龔 勁

(中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020)

從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型：挑戰(zhàn)與變革

龔 勁

(中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020)

[摘 要]“治理”的概念興起于20世紀(jì)末，它強(qiáng)調(diào)多元的分散主體達(dá)成多邊互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)。全球化時(shí)代的中國(guó)，面臨著社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜化和社會(huì)生活多樣化的新形勢(shì)，社會(huì)治理應(yīng)成為未來(lái)社會(huì)體制建構(gòu)的基本形態(tài)。本文對(duì)治理的基本內(nèi)涵、我國(guó)社會(huì)治理面臨的問(wèn)題及改革路徑進(jìn)行了研究。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)管理 社會(huì)治理 社會(huì)組織

創(chuàng)新社會(huì)治理，提高社會(huì)治理水平，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，這是黨的十八屆三中全會(huì)作出的重大決策部署。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)治理是一個(gè)全新的政治理念，從社會(huì)管理到社會(huì)治理，它表明我們黨對(duì)社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)。本文擬對(duì)社會(huì)治理相關(guān)理論與實(shí)踐問(wèn)題作一梳理。

一、準(zhǔn)確把握治理的要義

治理是現(xiàn)代國(guó)家所特有的概念，是在揚(yáng)棄國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理基礎(chǔ)上形成的。準(zhǔn)確把握治理的要義，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型具有重要意義。

英語(yǔ)中的“治理”一詞(governance)源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來(lái)它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用，并且主要用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予治理(governance)以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與統(tǒng)治(government)相去甚遠(yuǎn)。在關(guān)于治理的各種含義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很強(qiáng)的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理作出如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。對(duì)這一界定，我們要從以下四個(gè)方面把握其要義：

第一，治理語(yǔ)境下的行動(dòng)者是具有反思理性的“復(fù)雜人”。這與統(tǒng)治和管理對(duì)人的行為假設(shè)不同，統(tǒng)治和管理語(yǔ)境下的人是完全理性的或十全十美的“道德人”。治理理論認(rèn)為，公共行動(dòng)者在不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行選擇。而且，行為主體有著復(fù)雜的動(dòng)機(jī)，既有逐利的一面，也有追求社會(huì)效用的一面；既有利益分歧，也有共同利益。這就使得行動(dòng)者需要通過(guò)不斷地對(duì)話交流信息，來(lái)克服有限理性的先天不足；需要通過(guò)各種形式的合作，減少機(jī)會(huì)主義行為；需要通過(guò)持續(xù)的學(xué)習(xí)，積累經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)過(guò)去的行為模式。這樣，政府部門與非政府部門學(xué)會(huì)了約束自己的不合理要求，得以在相互尊重對(duì)方利益的基礎(chǔ)上采取合作行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同利益。

第二，治理是一種多中心的公共行動(dòng)體系。在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問(wèn)題。在面對(duì)公共事務(wù)時(shí)，相互依存的行動(dòng)者需要通過(guò)交換資源、共享知識(shí)、談判目標(biāo)，才能采取有效的集體行動(dòng)。因此，要樹(shù)立多元共治的新理念，形成多元共治的善治格局。治理不是政府一家“唱獨(dú)角戲”，而是將政府的“他治”、市場(chǎng)主體的“自治”、社會(huì)組織的“互治”結(jié)合起來(lái)，共同實(shí)現(xiàn)良好的治理。就我國(guó)的國(guó)家治理而言，應(yīng)是黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)(企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和廣大人民群眾)共同參與的治理。要不斷提高和發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)和自身事務(wù)的能力，充分發(fā)揮治理體系和治理能力的效能，有效治理國(guó)家。

