鄧雪琳

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院，廣東中山528400）

·社會學(xué)研究·

外來流動人口積分制改革存在的問題與對策分析
——以珠三角地區(qū)為例

鄧雪琳

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院，廣東中山528400）

珠三角地區(qū)積分制改革探索了打破城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民同“國民”待遇的改革路徑。但是戶口與公共服務(wù)和社會福利掛鉤、中央財政按行政區(qū)劃轉(zhuǎn)移支付的模式仍舊是珠三角積分制改革無法沖破的藩籬。弱化戶口所附帶的福利水平，強化城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化，提高珠三角地區(qū)積分制改革的行政服務(wù)能力與水平，可能是珠三角地區(qū)積分制改革的可持續(xù)路徑。

積分制改革；戶籍；珠三角地區(qū)

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.04.015

一、引言

從20世紀(jì)70年代末、80年代初開始，珠三角地區(qū)以加工裝配工業(yè)為代表的勞動密集型企業(yè)迅速增加，吸納了大批的流動人口進(jìn)入，緩解了珠三角地區(qū)因經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而導(dǎo)致的勞動力不足的問題，促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[1]。流動人口在為城市發(fā)展做貢獻(xiàn)的同時，得不到同等的市民待遇，越來越多關(guān)于外來流動人口“市民化”、融入城市生活、享受平等的社會福利待遇等問題漸漸成為社會關(guān)注的焦點。越來越多的農(nóng)民工希望獲得市民權(quán)，但既有的戶籍制度成為農(nóng)民享受市民待遇不可逾越的制度性鴻溝。為此，珠三角地區(qū)探索了沖破既有戶籍制度的藩籬，讓為珠三角發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)的優(yōu)秀農(nóng)民工成為“新中山人”、“新東莞人”等的戶籍制度改革，讓外來人口主要是農(nóng)民工成為擁有珠三角某城市戶口的人員。

“積分制”是指農(nóng)民工通過對照省市的入戶條件評分標(biāo)準(zhǔn)，將自己的條件折算成一定的分值，達(dá)到基本分值后，就可以與其他申請者競爭，根據(jù)省政府統(tǒng)一分配到不同城市的入戶計劃，由高分到低分的順序獲取入戶指標(biāo)①參見廣州積分入戶指標(biāo)及分值表，http://wenku.baidu.com/link? url=rznJ2k-5wbwFTh7VTxFR3_FlM8KYhU6gcSBbZ-t D G v s t T 7 y E Y c J 7 0 0 Y W m Q y j T-4 9 c V o Z_ W0mm-4KmSHVgqF15erw5Ac-sWph6DlBaD0aTFWq/2014-2-9。。如果農(nóng)民工的分值能夠進(jìn)入省政府規(guī)定的計劃與同城市申請者分值按由高到低順序組合形成的榜單，則取得將戶口遷入流入地的資格，在身份上可以實現(xiàn)由外來流動人口向本地人的轉(zhuǎn)變。近年來，根據(jù)需要，積分制改革除了有積分入戶外，還有積分入學(xué)，即在珠三角務(wù)工的外來流動人口自身的條件比對珠三角相應(yīng)城市的積分入學(xué)條件，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求并且積分總分在全市的排序中列入了計劃指標(biāo)之列的，其子女可以相應(yīng)地入讀當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校。

積分入戶改革既順應(yīng)了時代發(fā)展的需要，又實現(xiàn)了大多數(shù)外來流動人口的“城市人”夢想。那么，積分制改革取得了哪些成效？繼續(xù)推進(jìn)積分制改革又會遭遇哪些困境呢？為此我們在珠三角地區(qū)的中山市、東莞市、廣州市、深圳市、珠海市、佛山市等地進(jìn)行了問卷調(diào)查，采取非概率抽樣的方式發(fā)放問卷500份，回收有效問卷461份，問卷回收率為92.2%。被調(diào)查對象中18-35歲居多，占了總比例的71.8%，而

