責(zé)……團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)者在自己的頭腦中有著特定的目標(biāo)，將團(tuán)體成員的討論只是作為促使成員們接受其目標(biāo)的手段”［2］66。即，只包括一方在內(nèi)的單邊決策的過(guò)程。與此對(duì)應(yīng)的，是雙方或多方?jīng)Q策的過(guò)程，包括：（1）雙方或多方在決策過(guò)程中互相影響，但最終的決策權(quán)只在于其中的一方的“部分參與”；（2）決策整體中的每一個(gè)成員平等地享有決定政策結(jié)果的權(quán)力的“充分參與”［2］67。維巴和佩特曼以對(duì)決策的影響力的有無(wú)和大小對(duì)參與形態(tài)所做的區(qū)別和分析，對(duì)于糾正中國(guó)基層參與民主實(shí)踐中普遍存在的將“民主”簡(jiǎn)化為“多數(shù)決”、將“參與”簡(jiǎn)化為“在場(chǎng)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有借鑒意義。

（二）參與民主的功能

主流的民主理論從未忽視被理解為個(gè)人主動(dòng)參與的參與。對(duì)自愿結(jié)社的贊揚(yáng)，有關(guān)多元群體社會(huì)的理論，政黨和工會(huì)內(nèi)部的民主等主張——所有這一切構(gòu)成了贊美出參與對(duì)民主的中心作用的大量文獻(xiàn)［3］?？梢?jiàn)，參與對(duì)民主制度以及對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)性功能是最基本的。所謂保護(hù)性功能，是指參與具有促進(jìn)和維護(hù)其他價(jià)值實(shí)現(xiàn)的功能。

如果民主不僅被看作是一套全國(guó)性的代議制，也是一種參與性社會(huì)，那么參與也就不能僅僅停留在工具意義上的保護(hù)性功能，參與被賦予了更廣泛的功能，而這其中最主要的就是教育功能。最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得。通過(guò)參與過(guò)程的教育功能，可以發(fā)展和培育參與性社會(huì)所需要的積極的、具有公共精神的公民性格和美德。而且，個(gè)人的參與越是深入，他們就越具有參與能力，參與制度就可以維持下去［2］28，39。

關(guān)于參與的相對(duì)次要的假設(shè)認(rèn)為，參與具有整合性的功能，參與有助于提高公民的自由感、對(duì)集體決策的接受和服從感，以及對(duì)共同體的歸屬感［2］22－41。首先，如果自由就是服從自己的意志，那么個(gè)人實(shí)際上的自由以及他對(duì)自由的感受，可以通過(guò)決策過(guò)程中的參與而得到提高。其次，參與不僅賦予了個(gè)人一定程度上對(duì)自己生活的方向和他周?chē)沫h(huán)境結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制，更使他的意志內(nèi)化在法律和決策中，讓他感覺(jué)是在自己服從自己，因此通過(guò)參與性的決策過(guò)程個(gè)人會(huì)真形成了民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的嶄新格局，反映了中國(guó)社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展的事實(shí)［6］。但是，這些社區(qū)政治參與也具有局限性：一是社區(qū)內(nèi)大量的事務(wù)仍然是以行政化的方式來(lái)得以完成，居民很少參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督過(guò)程；二是政治性參與不具經(jīng)常性，因而不可能在社區(qū)參與中占據(jù)主要位置［8］。

與此對(duì)應(yīng)，日常性的、自發(fā)性的社區(qū)參與往往以門(mén)棟自治、樓群自治等鄰里互助形式，集中于有關(guān)社區(qū)環(huán)境、治安、衛(wèi)生、文體娛樂(lè)等方面的事務(wù)。由是，托馬斯·海貝勒通過(guò)對(duì)中國(guó)城市社區(qū)的調(diào)研認(rèn)為，目前的社區(qū)參與的內(nèi)容主要屬于社會(huì)性參與，而不是政治參與［9］。