第三，治理要采取合作互惠的行動(dòng)策略。在治理體系中，每個(gè)行動(dòng)者的行為幾乎都會(huì)對(duì)其他行動(dòng)者產(chǎn)生影響，所以行動(dòng)者在考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。為了擴(kuò)大從集體行動(dòng)中獲利的空間，行動(dòng)者在不斷的互動(dòng)中會(huì)逐漸放棄“單獨(dú)行動(dòng)”策略，轉(zhuǎn)而采取合作策略。合作策略的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)有效的制度安排。制度體現(xiàn)著行動(dòng)者的共同理解和價(jià)值取向，并有要求行動(dòng)者遵守的壓力，能使行動(dòng)者認(rèn)同組織目標(biāo)，進(jìn)而采取合作行動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)合作策略，除了良好的制度安排，還需要相應(yīng)的社會(huì)資本。社會(huì)資本塑造了行動(dòng)者對(duì)外部環(huán)境的共同認(rèn)識(shí)和對(duì)政策問(wèn)題的共同看法，有助于解決成員之間的沖突，規(guī)范合作伙伴關(guān)系。這要求所有行動(dòng)者達(dá)成互惠共識(shí)，培育相互信任、彼此尊重和具有寬容精神的“合作型文化”。

第四，治理中的決策是對(duì)話協(xié)商的產(chǎn)物。治理與統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)一樣，都在于作出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成“分配價(jià)值”的政策。不過(guò)，治理中的政策是公共行動(dòng)者共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，而不是中央政府自上而下的安排。各種治理主體通過(guò)對(duì)話和協(xié)商，在各種集體選擇的論壇中交流信息、從而談判目標(biāo)、共享資源，從而減少分歧，并努力增進(jìn)共識(shí)，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。因此，政府必須堅(jiān)持執(zhí)政為民的理念，大力發(fā)展和推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，拓展渠道，使公民、社會(huì)組織及其他非政府組織能夠更便利更直接地表達(dá)自己的意愿，積極參與到政策地制定中來(lái)。

二、社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的緊迫性

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展及公民社會(huì)的興起，當(dāng)前的社會(huì)管理模式面臨諸多矛盾，亟待向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。

1、社會(huì)管理理念滯后。目前，我國(guó)社會(huì)管理的“以人為本”和“社會(huì)公正”理念并未得到很好地貫徹落實(shí)。首先，官僚化思維根深蒂固。這種思維背后的邏輯假設(shè)無(wú)疑還是政府對(duì)社會(huì)的控制思想。從目前我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理體制可窺見(jiàn)一斑。政府對(duì)社會(huì)組織實(shí)行雙重管理體制，即社會(huì)組織的任何活動(dòng)都由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)。其次，重管制輕服務(wù)。從政府對(duì)社會(huì)組織的管理來(lái)看，政府管理停留在登記備案的控制層面，而沒(méi)有采取積極的態(tài)度引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展；從政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理來(lái)看，仍有很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部只重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而對(duì)社會(huì)事務(wù)特別是民生建設(shè)缺乏興趣和熱情。

2、社會(huì)管理主體單一化。社會(huì)管理的主體包括政府和社會(huì)組織兩大類。黨的十八大明確提出要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理新格局，但現(xiàn)在很多地方卻表現(xiàn)為政府與社會(huì)組織兩極分化。一方面，我國(guó)社會(huì)管理的主體依然是各級(jí)政府，但能力卻不足，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府，根本無(wú)力承擔(dān)基本公共服務(wù)的重任。另一方面，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，且有行政化傾向。這使得社會(huì)組織無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)政府剝離出來(lái)的社會(huì)管理職能，個(gè)人和社會(huì)力量缺乏對(duì)社會(huì)事業(yè)的投資熱情。社會(huì)組織參與程度不高減弱了公民參與社會(huì)管理熱情。

3、社會(huì)管理方式簡(jiǎn)單化。在傳統(tǒng)的社會(huì)管理中，政府習(xí)慣于用“運(yùn)動(dòng)式”管理手段來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。運(yùn)動(dòng)式的管理表現(xiàn)為當(dāng)某一方面的問(wèn)題突出或矛盾集中時(shí)，通過(guò)行政手段和強(qiáng)制方式的“大檢查”或“嚴(yán)打”進(jìn)行糾偏，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題往往采取取締、關(guān)閉、罰款等消極的管理手段進(jìn)行控制。這本質(zhì)上是傳統(tǒng)人治社會(huì)的延續(xù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府應(yīng)通過(guò)法治化的手段進(jìn)行社會(huì)管理。社會(huì)管理的法治化主要體現(xiàn)在政府的社會(huì)性規(guī)制上。然而，我國(guó)社會(huì)管理的法治化進(jìn)程才剛剛起步。對(duì)于如何規(guī)范大量的信訪行為、如何引導(dǎo)和利用社會(huì)輿論和新興媒體、如何有效管理城市、如何有效保障公民的權(quán)益等，都缺乏相應(yīng)的位階較高、效力較大的法律規(guī)定。