56歲以上的僅占了總比例的2.4%。

二、珠三角地區(qū)外來流動人口積分制實施現(xiàn)狀

積分制改革漸進(jìn)打破了戶籍二元壁壘，為外來流動人口帶來了福利，每年的入學(xué)入戶指標(biāo)也在不斷的增加，為更多的流動人口提供了入戶城市的機(jī)會。

1．廣大流動人口對積分制改革支持力度大

積分制入戶政策為流動人口打拼落戶探索出了一條新路子，且給予了城市打拼多年的流動人口一次平等的入戶機(jī)會。近幾年，珠三角地區(qū)各地政府積極響應(yīng)省的號召，積極開展并落實積分制入戶政策，并做出相應(yīng)的配套服務(wù)，例如建立積分制入戶網(wǎng)絡(luò)窗口、新增申請辦理入戶窗口、開通咨詢專線等，反映了改革30多年來廣大外來流動人口的心聲，是一項惠民的改革。

如表1所示，在調(diào)查的461名對象中共有277名調(diào)查對象表明支持積分制入戶政策，其中非常支持的占10.8%，支持的占49.2%。而選擇一般的對象占總比例的30.6%。在被調(diào)查對象中，有90.7%的人支持積分制改革。積分制入戶政策以流動人口自身的條件、資源換算成其對應(yīng)分?jǐn)?shù)，用分?jǐn)?shù)的高低來進(jìn)行排名決定能否取得入戶指標(biāo)，其創(chuàng)新性強、可操作性大、可行性高同時兼?zhèn)漭^高的公平性等得到了流動人口普遍的支持。

2.外來流動人口申請積分入戶的核心動因在于子女可以積分入學(xué)

子女的入學(xué)問題是流動人口所一直關(guān)心的，他們大多希望子女能就讀于自己所在的工作城市。在我們調(diào)查的對象中有368個已有子女。在有子女的調(diào)查對象中，有294人申請積分入戶的原因是解決子女入學(xué)問題，占了總比例的79.2%，而申請積分入戶的原因為個人發(fā)展所需、更好融入城市生活和享受更多社會福利僅占了總比例的20.8%。由此數(shù)據(jù)可知，和城市人享受同樣的福利和公共服務(wù)并不是最吸引他們?nèi)霊舻淖钪饕蛩兀鉀Q子女在城市入學(xué)成為他們面臨的最迫切的問題之一。為流動人員子女提供在城市接受教育的機(jī)會，解決子女入學(xué)問題成為流動人口申請積分入戶的核心動力。

然而與此愿景相反，調(diào)查發(fā)現(xiàn)只有4.3%的子女就讀于所工作市的公辦學(xué)校，市民辦學(xué)校也僅有4.8%， 63.8%就讀于家鄉(xiāng)的學(xué)校。城市公辦學(xué)校資源僧多粥少，很難滿足珠三角外來流動人口子女入學(xué)的需要。民辦學(xué)校學(xué)費過高，且教學(xué)質(zhì)量難以保證，一般流動人員難以負(fù)擔(dān)。大多數(shù)情況下流動人員無法在城市解決子女入學(xué)問題，最終只能送回家鄉(xiāng)就讀。

