推進(jìn)中國(guó)適度社會(huì)福利體系建設(shè)的思路研究

汪德華，李瓊

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100732;2.對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院，北京100086)

社會(huì)福利有廣義和狹義之分。在國(guó)際上，社會(huì)福利通常被定義為為了保障全體國(guó)民的物質(zhì)、精神方面的社會(huì)最基本生活水準(zhǔn)而由政府提供的各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的總和，醫(yī)療保健、家庭救濟(jì)、住房、義務(wù)教育等都可以歸到其中。而在中國(guó)，一般采用狹義的社會(huì)福利的含義，是指政府和社會(huì)向老人、兒童、殘疾人等社會(huì)中特別需要關(guān)懷的人群，或者一般人群中的某些特殊需要，提供必要的社會(huì)援助，以提高他們的生活水準(zhǔn)和自理能力。社會(huì)福利僅是社會(huì)保障體系的一個(gè)子系統(tǒng)，它與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和優(yōu)撫安置等構(gòu)成整個(gè)社會(huì)保障制度體系［1］。本文對(duì)社會(huì)福利體系的界定采用歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的概念，通過對(duì)現(xiàn)狀的評(píng)估和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，提出促進(jìn)中國(guó)適度社會(huì)福利體系建設(shè)的幾點(diǎn)思路。

一、中國(guó)社會(huì)福利體系發(fā)展程度的現(xiàn)狀評(píng)估

過去十余年來中國(guó)以平等化為價(jià)值取向，適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求，以社會(huì)保障制度為主體的社會(huì)福利事業(yè)建設(shè)取得了跨越性的發(fā)展。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育、住房等人民群眾的各類基本需求都有了更加系統(tǒng)的制度化保障機(jī)制;二是建立起了一批針對(duì)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的社會(huì)保障制度，極大地?cái)U(kuò)大了社會(huì)保障制度的覆蓋面，向“人人有社保”的目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步;三是從傳統(tǒng)的保養(yǎng)老、保醫(yī)療擴(kuò)展到了生活的方方面面，僅僅在針對(duì)特殊人群的福利政策方面，就出臺(tái)了重度精神、智力殘疾人托養(yǎng)，孤兒保障，貧困兒童搶救性康復(fù)，殘疾人機(jī)動(dòng)車用油補(bǔ)貼等一系列針對(duì)殘疾人、孤兒等特殊群體的一系列政策;四是關(guān)閉破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌遺留的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、“老工傷”、未參保集體企業(yè)退休人員養(yǎng)老保障等歷史遺留問題得到了較好的解決;五是財(cái)政民生支出規(guī)模迅速擴(kuò)大［2］［3］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2010年，全國(guó)各級(jí)財(cái)政安排的教育、文化、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等民生支出總計(jì)達(dá)10.05萬億元，占全國(guó)財(cái)政支出的31.54%。

總的來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)保障制度的內(nèi)涵已經(jīng)開始發(fā)生深刻的變化，一方面，保障水平開始從“低水平”向“?；尽鞭D(zhuǎn)變，更加注重滿足人民群眾在維護(hù)生存和實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展方面的基本需求;另一方面，保障功能開始從傳統(tǒng)的生活救助、收入安全保障向增進(jìn)全體社會(huì)成員的福祉轉(zhuǎn)變，更加注重以社會(huì)保障制度的發(fā)展來促進(jìn)社會(huì)公平、公正，一定程度上已經(jīng)接近歐美國(guó)家的社會(huì)福利制度。傳統(tǒng)上使用的社會(huì)保障概念已不足以反映中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的最新面貌。盡管成就巨大，但中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)仍然存在一些有待解決的問題。

1.人群間福利待遇差距逐步縮小，但依然需要高度關(guān)注。由于中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)采取的是逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略，因此人群間的差異始終是個(gè)無法回避的重要問題。討論中國(guó)社會(huì)福利體系的“適度”問題，特別需要關(guān)注的是不同人群福利水平的差異問題:一些人群的福利水平可能較高，而另一些人群的福利水平可能較低。單純的以平均水平來衡量，可能會(huì)掩蓋人群間存在較大差異這一事實(shí)。

