韓大賢

(南京大學，江蘇 南京 210093)

創(chuàng)新社會管理之城市管理

韓大賢

(南京大學，江蘇 南京 210093)

[摘 要]改革和創(chuàng)新城市管理、建立城市管理新模式是創(chuàng)新社會管理的一大基本任務。在創(chuàng)新社會管理的視域下構建新型城市管理模式要轉變城市管理理念、重塑城市管理價值追求、創(chuàng)新城市管理體制機制，堅持正確的方向并注意解決城市管理創(chuàng)新過程中遇到的問題。

[關鍵詞]社會管理 城市管理

一、重塑城市管理的價值追求

無論是傳統(tǒng)的城市管理模式，還是社會轉型中的新型城市管理模式，都務必遵循為人民服務的根本宗旨。在此根本宗旨指導下，努力使城市管理適應時代要求，重塑城市管理的價值追求。

1、依法管理是城市管理創(chuàng)新的重要價值追求

城市管理實際上就是對人的管理，其基本任務是協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為、解決城市問題、化解城市矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定。為此，必須建構城市管理主體的行為規(guī)范體系，明確各種主體行為的基本法律規(guī)范，完善城市管理領域的法律制度；必須提高法律權威，強化城市管理主體行使權利、履行義務、承擔責任的規(guī)則意識和法律意識，依法進行城市管理、提供城市公共服務，保障城市居民的合法權益。因此，依法管理既是城市管理創(chuàng)新的題中應有之意，也是城市管理創(chuàng)新所要實現(xiàn)的重要價值目標。

2、社會善治是城市管理創(chuàng)新和法治社會的共同價值目標

社會善治是指城市管理和服務行為符合現(xiàn)代社會倫理價值、道德規(guī)范和法律的基本要求。它包含三個方面的內(nèi)涵：一是理念之善，主要指城市管理的根本價值理念與現(xiàn)代倫理價值和道德規(guī)范的一致性；二是制度之善，它是指城市管理和服務制度符合現(xiàn)代倫理價值和規(guī)范要求，實現(xiàn)制度正義；三是行為之善，它是指城市管理行為具有倫理道德上的正當性，實現(xiàn)行為正義。

二、創(chuàng)新城市管理體制機制

隨著城市管理所面臨的環(huán)境不斷變化，現(xiàn)有的城市管理體制，包括管理模式與管理手段都面臨新的挑戰(zhàn)。中國城市化轉型要求實現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展與社會利益兼顧的新型城市管理體制，實現(xiàn)由政府、企業(yè)、社會多元化參與治理的綜合管理模式。改革城市管理體制應遵循的基本原則是：從轉變政府職能入手，實行管理重心下移，完善兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡，明確區(qū)和街道的職責和功能，實現(xiàn)統(tǒng)一領導、分級管理；理順條與塊的關系，條塊結合、以塊為主，強化城區(qū)、立足社區(qū)，理順綜合管理與專業(yè)管理的關系，專業(yè)性強的管理以條條為主，綜合性強的管理以塊塊為主，以基層為主；強調(diào)綜合執(zhí)法、協(xié)調(diào)行動，重構權力與利益的關系，使公共服務與公共權力的關系不涉及任何私利；管理主體多元化、大眾化，構建以政府為主體、吸納居民和非政府組織參與的管理主體結構，超越以政府為單一中心的傳統(tǒng)管理模式，突破政府行政行為的局限，通過政府、市場和社會的多主體聯(lián)合治理改變政府以行政命令作為單一手段管理城市的局面。在上述原則指導下，政府應著力建設信息化、包容性、參與性、預防性城市管理機制。