三、珠三角地區(qū)外來流動人口積分制改革存在的問題與困境

1.外來流動人口積分入戶的強烈愿望與有限的積分入戶指標(biāo)的矛盾

2011年6月份舉行的加強和創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理暨全國“一盤棋”機(jī)制建設(shè)會議提供的最新監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，67.8%的流動人口希望落戶于大城市。而2010年在廣東居住半年以上的流動人口已達(dá)3667萬人，其中有2473.5萬人在深圳、廣州、東莞、佛山四市[2]。據(jù)以上比例測算，珠三角地區(qū)有1677.033萬人希望落戶于該地，如此龐大的人口數(shù)量相當(dāng)于再造一個大城市。盡管這些年珠三角地區(qū)逐年增加了外來流動人口積分入戶的指標(biāo)，但“僧多粥少”的局面非常難扭轉(zhuǎn)。2011年珠三角各地區(qū)積分入戶指標(biāo)如下：廣州3000個，深圳16000個，東莞18000個，珠海2800個，佛山18000個，中山3000個,其余各市每年解決1800名至3000名不等。這樣積分制改革就遭遇到了困境：廣大外來流動人口積分入戶的強烈愿望與有限的積分入戶指標(biāo)的矛盾；外來流動人口最愿意積分入戶的珠三角一線城市與這些城市已基本達(dá)到人口飽和的矛盾。

2.積分入戶指標(biāo)指向高學(xué)歷、高技能人才與廣大外來流動人口是低學(xué)歷、低技能的失衡性矛盾

從總體來看，珠三角各地“積分制”入戶的特點是指標(biāo)體系充分指向高學(xué)歷、高技能人才。《廣州積分入戶指標(biāo)及分值表》顯示，博士學(xué)歷加100分，碩士加90分，本科加80分，大專加60分，初中加5分?！?013年最新中山積分入戶分值表》顯示，碩士及以上學(xué)歷加100分，本科加80分，大專加60分，高中（中專）加40分，初中加20分。而外來流動人口普遍是低學(xué)歷，低技能。2012年廣州登記的流動人口中大專以上學(xué)歷者僅占1成。在我們的調(diào)查對象中，如表2所示，外來流動人口學(xué)歷偏低，本科及其以上學(xué)歷的僅9.5%，高中及以下占64%。因此，外來流動人口對珠三角積分入戶改革認(rèn)可度不高，只有36%的外來流動人口認(rèn)為珠三角地區(qū)的積分入戶分值設(shè)置是合理的，70%的人認(rèn)為高職稱和高學(xué)歷的分?jǐn)?shù)設(shè)置不合理。整體而言普通外來務(wù)工人員在加分體系中缺乏競爭力[3]。外來流動人口坦言：“對于低學(xué)歷低職稱的人來說，入戶只是一個遙不可及的愿望?！比?010年，珠三角的中山市有122萬流動人員，當(dāng)年有33682名流動人員參加積分制管理，最終只有2149人進(jìn)入公示；“流動人員子女入學(xué)”4384人進(jìn)入公示[4]。

3.繁瑣的積分入戶申請手續(xù)與整個政府管理呈碎片化的矛盾

為了全面、綜合考察申請人的素質(zhì)，珠三角各市設(shè)置了近20個大項目、數(shù)十個小項的龐大的計分系統(tǒng)。如果申請人想把所有計分項目和證明材料一并辦齊，那么需要到十幾個甚至幾十個相關(guān)的政府職能部門去辦理相應(yīng)的證明材料。有些證明材料還須到原戶籍地進(jìn)行辦理，期間要花費大量的精力和金錢可想而知，有些申請證明材料可能由于時間久遠(yuǎn)或相關(guān)職能部門更改導(dǎo)致難以獲得，因此在實施過程中不免會出現(xiàn)申請手續(xù)繁瑣、相關(guān)證明材料繁雜等問題。調(diào)查結(jié)果顯示，54.4%的人認(rèn)為申請手續(xù)繁瑣；52.1%的人認(rèn)為申請積分入戶費時費力。

積分制改革從某種意義上來講是一個系統(tǒng)工程，到方方面面。但是，在既有的管理體制下，我國整個政府管理呈現(xiàn)碎片化。全國相關(guān)檔案數(shù)據(jù)并沒有聯(lián)網(wǎng)，對于申請者來說，要提供各種證明材料就不得不跑各個部門，不得不跑回原籍辦理。加之現(xiàn)在整個社會誠信水平不高，為此還不得不增加相關(guān)的佐證程序：譬如作為珠三角各市加分的主打項目——學(xué)歷，就不得不要求申請者啟用學(xué)歷認(rèn)證程序來證明自己學(xué)歷的真實性。因此，要簡化積分入戶申請手續(xù)并非易事。