以2003年新農(nóng)合的啟動(dòng)為標(biāo)志，中國(guó)針對(duì)農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的居民福利項(xiàng)目得到了極大的發(fā)展，這使得人群間的福利差異開始縮小，社會(huì)福利體系的普惠性開始顯現(xiàn)。但是，在城鄉(xiāng)之間、正規(guī)部門就業(yè)人員與非正規(guī)部門就業(yè)人員之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間仍然存在較大差距。對(duì)這些差距應(yīng)從兩個(gè)方面來理解:一是福利待遇。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老、醫(yī)療福利待遇均最高，企業(yè)在職職工次之，居民尤其是農(nóng)村居民最低。二是政府對(duì)不同人群的補(bǔ)貼。由于城市非就業(yè)人員和農(nóng)村居民的收入較低且不穩(wěn)定，所以針對(duì)他們的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)保、新農(nóng)合等保障項(xiàng)目中，財(cái)政補(bǔ)助占項(xiàng)目籌資的絕大部分，個(gè)人繳費(fèi)只占極少部分。這與就業(yè)人員來自財(cái)政補(bǔ)助的比重很小的情況恰好相反。因此，評(píng)價(jià)福利水平的高低，要綜合考慮多種因素。從發(fā)展的眼光來看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、福利體制機(jī)制的理順以及財(cái)政投入力度的不斷加大，人群間的福利差距也將逐步縮小。

2.社會(huì)福利體系目標(biāo)模式有待明確。由于中國(guó)尚處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移還在繼續(xù)當(dāng)中，導(dǎo)致中國(guó)非正規(guī)部門或非正式就業(yè)人員數(shù)量龐大，再加上城鄉(xiāng)分割的管理體制。為此，不得不針對(duì)不同人群出臺(tái)不同類型的福利項(xiàng)目，造成了社會(huì)福利體系碎片化的局面，這種條塊分割的制度體系帶來了一系列問題。例如，很多農(nóng)民工游離于社會(huì)保障體系之外，缺乏制度性的基本生活和基本醫(yī)療保障，農(nóng)民工及其隨遷子女難以平等享受政府提供的教育、衛(wèi)生、住房等基本公共服務(wù)，等等［4］?？傮w而言，短時(shí)期內(nèi)為提高社會(huì)福利項(xiàng)目的覆蓋面，采取這種分割的社會(huì)福利體系是必要的，但從流動(dòng)人口規(guī)模龐大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情來看，急需有明確的未來目標(biāo)模式，改變以戶籍來識(shí)別福利項(xiàng)目適用人群的做法，以提高其實(shí)際效果。

3.應(yīng)對(duì)老齡化沖擊的福利項(xiàng)目不夠豐富。中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，且老齡化的速度非?？?。按照聯(lián)合國(guó)的人口預(yù)測(cè)，2050年中國(guó)60歲以上人口比重將超過30%，65歲以上人口比重將超過23%。與老齡化的巨大沖擊相比較，中國(guó)與之相對(duì)應(yīng)的老年福利制度建設(shè)卻相對(duì)滯后，老年福利項(xiàng)目尚不夠豐富，不能適應(yīng)老年人的現(xiàn)實(shí)需求。比如，隨著人口結(jié)構(gòu)的快速老齡化，對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)的需求將越來越大，并且由于護(hù)理費(fèi)用屬于非傳統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出項(xiàng)目，很多國(guó)家都是通過建立專門的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度來加以解決，而中國(guó)目前還缺乏這方面的制度安排。再例如，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是改善老年生活待遇的基礎(chǔ)措施，也是擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要方向，但目前來看這一領(lǐng)域嚴(yán)重滯后。