三、社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的路徑

“治理”的概念興起于20世紀(jì)末，它強(qiáng)調(diào)多元的分散主體達(dá)成多邊互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)。全球化時(shí)代的中國(guó)，面臨著社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜化和社會(huì)生活多樣化的新形勢(shì)，社會(huì)治理應(yīng)成為未來(lái)社會(huì)體制建構(gòu)的基本形態(tài)。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。

1、重塑政府理念。從世界范圍來(lái)看，政府與社會(huì)關(guān)系的潮流是基于治理理論的社會(huì)治理。政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)行觀念重塑，就要棄管理而取治理。一是在社會(huì)治理領(lǐng)域應(yīng)重視市場(chǎng)的觀念，發(fā)揮市場(chǎng)的作用。 政府運(yùn)用私人部門的管理技術(shù)進(jìn)行社會(huì)治理，通過(guò)合理分權(quán)引入社會(huì)治理的市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)刺激下推動(dòng)各主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，從而降低社會(huì)治理的成本，提高社會(huì)治理的效率和效益。二是政府要改變“統(tǒng)治”的觀念，放下“一家之長(zhǎng)”的姿態(tài)。治理意味著出現(xiàn)一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，他們對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。各種公共組織和私人機(jī)構(gòu)都可以參與到以前只有政府一個(gè)主體的社會(huì)“管理”的各個(gè)領(lǐng)域中來(lái)，都可以成為一個(gè)時(shí)間段、 一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)治理的權(quán)力中心，通過(guò)協(xié)商解決問(wèn)題。

2、構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)的私營(yíng)部門、第三部門、 社區(qū)等各種社會(huì)組織開(kāi)始大量出現(xiàn)在社會(huì)公共事務(wù)的大舞臺(tái)上，并扮演越來(lái)越重要的角色。在這種多元主體的參與之下，形成了社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)各主體力量和資源進(jìn)行整合，從而促進(jìn)社會(huì)治理的靈活性，力求達(dá)到社會(huì)治理效率和效益的雙贏。

構(gòu)建多元主體的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)要摒棄政府“單中心”的運(yùn)行模式， 堅(jiān)持治理的多元價(jià)值取向。一是要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和引導(dǎo)。多中心治理首先意味著公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理的主體多樣性。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的力量還比較薄弱， 運(yùn)行不夠規(guī)范，政府應(yīng)在政策和資金上給予支持，通過(guò)制度規(guī)范社會(huì)組織行為，逐步提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力，從而在市場(chǎng)化運(yùn)作下增加競(jìng)爭(zhēng)主體數(shù)量，使各競(jìng)爭(zhēng)主體降低成本、提高質(zhì)量、增強(qiáng)回應(yīng)性。二是要綜合運(yùn)用社會(huì)治理手段。在社會(huì)治理各領(lǐng)域，尤其是公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)既是兩個(gè)參與主體， 又是兩種社會(huì)治理的手段和機(jī)制。在多元參與下，要擺脫非此即彼的局限，要綜合政府、市場(chǎng)等多主體、多手段的優(yōu)勢(shì)，融合政府的公共性、集中性優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)效率高、 回應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)， 形成一種多元主體合作共治的社會(huì)治理新范式。三是要提高政府的協(xié)調(diào)能力，保證治理網(wǎng)絡(luò)的有序運(yùn)行。社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)這個(gè)系統(tǒng)也存在著動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性，這要求政府在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過(guò)程中扮演協(xié)調(diào)者或曰“元治理”的角色，政府要對(duì)自身角色的轉(zhuǎn)變有清醒的認(rèn)識(shí)，還要有準(zhǔn)確的角色定位。要制定多元主體參與下的宏觀制度框架和行為規(guī)則，為社會(huì)治理提供依據(jù)，同時(shí)加強(qiáng)政府能力建設(shè)，通過(guò)政策、法律、經(jīng)濟(jì)等手段的綜合運(yùn)用，大大提高治理網(wǎng)絡(luò)的靈活性和運(yùn)行效率。