4.積分入戶指標(biāo)不夠用和用不完的矛盾

2013年是啟動積分制入戶政策的第三年，珠三角地區(qū)的指標(biāo)數(shù)為3萬人，經(jīng)公示僅有1萬多人取得了入戶資格。截至2013年10月下旬，珠三角地區(qū)指標(biāo)額僅完成了1/3。廣東省2013年公開的關(guān)于積分制入戶政策調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州、深圳、中山、東莞等城市城區(qū)入戶指標(biāo)不夠用，鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)用不完。如只有市、鎮(zhèn)二級行政機(jī)構(gòu)的中山市，在2010年共有3000個入戶指標(biāo)、6000個入學(xué)指標(biāo)，但最終成功入戶2149人、入學(xué)4384人，指標(biāo)分別空缺795個和821個[5]。大部分鎮(zhèn)區(qū)申請人數(shù)少于指標(biāo)數(shù)。這主要是由于中山市城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展不均衡，公共服務(wù)資源城區(qū)要好于鎮(zhèn)區(qū)。所以，盡管鎮(zhèn)區(qū)的入戶門檻較城區(qū)低，且相關(guān)福利政策更加優(yōu)厚，更容易達(dá)到入戶城市目的，但是外來流動人口仍更愿意入戶城區(qū)，導(dǎo)致每年鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)用不完而城區(qū)指標(biāo)存在不夠用的現(xiàn)象。

四、珠三角地區(qū)外來流動人口積分制改革困境的原因分析

1.戶口與公共服務(wù)和社會福利掛鉤依舊是制約積分制改革的瓶頸

珠三角實施積分制改革，引導(dǎo)優(yōu)秀的外來流動人口，主要是希望農(nóng)民工通過積分制有序入戶珠三角、融入珠三角。那么，為什么積分制改革的目標(biāo)群體只是極少數(shù)外來流動人口？為什么制度設(shè)計一再要“提防”珠三角城市本地居民對此制度的設(shè)計呢？這主要是由于我國戶口與公共服務(wù)和社會福利掛鉤使然。

眾所周知，我國的戶口是與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共服務(wù)和社會福利捆綁在一起的。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國城市戶口所附帶的公共服務(wù)和社會福利明顯優(yōu)于農(nóng)村戶口,而且這種水平與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是緊密聯(lián)系在一起的。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的珠三角城市戶口所附帶的公共服務(wù)與社會福利水平不但優(yōu)于農(nóng)村戶口，而且優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比珠三角差的城市，因此珠三角城市特別是珠三角一線城市的戶口，不但對廣大農(nóng)民身份的流動人口具有很強的吸引力，同時對廣大僅擁有欠發(fā)達(dá)水平城市戶口的流動人口也具有很強的吸引力，從而導(dǎo)致每年積分入戶指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大外來流動人口的需求。同樣，由于戶籍與公共服務(wù)和社會福利捆綁在一起，每入戶一個外來工于珠三角地區(qū)都相應(yīng)地要增加公共服務(wù)和社會福利的投入，而且還要增加城市增量以后的各項基本設(shè)施的投入。并且，由于現(xiàn)有戶籍管理基本是落地管理的，即一旦外來流動人口入戶珠三角，只要不遷出，不管流動人口本人是否離開珠三角，所落戶的珠三角城市都必須每年為此戶口投入相應(yīng)的公共服務(wù)和社會福利。此外，珠三角為此投入的不僅是為珠三角經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展直接作貢獻(xiàn)的外來流動人口本人，還有至少包括入戶于珠三角的外來流動人口的配偶、子女，有時甚至包括其夫妻雙方的父母。由此可見，珠三角為入戶的外來流動人口所投入的公共服務(wù)和社會福利呈幾何級數(shù)增長。因此，珠三角地區(qū)對積分制改革的態(tài)度是謹(jǐn)小甚微，入戶的對象只是極少數(shù)為珠三角經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)等于或大于珠三角為其入戶所投入的公共服務(wù)和社會福利的支出。在積分制改革的推動過程中，由于各項管理制度的限制，珠三角并沒有大規(guī)模地建設(shè)滿足外來流動人口基本公共服務(wù)需求的公共設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院等。如此，盡管珠三角基本公共服務(wù)水平在全國來說還不錯，但是近年來出現(xiàn)的入園難連入私立的普通幼兒園都難、入學(xué)難連入普通的私立中小學(xué)都難、看病難住院更難、出門坐車難的局面就不足為奇了。所以，珠三角城市的本地市民從內(nèi)心深處來說是抵制積分制改革的，他們對即將入戶的外來流動人口是不歡迎的。上述因素導(dǎo)致珠三角城市在推動積