4.人力資本投資型福利項(xiàng)目不夠完備。從發(fā)達(dá)國(guó)家以及巴西等發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，近年來高度重視人力資本投資型福利項(xiàng)目的發(fā)展，并取得了積極的效果。與之對(duì)比，中國(guó)已實(shí)行九年制免費(fèi)義務(wù)教育，大規(guī)模實(shí)施積極就業(yè)政策，近期也開始每年耗費(fèi)數(shù)百億元人民幣以推動(dòng)貧困地區(qū)中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助計(jì)劃，但有待補(bǔ)充的項(xiàng)目和環(huán)節(jié)還有很多。以貧困家庭兒童營(yíng)養(yǎng)健康為例，福利關(guān)懷應(yīng)當(dāng)從懷孕期間開始直至兒童發(fā)育期。目前，在整個(gè)鏈條中開始推行的僅有貧困地區(qū)學(xué)齡兒童免費(fèi)午餐計(jì)劃、農(nóng)村婦女補(bǔ)服葉酸等項(xiàng)目。通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，規(guī)模較大的區(qū)域開發(fā)性扶貧，城鄉(xiāng)低保等社會(huì)救助制度的大力施行，使得部分貧困人口的基本生活得到了保障。然而，一些成本較低、著眼于提前打斷貧困鏈條的人力資本投資型福利項(xiàng)目明顯不足，應(yīng)當(dāng)成為未來發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)。

5.福利項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)略顯不足。一直以來，中國(guó)福利項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)都高度重視內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，然而受限于現(xiàn)實(shí)國(guó)情以及其他政策目標(biāo)，至少?gòu)膱?zhí)行層面來看，這種內(nèi)在激勵(lì)的效果體現(xiàn)得并不明顯。主要表現(xiàn)在:一是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提前退休現(xiàn)象非常嚴(yán)重。中國(guó)現(xiàn)行法定退休年齡在世界上幾乎是最低的，并且在一些地區(qū)或行業(yè)提前退休的現(xiàn)象也較為突出。二是雖然高度重視醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在管理，但“大處方”、“以藥養(yǎng)醫(yī)”等現(xiàn)象依然嚴(yán)重。三是在城鄉(xiāng)低保方面，大約有超過30%的城鄉(xiāng)低保對(duì)象具有勞動(dòng)能力，部分地區(qū)近期還出現(xiàn)低保對(duì)象低齡化的趨勢(shì)。四是城鄉(xiāng)低保等社會(huì)救助制度缺乏有效的退出機(jī)制，存在較為嚴(yán)重的不符合條件的救助對(duì)象“退出難”問題。目前，正在推進(jìn)當(dāng)中的廉租房、公租房等制度將來會(huì)更加暴露出這方面的問題和壓力。這些問題往往與中國(guó)的社會(huì)福利制度背景緊密相連，例如城鄉(xiāng)低保制度除保障低收入群體基本生活外，還擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)踐中難以完全遵循按收入水平確定保障人群的原則。因此，應(yīng)在明確各個(gè)福利項(xiàng)目功能的基礎(chǔ)上，逐步將不該由其承擔(dān)的功能剝離到其他社會(huì)福利項(xiàng)目中，在此基礎(chǔ)上完善各個(gè)福利項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。

二、國(guó)際社會(huì)福利體系建設(shè)對(duì)中國(guó)的啟示

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，改革社會(huì)福利體系已經(jīng)成為一種常態(tài)。比較而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利因已具備完整的體系，改革主要集中在細(xì)節(jié)和操作層面;發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國(guó)家則如同中國(guó)一樣，正處于探索之中。透過各國(guó)紛亂復(fù)雜的社會(huì)福利體系改革和探索的歷程，可以歸納出如下幾點(diǎn)供中國(guó)借鑒。

1.以廣覆蓋為基本目標(biāo)。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利體系，雖然具體政策和措施有較大差異，但在長(zhǎng)期的探索和發(fā)展過程中都逐漸具備廣覆蓋的基本特征。例如，針對(duì)老齡化越來越深入的現(xiàn)實(shí)，近些年來發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛依據(jù)自身國(guó)情采取了多樣化的政策構(gòu)建針對(duì)老齡人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系。一些國(guó)家如德國(guó)、日本、韓國(guó)、荷蘭等提供一定的財(cái)政支持發(fā)展獨(dú)立的社會(huì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn);一些國(guó)家如英國(guó)、比利時(shí)、美國(guó)等在其醫(yī)療保障項(xiàng)目中開始納入長(zhǎng)期照護(hù)項(xiàng)目;一些國(guó)家為國(guó)民的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)提供專門的財(cái)政補(bǔ)貼［3］。