1、信息化城市管理

信息技術在城市公共管理領域的不斷深入和普及，尤其是電子政務系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)的建立，為在城市管理中實現(xiàn)管理主體多元化奠定了技術基礎。中國許多城市的管理中出現(xiàn)了扁平化管理和網(wǎng)格化管理等現(xiàn)代管理理念，推進了精細、敏捷的城市管理體制創(chuàng)新。[1]一方面，城市管理創(chuàng)新借助信息技術和社會力量在政府層級、職能和部門之間對多種智能進行了全方位的貫通。另一方面，數(shù)字化和信息化也只有與政府管理模式的變革相結合才能實現(xiàn)?，F(xiàn)代信息技術可以改變傳統(tǒng)的層級化公共組織架構，建立網(wǎng)絡型組織，通過改變政府運作流程和服務職能，建立以公眾為導向的政府，從而改變政府管理結構，實現(xiàn)國家、市場與社會的共同治理，促進全方位的城市管理改革和提供高質量的公共服務。

2、包容性城市管理

社會主義市場經(jīng)濟體制改革的快速推進，促進了當代中國社會的解傳統(tǒng)化：一個越來越開放、越來越分化、越來越流動、越來越多樣的現(xiàn)代社會日漸形成。[2](P84)這就要求政府將“包容性”( inclusion) 作為公共治理、城市的理念和方式。[3](P107)包容性城市管理尊重公民權的基本價值和社會差異，通過民主參與的公共治理結構來尋找解決社會矛盾的有效途徑。構建社會主義和諧社會，要求發(fā)展“包容性民主”，作為克服當前多重社會危機的現(xiàn)實路徑。[2](P99)

3、協(xié)作參與型城市管理

協(xié)作性城市管理主張共享權力——城市管理秩序是“合作生產(chǎn)”，解決城市管理問題的最佳辦法是政府、市場、社會以及公眾共同努力，發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進資源整合。城市管理的核心是維持城市管理秩序，秩序的有效維護取決于城市管理的制度化與公共參與的擴大。因此，城市管理，一方面是加強城市管理制度建設，開發(fā)城市管理的體制資源；另一方面是擴大公共參與，推行參與型城市管理，讓更多的“利益相關者”參與公共決策，使公共參與和民主治理成為導性的城市管理模式，再造新的城市管理權力結構。[4]在目前政府主導型的城市管理體制下，政府要為社會自身的成長和發(fā)展提供更大的空間，培育更多的城市管理主體，并在政府與社會之間建構協(xié)商合作機制，需要設計參與式?jīng)Q策過程，促進政府與社會之間的互動和交流，并保證在推動城市管理體制總體轉換的各種“合力”中，使積極的、具有正效應的力量占主導地位。

4、預防性城市管理

一個有效的城市管理模式是把問題解決在發(fā)生之前，而不僅僅是出了問題后如何解決，這就要求提高城市管理主體的戰(zhàn)略思維能力、預警能力、監(jiān)測能力和迅速反應能力。有預見的城市管理主體要做兩件根本性的事情：使用少量錢預防問題，而不是花大量錢治療問題；城市管理主體在作出決定時，盡一切可能考慮到未來。[5](P205)預防性城市管理重視城市穩(wěn)定風險評估和城市管理矛盾預防治理，預料未來，而非成為“未來盲”。“十二五”規(guī)劃綱要提出：“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制?！瓐猿诸A防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結合的原則，建立健全統(tǒng)一指揮、結構合理、反應靈敏、保障有力、運轉高效的國家突發(fā)事件應急體系，提高危機管理和風險管理能力”，這表明中國政府在“十二五”期間決心進一步加強社會穩(wěn)定風險管理和社會矛盾預防治理能力建設，構建風險和矛盾評估與預防預警、危機和災難應對控制、危機和災難后重建管理的預防性政府治理制度框架。

三、加強城市管理能力建設

1、加強政府能力建設

強有力的政府不僅是推動城市發(fā)展的重要保障,更是城市進步的強大推手。歷史和現(xiàn)實表明,當重點放在職能界定上時,強調(diào)的是在特定條件下的可行性,是用所處階段和規(guī)定概念去描述；當重點放在能力建設上時,則強調(diào)在行為方式上的可操作性,強調(diào)的是達到目的所用的手段,或更為寬泛地說,強調(diào)的是怎樣的能力建設才能帶來效果。其實,就中國社會所處的發(fā)展階段來說,再定功能與能力建設二者同樣重要,分別表明了政府“該做什么”和“應如何做”，這并不是在各不相干的兩條路上跑車。當注意力完全集中在“該做什么”時,會造成一種純理論的規(guī)范主義；當僅僅強調(diào)“應如何做”時,就會跌進唯工具主義的陷阱。因此,就政府城市管理而言,需要進一步以科學的精神解決以有效性為依歸的政府能力建設問題。