分制改革的過程中，除了要考慮本地城市居民對于資源分享的擔(dān)憂外，還必須要推動本地人與外地人的融合工作?！爸槿欠e分制改革，帶有強烈的以城市為中心的功利性目的，能夠享受到實惠的也只能是少數(shù)農(nóng)民工群體”[6]，也就不足為奇了。

在珠三角推動積分制改革的過程中，不但出現(xiàn)積分指標(biāo)不夠用，而且還出現(xiàn)了積分指標(biāo)用不完、符合積分入戶條件的優(yōu)秀外來流動人口不愿意入戶的局面。如在全國率先推動對流動人口積分入戶制管理的中山市，2010年提供了3000個入戶、6000個入學(xué)指標(biāo)，最終入戶指標(biāo)空缺851個，而入讀中、小學(xué)的名額空缺分別為795個和821個[8]。這也是由戶籍所附帶的公共服務(wù)和社會福利功能造成的。積分指標(biāo)用不完的地方主要是在珠三角的發(fā)展梯隊中社會公共服務(wù)和福利水平不是最好甚至次好的。如中山市2010年某城區(qū)的“入城”申請競爭比率是8∶1；而鎮(zhèn)區(qū)小欖鎮(zhèn)有441個入戶名額，最終只用了65個，空缺率85%，燈飾名鎮(zhèn)——古鎮(zhèn)空缺率更高達(dá)95%。這主要是由于鎮(zhèn)區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源明顯劣于中山市市區(qū)。符合積分入戶條件的優(yōu)秀外來流動人口不愿意入戶的原因也有原來戶籍所附帶的公共服務(wù)和社會福利優(yōu)于或預(yù)期優(yōu)于珠三角地區(qū)。如在中山打工的、包攬了全國、廣東省和中山市的“優(yōu)秀農(nóng)民工”稱號的某外來流動人口，符合積分入戶條件，但考慮到把戶口遷出后，必須要把在老家屬于自己的土地和山林交出來，因此放棄了入戶機(jī)會[4]。

2.公共服務(wù)供給方的行政區(qū)劃分割方式是推進(jìn)積分制改革難以逾越的鴻溝

在現(xiàn)有體制下，生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的支出主要由中央財政和地方財政負(fù)擔(dān)。中央財政的轉(zhuǎn)移支付主要是根據(jù)戶籍人口數(shù)量下?lián)芰x務(wù)教育、社會保障、計劃免疫、生育服務(wù)等經(jīng)費，與此同時中央財政對流動人口所提供的以上財政支出則撥付給戶籍所在地，從而使得中央財政的轉(zhuǎn)移支付投向與人口的流向不一致。