3、再造權(quán)力流程。治理理論強(qiáng)調(diào)，政府不再作為公共權(quán)力唯一的來(lái)源，社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體，只要其行使的權(quán)力得到社會(huì)公眾地廣泛認(rèn)可，它就可以成為公共權(quán)力的來(lái)源。公共權(quán)力來(lái)源的多樣化必然打破政府作為唯一權(quán)力來(lái)源時(shí)的縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，倡導(dǎo)和要求權(quán)力在多元主體之間的橫向運(yùn)行。

政府對(duì)權(quán)力流程的再造，主要包括三個(gè)方面。一是政府要與社會(huì)治理其他主體建立平等伙伴關(guān)系。政府要改變權(quán)力本位的觀念，改變依靠行政命令和管制處理社會(huì)事務(wù)的行為方式，提升其他社會(huì)治理主體的地位。二是政府要下放社會(huì)治理權(quán)力。俞可平認(rèn)為，善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。2014年2月15日，國(guó)務(wù)院決定再取消和下放64項(xiàng)行政審批項(xiàng)目和18個(gè)子項(xiàng)，并要求各地區(qū)、各部門要抓緊做好取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目的落實(shí)和銜接工作，并切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；要繼續(xù)大力推進(jìn)行政審批制度改革，使簡(jiǎn)政放權(quán)成為持續(xù)的改革行動(dòng)。這就是政府向社會(huì)下放權(quán)力的體現(xiàn)。三是建立包括政府在內(nèi)的社會(huì)治理各主體溝通、協(xié)商、互動(dòng)機(jī)制。在地位平等的基礎(chǔ)上要有相應(yīng)機(jī)制來(lái)規(guī)范和指導(dǎo)各主體的運(yùn)行，以通過(guò)共同學(xué)習(xí)、確立合意產(chǎn)生公共政策，并選擇正確的、恰當(dāng)?shù)闹黧w行使合法的公共權(quán)力，推動(dòng)公共權(quán)力在社會(huì)治理各主體之間的多向流動(dòng)中促進(jìn)社會(huì)治理日臻完善。

4、完善治理法律。依法治理是社會(huì)治理的一個(gè)重要特征，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)在要求。黨的十七大提出要建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、 社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制，黨的十八大又將法治保障納入社會(huì)管理體制中，這充分說(shuō)明了法治在社會(huì)有序運(yùn)行中的重要性。在建立健全治理法律的過(guò)程中應(yīng)該注重以下幾個(gè)方面：

一是加大立法工作力度，做到有法可依。目前在很多領(lǐng)域都存在法律真空地帶，尤其是當(dāng)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變后，社會(huì)關(guān)系等方面發(fā)生很大變動(dòng)，需要重新系統(tǒng)確立法律關(guān)系，完善相關(guān)立法，填補(bǔ)法律真空地帶，使社會(huì)治理在法治的軌道上運(yùn)行，做到有法可依。二是提高全社會(huì)法律意識(shí)。任何組織和個(gè)人都必須在憲法和法律規(guī)定的框架內(nèi)運(yùn)行，這是憲法的基本要求。尤其是政府應(yīng)帶頭做到有法必依。在政府和社會(huì)治理各主體行使公共權(quán)力處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該依照法律規(guī)定進(jìn)行，嚴(yán)格依法辦事。同時(shí)，要通過(guò)多種渠道，如普法宣傳等提高全體公民法律素質(zhì)。三是政府部門在執(zhí)法過(guò)程中要做到執(zhí)法必嚴(yán)。執(zhí)法必嚴(yán)是維護(hù)法律尊嚴(yán)、促進(jìn)社會(huì)公平、保障人民權(quán)益的重要手段，也是社會(huì)治理平穩(wěn)有序運(yùn)行的必要條件。社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的各主體，要對(duì)社會(huì)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)組織、每一項(xiàng)決定進(jìn)行嚴(yán)格地監(jiān)督，保證法律地嚴(yán)格執(zhí)行。以法治為特征的社會(huì)治理才是良好的社會(huì)治理，才是善治。

[中圖分類號(hào)]C916

A

1671-2803(2014)03-0060-04

①[收稿日期]2014-04-30

[作者簡(jiǎn)介]龔勁(1981—)，男，湖南澧縣人,中共荊州市委黨校科研辦副主任，講師。

胡小燕