（三）參與意識(shí)淡薄

中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，積極推行以居委會(huì)直選為核心的社區(qū)參與活動(dòng)，培育了社區(qū)居民的參與意識(shí)和參與能力。但是，一方面由于社區(qū)參與的體制環(huán)境和傳統(tǒng)文化的影響，其所具有的國(guó)家動(dòng)員色彩和被動(dòng)性，使得社區(qū)居民參與效能感的提升受到阻力，進(jìn)而阻滯了居民積極參與意識(shí)的形成。另一方面，由于居委會(huì)自治能力的有限，也影響了居民參與的信心。

為什么社區(qū)居民參與意識(shí)普遍淡??？政治學(xué)認(rèn)為是政府體制問(wèn)題，即權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和決策機(jī)制問(wèn)題；社會(huì)學(xué)認(rèn)為是社區(qū)歸屬感的問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為是參與效用或利益配置的問(wèn)題。如果從法學(xué)、從民主法治的視角看，是一個(gè)建立居民利益訴求表達(dá)與吸納機(jī)制和程序規(guī)范，保障參與權(quán)利和參與效果的問(wèn)題。就根源而言，參與意識(shí)淡漠在于動(dòng)力缺失。利益是參與最重要的驅(qū)動(dòng)力，當(dāng)居民感到社區(qū)與他的利益息息相關(guān)，參與能夠有效維護(hù)其利益時(shí)，自然就會(huì)萌生參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)機(jī)與期望?，F(xiàn)實(shí)中，單位制度消解了社區(qū)居民的共同利益，導(dǎo)致了居民對(duì)參與社區(qū)事務(wù)的冷漠；居委會(huì)的行政化以及由此而來(lái)的自治功能的缺位，致使居民與居委會(huì)之間出現(xiàn)利益分歧，難于形成信任關(guān)系，減損了居民的參與熱情。此外，動(dòng)員型參與制約了居民的參與積極性，傳統(tǒng)制度孕育的臣民意識(shí)和“私民”意識(shí)影響了居民社區(qū)參與的主動(dòng)性和價(jià)值取向，這些因素也導(dǎo)致了居民參與意識(shí)的淡?。?0］。

（四）參與程度不深

當(dāng)前城市居民社區(qū)參與呈現(xiàn)出了表層化特征，即參與主體以弱勢(shì)群體為主、參與內(nèi)容以非政治性參與為主、參與形式以非制度性和被動(dòng)式制度性參與為主。弱勢(shì)群體參與，往往不是為了追求自由和自信的心理感覺(jué)，也不是為了分享決策權(quán)力，而是通過(guò)自愿性的義務(wù)勞動(dòng)，如打掃樓道、治安巡邏、參與文體比賽等，與居委會(huì)形成“庇護(hù)關(guān)系”，以獲得或維持基本的社保福利和政策性福利。不僅如此，整個(gè)社區(qū)居民參與都有“搭便車(chē)”的惰性和心態(tài)，而不是堅(jiān)定于對(duì)政府權(quán)力和居委會(huì)工作的監(jiān)督和約束。

造成此現(xiàn)象的原因主要在于社區(qū)參與中的利益機(jī)制的扭曲。一方面，單位制改革的不徹底，使大部分有工作單位的人與社區(qū)的利益相關(guān)度低，因此不用參與社區(qū)事務(wù)；另一方面，社會(huì)保障、社會(huì)救助體制還不完善，居委會(huì)通過(guò)調(diào)配社誠(chéng)地接受法律。此外，參與法律或決策的制定過(guò)程，暗含了對(duì)服從的承諾，如此也使得集體決策更容易為個(gè)人所接受。最后，參與經(jīng)歷使個(gè)人與他所在的社會(huì)連接起來(lái)，使得社會(huì)成為一個(gè)真正的共同體，并由此提升了單個(gè)公民的“屬于”他們自己的社會(huì)的歸屬感。而這正是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及個(gè)人理性計(jì)算基礎(chǔ)上的自由主義民主制度所最為欠缺的。