在我國像諸如流動人口子女教育問題，國務(wù)院2003年就出臺了相應(yīng)政策，要求主要依靠居住地政府解決流動人口子女的教育，并且要以全日制公辦中小學(xué)為主，接收流動人口子女入學(xué)。雙重規(guī)定導(dǎo)致下列情況出現(xiàn)：戶籍地政府對流動人口沒有盡到服務(wù)責(zé)任，卻得到了中央劃撥的經(jīng)費；流動人口流向的地方政府要提供服務(wù)責(zé)任，但卻得不到中央政府的經(jīng)費補助。再如計劃免疫服務(wù)，中央要求給流動人口提供免費卡介苗、脊灰疫苗、百白破三聯(lián)制劑、麻疹疫苗、乙肝疫苗、乙腦疫苗、流腦疫苗等“七苗”服務(wù)，但是，上級政府補助公共衛(wèi)生經(jīng)費時，只按戶籍居民每人15元的標(biāo)準(zhǔn)下?lián)埽⑽磳⒘鲃尤丝诳紤]在列[7]。

因此，流動人口流向的珠三角地方政府出現(xiàn)了兩難困境：一是如果解決外來流動人口的諸如義務(wù)教育、社會保障、計劃免疫等公共服務(wù)問題，就需要增加財政支出。而且，流動人口流向的珠三角地方政府對此經(jīng)費支出越多，就會“招致”越來越多的外來流動人口及子女流向此地，流動人口流向的珠三角地方政府就會背負(fù)沉重的財政支出負(fù)擔(dān)。如珠三角的中山市曾測算過，每年新增支付一個流動人口的社保保障、公共服務(wù)和社會福利的相關(guān)開支，就需要多支出1萬元。這還不包括城市容量增加后城市各項基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在既有的中央財政轉(zhuǎn)移支付體制下，流動人口流向的地方政府會背負(fù)沉重的財政支出負(fù)擔(dān)。第二難困境是如果不解決外來流動人口的公共服務(wù)與社會福利問題，就會影響到珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級對優(yōu)秀人才的需求。

鑒于我國現(xiàn)有的戶籍管理制度，鑒于戶籍與公共服務(wù)、社會福利掛鉤的現(xiàn)實，以及我國現(xiàn)有的公共服務(wù)供給方的行政區(qū)劃分割方式，珠三角積分制改革只能主要是以積分入戶的形式將外來流動人口的戶籍轉(zhuǎn)移到珠三角地區(qū)來，才能比較穩(wěn)妥的解決后續(xù)問題。但是積分入戶的方式，同樣不適應(yīng)人才自由流動的現(xiàn)實。珠三角各城市通過積分入戶的形式以留住優(yōu)秀人才的做法從長遠(yuǎn)來看，不具可持續(xù)性。事實上，珠三角有些城市已經(jīng)注意到了這個問題，因此，如果不是政績工程的需要，珠三角城市推進(jìn)積分入戶改革從本質(zhì)上來說是動力不足的。出于對某些政策的考慮，如果不是要解決子女入學(xué)問題，廣大外來流動人口對積分入戶的態(tài)度也是謹(jǐn)小甚微的。為此，珠三角有些城市推出了積分入學(xué)的改革，這項改革的受歡迎程度相對積分入戶的改革要大一些。但是，正如上文所分析的，如果不改革我國中央財政轉(zhuǎn)移支付按戶籍人口下?lián)艿哪Ｊ?，這項改革也是不可持續(xù)的。

五、完善珠三角地區(qū)外來流動人口積分制改革的對策建議

1.未來改革的方向：逐步改革公共服務(wù)與戶口掛鉤的模式

珠三角地區(qū)可以通過逐步改革公共服務(wù)與戶口掛鉤的模式，擺脫以戶口為標(biāo)準(zhǔn)享受公共服務(wù)的束縛以減少入戶的壓力，并讓外來務(wù)工人員平等地享受城市的各項基本公共服務(wù)與社會福利。因此，珠三角地區(qū)可以試點還原戶籍制度的基本職能，就是證明公民身份和提供人口數(shù)據(jù)，逐步剔除依附在戶口上的種種利益。珠三角積分制改革其實牽涉到全國戶籍制度改革，因此，完善珠三角積分制改革，支持珠三角剔除依附在戶口上的各項福利改革需要中央政府和外來流動人口原戶籍地政府積極配合。