從發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平影響，實(shí)現(xiàn)廣覆蓋的政策目標(biāo)存在較大困難。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，缺乏足夠的財(cái)力來維持全面的社會(huì)福利計(jì)劃;二是受非正規(guī)就業(yè)部門比重較高等因素影響，很難大規(guī)模推廣社會(huì)保險(xiǎn)等繳費(fèi)型福利項(xiàng)目。盡管面臨這樣或那樣的困難和問題，巴西、墨西哥等國(guó)近年來依然采取積極措施，增加若干重要的社會(huì)福利項(xiàng)目，同時(shí)提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面，努力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)廣覆蓋的目標(biāo)。

2.社會(huì)福利不等于福利國(guó)家。社會(huì)福利體系直接指向弱勢(shì)群體或者人們處于脆弱階段時(shí)的生活與發(fā)展需要，構(gòu)建適度的社會(huì)福利體系是現(xiàn)代國(guó)家政府承擔(dān)的一項(xiàng)基本職能。然而需要注意，社會(huì)福利不等同于福利國(guó)家［5］［6］。兩者最大的區(qū)別在于前者強(qiáng)調(diào)福利責(zé)任主體的多元化，而后者由國(guó)家壟斷福利的供給。傳統(tǒng)社會(huì)家庭是福利責(zé)任的主要承擔(dān)者。現(xiàn)代社會(huì)除需要家庭福利、強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任外，還需要社會(huì)化的福利分擔(dān)機(jī)制。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)福利主要由市場(chǎng)、政府和非政府組織共同提供，這三個(gè)主體構(gòu)成社會(huì)福利的三個(gè)支柱，但不同國(guó)家不同支柱的重要程度會(huì)有所差異。

在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)與企業(yè)是公民社會(huì)福利的主要來源。一方面，大多數(shù)國(guó)家社會(huì)福利體系的主體是由企業(yè)與其雇員共同繳費(fèi)形成的社會(huì)保險(xiǎn)［7］。另一方面，這些國(guó)家通常要求企業(yè)對(duì)一些基本的社會(huì)問題做出承諾，承擔(dān)起消除童工、維護(hù)集體談判權(quán)、消除強(qiáng)制勞動(dòng)、消除雇傭歧視以及環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任。比如，在美國(guó)，企業(yè)除為員工提供薪水、職位，還需要為員工提供401k、醫(yī)療保險(xiǎn)等非政府福利項(xiàng)目。非政府組織通過廣泛的社會(huì)動(dòng)員籌集民間資源，向社會(huì)提供福利。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家由于推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度難度較大，在其社會(huì)福利體系中以一般稅收為主要資金來源的社會(huì)救助或社會(huì)福利計(jì)劃比重要相對(duì)高些。但是，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)福利體系都不等于國(guó)家福利。

3.福利水平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。一國(guó)的福利水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，無法也不應(yīng)該像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣建立慷慨的福利體系。從發(fā)達(dá)國(guó)家過去幾十年社會(huì)福利體系發(fā)展的歷史及目前的困境看，福利水平如過度發(fā)展將造成嚴(yán)重的后果。20世紀(jì)90年代之后，OECD成員國(guó)社會(huì)福利總支出占比從17%增加到20%左右。但在這段時(shí)期，很多成員國(guó)已經(jīng)意識(shí)到過度社會(huì)福利水平的危害，著手調(diào)整和降低社會(huì)福利待遇，也取得了一定的成果。但是，為什么實(shí)施了一系列改革后，福利支出比重還依然上升呢?其原因就在于社會(huì)福利支出水平與人口結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)，其影響周期較長(zhǎng)。如果在制度設(shè)計(jì)之初，就將社會(huì)福利水平定在較高水平，長(zhǎng)期內(nèi)累積下來的影響非常巨大，再要對(duì)其實(shí)施改革和調(diào)整所需要的時(shí)間將是非常漫長(zhǎng)的。