二、社區(qū)參與的困境和原因分析

（一）參與形式具有被動(dòng)性

楊敏博士從公民參與的視角觀照中國(guó)城市社區(qū)參與的實(shí)踐，認(rèn)為中國(guó)的城市社區(qū)參與仍然只是一種出于國(guó)家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強(qiáng)的革命時(shí)期形成的國(guó)家動(dòng)員、群眾參與的傳統(tǒng)色彩［4］。這是對(duì)中國(guó)城市社區(qū)參與實(shí)踐的深刻反思，彰顯了社區(qū)參與最大的困境：參與形式的被動(dòng)性。

被動(dòng)性參與的形成有三層原因。一是，參與往往與一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)有關(guān)。在自由、平等、享有自治傳統(tǒng)的國(guó)家里，居民對(duì)社區(qū)生活的參與是一個(gè)自發(fā)的形成過(guò)程；而在專(zhuān)制、等級(jí)、集權(quán)為歷史傳統(tǒng)的國(guó)家里，居民的參與是一個(gè)被動(dòng)的形成過(guò)程［5］。二是，由行政主導(dǎo)通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)的政治參與屬于動(dòng)員型的參與，優(yōu)點(diǎn)是政治過(guò)程和結(jié)果具有可控性，缺點(diǎn)是參與者自身的偏好、能力不能得到有效體現(xiàn)［6］。而在中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府的推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)起了主要的作用。三是，參與的工具價(jià)值。如果城市社區(qū)參與，在很大程度上是一種出于國(guó)家治理需要的自上而下的制度安排，那么基層政府動(dòng)員居民參與的目的便在于將群眾納入到國(guó)家治理體系之中，支持現(xiàn)有的體制和政權(quán)，而不是賦予群眾參與政策決策的權(quán)利、形成監(jiān)督與制約國(guó)家權(quán)力的能力［7］。

在被動(dòng)式的參與中，居民能夠參與什么樣的政治活動(dòng)，參與的程度有多深，往往不是自身主觀愿望所能決定的，而是按照指定的方式和方法去完成既定的活動(dòng)。這種參與形式難以培育和提升居民參與的政治效能感①，弊端顯而易見(jiàn)。因此，在發(fā)展社區(qū)參與的過(guò)程中，必須對(duì)“國(guó)家動(dòng)員——群眾參與”的傳統(tǒng)影響保持謹(jǐn)慎，并寄望通過(guò)完善參與運(yùn)行機(jī)制，削弱社區(qū)參與中的國(guó)家動(dòng)員色彩，為自發(fā)自愿的社區(qū)參與創(chuàng)造制度環(huán)境。

（二）政治性參與不足

中國(guó)城市社區(qū)參與范圍表現(xiàn)為一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在社區(qū)建設(shè)的初期，傳統(tǒng)的街居制度和政治效能感也稱(chēng)為政治能力感，是相信自己能力的一種政治態(tài)度。政治效能感與政治參與之間存在著一種積極的、正相關(guān)關(guān)系。

整個(gè)社會(huì)環(huán)境決定了居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與以一般性的社會(huì)事務(wù)如環(huán)境、衛(wèi)生、治安等為主，“政治性參與”②很少。隨著社區(qū)變革的深入，居民參與范圍逐步擴(kuò)展到選舉社區(qū)代表大會(huì)代表、居委會(huì)成員、業(yè)主委員會(huì)委員、社區(qū)人大代表；民主評(píng)議街道干部；監(jiān)督社區(qū)事務(wù)等領(lǐng)域，面越來(lái)越廣，初步保、就業(yè)、救助等資源，半強(qiáng)制性地要求部分社區(qū)居民參與指定的事務(wù)。