一是要求中央政府支持珠三角積分制改革。以珠三角城市為試點，改變按戶籍人口轉(zhuǎn)移支付義務(wù)教育、

社會保障等公共服務(wù)與社會福利款項的老做法，探索按實際人口計算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。二是要求外來流動人口原戶籍地政府積極配合珠三角積分制改革，對原來依附在戶口上的各項福利以發(fā)放券的形式，由外來流動人口帶去流向的地方政府，如義務(wù)教育券、公共衛(wèi)生服務(wù)券等。三是各級政府要共同努力，建立起完善的無城鄉(xiāng)差別的社會服務(wù)保障體系，在目前尤其需要加大對農(nóng)村的投入，建立健全農(nóng)村社會保障機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)生活和服務(wù)保障上縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，以此減少因福利誘惑所導(dǎo)致的外來流動人口流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的壓力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、區(qū)域均衡發(fā)展。

2.當(dāng)前改革的重點：讓優(yōu)秀的外來流動人口平等地享受珠三角城市的各項基本公共服務(wù)與社會福利

在國內(nèi)各地追求平等的國民待遇自然是整個改革不可放棄的理想目標(biāo)，但是相對于單個城市而言，對公共產(chǎn)品的供給能力總體上是有限的，因此要求珠三角地區(qū)讓所有外來流動人口平等地享受珠三角城市的各項基本公共服務(wù)與福利，在目前很多條件不具備的情況下，是一種烏托邦式的制度設(shè)計設(shè)想。珠三角積分制改革只能是漸進(jìn)式的，當(dāng)前改革的重點只能是讓優(yōu)秀的外來流動人口享受，以后才慢慢地惠及到一般外來流動人口。而且筆者從調(diào)查中也了解到，其實外來流動人口最希望的是享受各項基本公共服務(wù)與福利，他們對戶口是否歸屬在珠三角并不是很看重?，F(xiàn)在珠三角部分城市推出的積分入學(xué)，就很受外來流動人口的歡迎，接下來還可以推出各項積分服務(wù)，如積分高考、積分醫(yī)保等。積分制入戶政策使戶籍與公共服務(wù)逐步脫鉤，能讓無法快速通過積分制入戶轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜貞艏丝诘耐鈦砹鲃尤丝?，享受部分公共服?wù)。外來流動人口按照積分累積地增加可享受相應(yīng)的公共服務(wù)，比如當(dāng)分?jǐn)?shù)達(dá)到100分可以得到某種公共服務(wù)，當(dāng)分?jǐn)?shù)累積到200分又可以增加某種公共服務(wù)，并且可以根據(jù)流動人員自己的意愿選擇公共服務(wù)。積分制入戶的戶籍改革與積分制公共服務(wù)改革相結(jié)合，可以逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，使流動人口更好地融入所在城市，融入珠三角城市圈。