近期，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的政府債務(wù)危機(jī)引起廣泛關(guān)注。造成這一現(xiàn)象的主要原因，就是這些國(guó)家人口老齡化的趨勢(shì)與福利體制之間的不協(xié)調(diào)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出占GDP的比重，無論是包含債務(wù)在內(nèi)的總支出還是不包含債務(wù)支出在內(nèi)的基本支出，自20世紀(jì)50年代以來一直處于上升趨勢(shì)，即使是債務(wù)比重處于下降時(shí)期的20世紀(jì)六七十年代也是如此，目前基本支出占GDP的比重已達(dá)到40%。主要是因?yàn)樵谶@段時(shí)期，這些國(guó)家普遍建立起了比較完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困救助等社會(huì)福利體系，并且沒有意識(shí)到人口老齡化問題的嚴(yán)重性，向社會(huì)公眾承諾了過于慷慨的待遇水平，以至于這些國(guó)家的財(cái)政狀況陷入到今天這樣困難的境地。這進(jìn)一步警示我們，必須以穩(wěn)健適度為原則，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃社會(huì)福利水平。

4.以提高人力資本為目標(biāo)的積極型福利項(xiàng)目得到越來越多的重視。近年來，很多發(fā)達(dá)國(guó)家越來越重視以提高人力資本為目標(biāo)的積極型福利項(xiàng)目，在就業(yè)、醫(yī)療、健康、營(yíng)養(yǎng)、教育等方面出臺(tái)了一系列區(qū)別于傳統(tǒng)的單純以扶助生活為目的的扶貧和救助舉措，提前干預(yù)可能導(dǎo)致貧困的因素，打破貧困的代際傳遞。比如，北歐等高福利國(guó)家之所以具有較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，一個(gè)重要原因就是他們?cè)趦和癄I(yíng)養(yǎng)和教育公平方面一直保持較高的支出水平。雖然很多發(fā)達(dá)國(guó)家出于財(cái)力緊張等因素考慮，推行了一系列福利改革，但是那些具有較強(qiáng)人力資本投資功能的社會(huì)福利支出，如教育救助、兒童營(yíng)養(yǎng)福利等，仍然得以保留并予以強(qiáng)化。即使是美國(guó)這樣的低政府福利國(guó)家，在兒童營(yíng)養(yǎng)、單親或困難家庭的兒童撫養(yǎng)等方面也設(shè)置了很多針對(duì)性較強(qiáng)的福利項(xiàng)目。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家還大幅度增加了積極勞動(dòng)力市場(chǎng)方面的政府支出，替代原來相對(duì)消極的失業(yè)援助。很多發(fā)展中國(guó)家也在積極采取措施，提高貧困群體的人力資本，以增強(qiáng)其擺脫貧困的能力。比如，巴西政府制訂和推行了“零饑餓計(jì)劃”、“無貧困計(jì)劃”、“根除童工計(jì)劃”、“關(guān)注0～6歲兒童計(jì)劃”、“關(guān)注7～14歲兒童計(jì)劃”、“關(guān)注青年計(jì)劃”和特別計(jì)劃等積極型福利計(jì)劃，在緩解收入分配矛盾，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力等方面發(fā)揮了重要作用，也為巴西贏得了廣泛的國(guó)際聲譽(yù)。