（五）參與效能感不高

政治效能感與參與對(duì)決策的影響力呈正相關(guān)關(guān)系。參與對(duì)決策的影響力分為三個(gè)等級(jí)，分別對(duì)應(yīng)三種參與類(lèi)型：沒(méi)有影響力——假參與、具有影響力但不享有決策權(quán)——部分參與、具有平等的決策權(quán)力——充分參與。如前所述，目前中國(guó)城市社區(qū)參與具有“國(guó)家動(dòng)員——群眾參與”的色彩，多屬于前兩種類(lèi)型，參與的政治效能感不高。

粗略地說(shuō)，社區(qū)事務(wù)是由權(quán)力組織（社區(qū)代表大會(huì)）、操作組織（社區(qū)委員會(huì)、居委會(huì)）和議事監(jiān)督組織（社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)）協(xié)作共管。本文將社區(qū)居民對(duì)這三類(lèi)組織的產(chǎn)生、運(yùn)行、監(jiān)督和評(píng)估過(guò)程的參與稱(chēng)為政治性參與。

美國(guó)學(xué)者唐（Tang’W·F·）對(duì)中國(guó)城市居民政治效能感的考察表明，在政府推進(jìn)基層民主建設(shè)的同時(shí)，居民的政治效能感不單是不高，而且具有下降的趨勢(shì)。他指出，“如果說(shuō)政治效能感的下降源于政府缺乏回應(yīng)性，那么就很有可能出現(xiàn)群眾意見(jiàn)表達(dá)和政府回應(yīng)性?xún)煞N都低的并存局面”［11］。也就是說(shuō)，如果居民通過(guò)參與表達(dá)意見(jiàn)后，政府的回應(yīng)性很低，居民就會(huì)感覺(jué)自己的參與對(duì)決策沒(méi)有什么影響力，是沒(méi)有意義的無(wú)效參與，因此在今后的類(lèi)似活動(dòng)中，就更傾向于對(duì)自己的意見(jiàn)引而不發(fā)，也就是不再參與。加之一種普遍的心理現(xiàn)象：普通人很少對(duì)政治感興趣，即便有興趣，也更傾向于對(duì)輸出感興趣，而不是對(duì)輸入過(guò)程感興趣，也就是說(shuō)，他關(guān)心誰(shuí)贏得了選舉，而不關(guān)心選舉如何進(jìn)行，他留意誰(shuí)由于立法受益，而不在乎立法是怎樣通過(guò)的［12］。如此，那些有過(guò)前兩種類(lèi)型的參與經(jīng)歷的居民，就會(huì)從一個(gè)潛在的社區(qū)事務(wù)的積極參加者，下降為一個(gè)消極的旁觀者。

可見(jiàn)，參與對(duì)決策的影響力，或者說(shuō)政府、社區(qū)組織對(duì)居民參與的回應(yīng)性，在“培育政治效能感，發(fā)揮參與的教育功能，促進(jìn)參與向更高層次的拓展”的整個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)揮著軸心的作用。

三、完善社區(qū)參與法治保障的幾點(diǎn)思考

雖然文化和居民能力、心理，是造成城市社區(qū)參與不足的重要原因，但是如前所述，學(xué)會(huì)參與的最好方法就是參與，我們只能通過(guò)參與來(lái)提高居民的參與能力，培育社區(qū)參與文化。因此，社區(qū)參與面臨的這些困境，不是要通過(guò)對(duì)居民的教育或訓(xùn)導(dǎo)來(lái)解決，有效的對(duì)策應(yīng)該是建立和完善參與機(jī)制，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要使居民參與不斷持續(xù)發(fā)展，就必須將其推向規(guī)范化、法治化階段，所以要依據(jù)有關(guān)法律、政策，通過(guò)民主程序和法定程序制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度，形成一整套參與機(jī)制。