3.目前要做好的：提高積分制改革的行政服務(wù)供給能力與水平

積分制改革能否順利推進(jìn)除了制度設(shè)計是否合理外，還要看制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎吆蟮膱?zhí)行情況如何，因此，相關(guān)政府部門要提高積分制改革的行政服務(wù)能力和水平。一是要拓寬宣傳渠道，提高積分制改革的社會知曉度。筆者在調(diào)查中了解到，珠三角各城市主要利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊、廣播等媒介進(jìn)行宣傳，但收效并不顯著。為此，要拓寬宣傳渠道，做細(xì)宣傳工作。要培養(yǎng)宣傳骨干，定期到外來流動人口比較密集的地區(qū)如廠企、學(xué)校、出租屋進(jìn)行宣傳，并開設(shè)咨詢點；派發(fā)《流動人員申請積分制管理須知》等相關(guān)資料及宣傳小冊子，張貼宣傳海報；開通24小時在線咨詢熱線，為咨詢?nèi)藛T解惑釋疑；充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，建立信息公布與反饋的官方微博，開通留言信箱，收集意見建議。二是要簡化申請和受理流程，健全“一站式服務(wù)”機(jī)制。中山市實行“政策咨詢、資料收集、登記審核”一站式受理服務(wù)①中國中山：http://www.zs.gov.cn/main/zwgk/open/view/index.action? id=70836。，將涉及計生、學(xué)歷、技能、社保等積分項目的審核程序進(jìn)行簡化，盡可能將審核權(quán)限下放基層鎮(zhèn)區(qū)，提高審核效率，縮短審核時間，降低申請成本，切實方便群眾辦理業(yè)務(wù)，提高流動人口參與積分制管理的積極性。珠三角地區(qū)其他城市可借鑒中山市的“一站式服務(wù)”機(jī)制和一體化管理模式，健全各基層流管辦積分制入戶辦理機(jī)制，建立有場所、有人員、有窗口的機(jī)構(gòu)，設(shè)立流動人口一站式綜合服務(wù)辦事窗口，推進(jìn)流動人口服務(wù)管理的一體化、一站式服務(wù)，確保流動人口有人管、有人幫，有人教，實現(xiàn)精細(xì)化的服務(wù)機(jī)制②百度文庫：http://wenku.baidu.com/view/dededc01eff9aef8941e06f5.html。。三是實現(xiàn)珠三角地區(qū)積分互認(rèn)。珠三角地區(qū)積分互認(rèn)，即外來流動人員在珠三角地區(qū)任何一個城市申請積分制入戶、入學(xué)時的累積積分能被其他城市承認(rèn)，免除原先已辦理過的相關(guān)材料證明手續(xù)。在我們的調(diào)查中，有70.5%的外來流動人口希望珠三角地區(qū)積分互認(rèn)。通過積分互認(rèn)的相關(guān)工作，可讓珠三角各地政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來加強區(qū)域合作，實現(xiàn)區(qū)域利益共享，最終實現(xiàn)省際互通。

[1]馬駿，黃澤文，安宓，鄭庭義，向安強.城市化背景下農(nóng)業(yè)人口流動對農(nóng)村發(fā)展的影響—以珠三角為中心[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，(2).

[2]萬蜜.去年廣州登記流動人口666萬[N].南方都市報, 2013-07-12.

[3]一線城市積分入戶仍不易廣州每年3000個指標(biāo)[N].人民日報，2013-10-11.

[4]廣東積分制推戶籍改革部分優(yōu)秀農(nóng)民工放棄城市[N].中國青年報,2010-6-29.

[5]曾東萍．廣東試行積分入戶制10．4萬流動人員已入戶城鎮(zhèn)［J］．南風(fēng)窗，2011，（7）．

[6]陳瑩.農(nóng)民工積分入戶城鎮(zhèn)彰顯現(xiàn)實智慧[N].法治日報,2010-06-09.

[7]章也微.戶籍地政府介入流動人口公共服務(wù)供給研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011，(4).

（責(zé)任編輯 周吟吟）

鄧雪琳（1976—），女，漢族，湖南雙峰人，電子科技大學(xué)中山學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院公共管理系副教授、博士，電子科技大學(xué)碩士生導(dǎo)師，研究方向為人力資源管理、公共管理與公共政策。

C915

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1671-7155(2014)04-0068-05

2014-03-23

國家社科基金項目“新生代農(nóng)民工的城市嵌入與群際偏向研究”（項目編號：13BSH059）、電子科技大學(xué)中山學(xué)院教學(xué)團(tuán)隊建設(shè)項目“社會調(diào)查原理與方法”（項目編號：ZLGC2011JXTD17）、科研啟動項目“市場與社會雙向互動中的政府行動邏輯研究（項目編號：412YKQ01）”、科研團(tuán)隊培育項目“地方治理制度創(chuàng)新研究團(tuán)隊建設(shè)（項目編號：412YT03）”及廣東高校育苗工程(人文社科)項目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工利益保障的政策網(wǎng)絡(luò)-以珠三角為調(diào)研樣本”（項目編號：2013WYM0092）的階段性成果。