2、加強公眾能力建設

公民參與城市管理是大勢所趨，既凸顯了權利的落實，也具有正當性基礎。從某種意義上來說，公民具備達成理性共識的能力，這也是在社會管理大格局下的城市管理應該認知到的一個事實。城市管理是與公民切身利益相關的公共事業(yè)，諸如城市規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生等公共服務，承載著公平正義以及利益合理分配的內(nèi)涵。以民生為先導，在實際的交互實踐理性中，通過政府引導、放權、培育和推動，社會自我管理能力會得到提升，也將意味著公民在互惠準則、和諧共融等方面理性共識能力的提升，如此，將對城市管理中的政社互動大有裨益。

四、正確處理創(chuàng)新城市管理的若干問題

要推進城市管理創(chuàng)新這一宏大的系統(tǒng)工程，必須堅持創(chuàng)新改革的正確方向并正確辨析、妥善解決關于城市管理的重大問題。

1、堅持正確的方向

2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！秉h委領導，既要發(fā)揮好黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，又要組織動員基層黨組織和廣大黨員積極投身于直接服務群眾的工作；政府負責，主要是提供更多更好的城市管理服務，努力使城市管理主體的管理更加有效；社會協(xié)同，主要是發(fā)揮好基層群眾性自治組織、社會組織、企事業(yè)單位的協(xié)同作用，形成城市管理主體各方力量互聯(lián)、互補、互動的城市管理和公共服務網(wǎng)絡；公眾參與，主要是動員組織群眾依法理性有序參與城市管理和公共服務，實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我發(fā)展。

2、要正確認識城市管理創(chuàng)新與化解社會矛盾、公正廉潔執(zhí)法的關系

三項重點工作密切聯(lián)系、相輔相成： 城市管理創(chuàng)新能夠提供改革和發(fā)展的新資源、新元素、新動力，改善城市管理有助于減少社會矛盾，改善執(zhí)法狀況；而化解社會矛盾、公正廉潔執(zhí)法為社會管理創(chuàng)新提供了更大的空間、更好的條件。

3、要正確認識城市管理創(chuàng)新的基本法治界限

創(chuàng)立新制度、建立新機制、采用新方法，涉及到一些基本的要求和規(guī)則，總體上概括為:對于公民來說，屬于選擇性、賦權( 權利) 性、授益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范可以寬松一點，屬于禁止性、限權( 權利) 性、損益性的創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范則應非常謹慎和嚴格對待；創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的出發(fā)點、目的性必須正當，必須堅持以人為本，實現(xiàn)私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，盡可能體現(xiàn)帕累托改進，降低成本，減少傷害;創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的社會效果應有助于貼近其出發(fā)點和歸宿點。

總之，城市管理工作的根本目的在于服務城市發(fā)展，在創(chuàng)新社會管理的新視野新視域下，城市管理也亟待創(chuàng)新。通過觀念的轉變、價值的重塑，引導體制機制創(chuàng)新，在堅持正確方向的前提下注意解決實際問題，新型城市管理模式一定能夠實現(xiàn)其根本宗旨。

參考文獻：

[1]蘭乾威.公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”[J].公共行政評論，2012,(2).

[2]魯恂·W·派伊.政治發(fā)展面面觀[M].天津：天津人民出版社，2009.

[3]安東尼·吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興[M].北京：北京大學出版社， 2000.

[4]呂志奎.中國社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略思考[J].政治學研究，2011,(6).

[5]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

[中圖分類號]C916

A

1671-2803(2014)03-0064-03

①[收稿日期]2014-04-02

[作者簡介]韓大賢(1989—)，女，安徽霍邱人，南京大學法學院憲法學與行政法學2013級碩士。

賀俊春