（一）明確社區(qū)法治建設(shè)的目標(biāo)和立法原則

現(xiàn)代國(guó)家是建立在普遍規(guī)則之治基礎(chǔ)上的國(guó)家治理形態(tài)，現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建，核心是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的制度權(quán)威對(duì)整個(gè)社會(huì)的深入滲透和政治整合［13］。由此，社區(qū)法治建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)該是根據(jù)“小政府、大社會(huì)”的要求，國(guó)家行政權(quán)力逐步從社區(qū)管理的領(lǐng)域退出，由城市居民自己管理自己的事情，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)的依法自治［14］。而為了達(dá)致社區(qū)法治建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)該確立相應(yīng)立法原則。第一，我國(guó)城市社區(qū)立法應(yīng)堅(jiān)持以民為本原則，城市社區(qū)立法應(yīng)反映和保護(hù)社區(qū)居民的意志和利益；第二，應(yīng)堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，城市社區(qū)各種社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，需要法律規(guī)制的內(nèi)容很多，且涉及許多部門(mén)和人員的利益，社區(qū)立法必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，以免出現(xiàn)法律之間的沖突、交叉或法律漏洞；第三，應(yīng)堅(jiān)持城市社區(qū)立法的可操作性及循序漸進(jìn)原則，城鎮(zhèn)社區(qū)立法應(yīng)明確、具體，操作性強(qiáng)，并要有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行［15］。

（二）理順居委會(huì)與基層政權(quán)的關(guān)系，進(jìn)一步明確社區(qū)自治的范圍

一是進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)的法律法規(guī)清理或整理。居委會(huì)自治權(quán)范圍不清在很大程度上，是因?yàn)橐?guī)范街道與居委會(huì)職權(quán)或任務(wù)的法律條文分散在大量的單行法律法規(guī)中。此外，《城市街道辦事處組織條例》已經(jīng)廢止，有關(guān)街道辦事處職權(quán)、任務(wù)的規(guī)定也散見(jiàn)于各單行法律法規(guī)，模糊了街道辦事處的職責(zé)權(quán)限。在暫不打算制定新的街道辦事處組織法的情況下，可以先對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理或整理。以上兩項(xiàng)法律法規(guī)的清理或整理工作也有助于建構(gòu)社區(qū)治理的法律體系。

二是修改《居民委員會(huì)組織法》。現(xiàn)行的《居民委員會(huì)組織法》是1989年頒布的，而今社區(qū)建設(shè)、社區(qū)自治已經(jīng)取得了巨大的發(fā)展，《居民委員會(huì)組織法》中對(duì)于社區(qū)居民的界定、社區(qū)居委會(huì)的地位和任務(wù)、居委會(huì)與駐區(qū)單位的關(guān)系等許多問(wèn)題定位均較為模糊；對(duì)社區(qū)規(guī)模的規(guī)定已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)的需要；對(duì)居委會(huì)與政府的職責(zé)和權(quán)限的規(guī)定，既不切合實(shí)際，又不能滿(mǎn)足擴(kuò)大和增強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的自治屬性的要求。這就要求在吸收社區(qū)建設(shè)和居民自治的成就和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)《居民委員會(huì)組織法》中社區(qū)居民的界定、社區(qū)居委會(huì)的地位和任務(wù)、社區(qū)居委會(huì)與政府的關(guān)系、社區(qū)居委會(huì)與駐區(qū)單位的關(guān)系、社區(qū)居委會(huì)的選舉、居民會(huì)議等相關(guān)法律條文進(jìn)行修訂，為推進(jìn)城市社區(qū)民主建設(shè)和社區(qū)治理提供完善的法律規(guī)范和制度保障［16］。

在修改《居委會(huì)組織法》時(shí)，一個(gè)最值得審慎考慮的問(wèn)題是，如何確立居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系，是維持原來(lái)規(guī)定的“指導(dǎo)、支持和幫助”以及“協(xié)助”關(guān)系，還是增加“承辦”或“委托行政”關(guān)系？筆者以為，應(yīng)該增加對(duì)“委托行政”關(guān)系的規(guī)定，并列舉其事項(xiàng)范圍。一方面，法律必須基于現(xiàn)實(shí)。法律如果過(guò)多地超越現(xiàn)實(shí)，只會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法和守法的困難；如果法律得不到執(zhí)行和遵守，就會(huì)減損法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，阻礙法治的實(shí)現(xiàn)。另一方面，規(guī)定“委托行政”關(guān)系不會(huì)有損于擴(kuò)大社區(qū)自治和公民參與的遠(yuǎn)景目標(biāo)。第一，現(xiàn)階段，居委會(huì)的半自治半行政性質(zhì)，是符合歷史發(fā)展規(guī)律的，具有歷史合理性；第二，不管法律規(guī)不規(guī)定“委托行政”關(guān)系，居委會(huì)事實(shí)上都在承辦街道交給的行政性任務(wù)；第三，明確規(guī)定“委托行政”關(guān)系及其事項(xiàng)，既可以規(guī)范行政權(quán)力的行使，符合依法行政的理念和要求，又可以通過(guò)“法無(wú)授權(quán)即禁止”的法治原則，將列舉的委托行政關(guān)系以外的，即剩余的或保留的事項(xiàng)，都劃歸居委會(huì)自治的范圍，這反過(guò)來(lái)有利于擴(kuò)大社區(qū)自治的范圍。由此可見(jiàn)，增加對(duì)“委托行政”關(guān)系的規(guī)定，既可以規(guī)范街道辦事處和居委會(huì)的行政性行為，又有利于擴(kuò)大社區(qū)自治的范圍，更符合法治和依法行政理念。

（三）增加有關(guān)社區(qū)參與效果的法律規(guī)范

社區(qū)參與能夠成為更高層次的政治參與的培育場(chǎng)域，就是因?yàn)樯鐓^(qū)參與可以激發(fā)和提高社區(qū)居民的政治效能感，而形成效能感第一個(gè)核心要素就是參與的效果，即對(duì)參與中表達(dá)的利益、意見(jiàn)的考慮程度。而當(dāng)前的社區(qū)法治建設(shè)，在立法的層面還少有這方面的規(guī)定。因此，在今后的立法過(guò)程中，應(yīng)該從立法理念和立法的目標(biāo)、指導(dǎo)原則上實(shí)現(xiàn)一定的轉(zhuǎn)變，即重視有關(guān)社區(qū)參與效果方面的法律規(guī)范，推動(dòng)社區(qū)參與向政治生活領(lǐng)域拓展。

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［16］王瑾.改革開(kāi)放三十年的基層民主建設(shè)［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2008，（5）.

［責(zé)任編輯：李洪杰］

Reflectionson theM echanism ofUrbanCommunityParticipation

LIUXiao-mei

Althoughparticipatorydemocracyismuchacclaimed foritsprotective,educationaland integrativefunctions.The conceptofparticipation hasmany layersofconnotation ranging from"decision-making"to"being present", eachwith functionsandextentdifferentfrom others.Urban communityparticipation inChinaconstitutesamodeofcommunitygovernancewhile,atthesame time,hasalsobeen incorporated intotheconstructionofstatepoliticalpoweratthe grassroots level.Thisdualityof functionhasgiven rise tomanyproblemsin thepracticeofcommunityparticipation,includingpassivenessofparticipation,insufficiencyinpoliticalparticipation,lackoftheconsciousnessofparticipation,and low degreeand low-efficiencyofparticipation.Inamodern system ofstategovernance,citizens'willand capacityofparticipationcanbeenhancedonly through theadoptionoflawsand regulationsand theimprovementofthecommunityparticipationmechanism.

community;participation;legalsafeguard

D921

：A

：1008-7966（2014）06-0145-04

2014-08-15

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“社區(qū)公民參與機(jī)制及其法治保障研究”的研究成果（10CFX 015）

劉小妹（1977-），女，湖北洪湖人，副研究員，法學(xué)博士。