5.積極探索福利項(xiàng)目的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制?！案＠蕾嚒被颉案＠B(yǎng)懶漢”，是社會(huì)福利誕生之初就存在的一個(gè)難以避免的問題。這一現(xiàn)象發(fā)展到一定程度，不僅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)缺乏活力，財(cái)政壓力巨大，還可能破壞社會(huì)共識(shí)，降低社會(huì)扶持弱勢(shì)群體的積極性，進(jìn)而不利于社會(huì)福利體系的持續(xù)發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面走過一段彎路。也正因?yàn)槿绱?，一些?guó)家相繼進(jìn)行改革，探索福利項(xiàng)目的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。例如在養(yǎng)老領(lǐng)域，建立彈性退休機(jī)制，將待遇調(diào)整與退休年齡掛鉤，鼓勵(lì)參保人晚退休;在醫(yī)療領(lǐng)域，通過醫(yī)療付費(fèi)試點(diǎn)改革，激勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員控制費(fèi)用、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量;在社會(huì)救助領(lǐng)域，積極推行工作福利制、勞動(dòng)所得稅抵免(Earned Income Tax Credit，EITC)，增強(qiáng)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象找工作的積極性，實(shí)行權(quán)利與責(zé)任掛鉤的實(shí)踐。很多國(guó)家還在醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)、教育等領(lǐng)域引入有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付(Conditional Cash Transfers，CCTs)方式［8］，激勵(lì)福利項(xiàng)目對(duì)象主動(dòng)性，避免特定目的的福利資金被挪用到其他地方。

三、推進(jìn)中國(guó)適度社會(huì)福利體系建設(shè)的初步思路

從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在需要為本的原則下推進(jìn)建立適度普惠的社會(huì)福利體系。之所以稱為適度普惠，一是保障對(duì)象要從特殊群體逐步擴(kuò)大到一般社會(huì)成員;二是保障范圍要逐步擴(kuò)大，不僅是保障社會(huì)成員基本生活，而且要能夠提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量;三是適度普惠不是要發(fā)展成福利國(guó)家，而是建立在中國(guó)文化和意識(shí)形態(tài)上的福利社會(huì);四是以需要為本，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，漸進(jìn)地提高社會(huì)福利水平，逐步滿足社會(huì)成員的福利需要。具體而言，近期應(yīng)著手從以下幾個(gè)方面推進(jìn)適度社會(huì)福利體系建設(shè)。

1.整合不同社會(huì)福利項(xiàng)目，積極推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利體系廣覆蓋。社會(huì)福利體系的廣覆蓋，不僅有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的全民共享，促進(jìn)社會(huì)公平、公正，又有利于降低居民面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)未來預(yù)期，從而達(dá)到促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需的效果。在當(dāng)前中國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的訴求較為強(qiáng)烈的時(shí)期，積極推進(jìn)社會(huì)福利體系的廣覆蓋是適度社會(huì)福利體系建設(shè)的首要目標(biāo)。一方面，要擴(kuò)大現(xiàn)有各項(xiàng)福利項(xiàng)目的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)不同項(xiàng)目間的有機(jī)銜接;另一方面，要查漏補(bǔ)缺，增加若干可持續(xù)發(fā)展、有積極意義的福利項(xiàng)目，如營(yíng)養(yǎng)、健康等。在具體項(xiàng)目上，加快推進(jìn)以下三個(gè)方面社會(huì)福利項(xiàng)目之間的整合。

一是整合不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，逐步在一些社會(huì)福利項(xiàng)目之間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整合。首先，在城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)，連續(xù)計(jì)算繳費(fèi)記錄和待遇水平。其次，考慮農(nóng)民工工資收入偏低的實(shí)際情況，實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入、漸進(jìn)式過渡，調(diào)動(dòng)農(nóng)民工參保的積極性，將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系中來。最后，整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老和新農(nóng)保整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的支付能力和福利需求，設(shè)置多檔繳費(fèi)水平供城鄉(xiāng)居民自行選擇。

二是提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。當(dāng)前各類基本醫(yī)療保險(xiǎn)大多以縣(區(qū))為單位，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然名義上實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但部分地區(qū)的資金責(zé)任仍然在縣市一級(jí)。這種狀況不利于社會(huì)保險(xiǎn)福利項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)加快轉(zhuǎn)變。基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要困難是政府之間的籌資責(zé)任分擔(dān)與激勵(lì)問題，對(duì)此應(yīng)有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。

三是整合社會(huì)救助項(xiàng)目。目前的社會(huì)救助項(xiàng)目名目繁多、管理分散，并且與社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)銜接不夠。推進(jìn)適度社會(huì)福利體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是全面梳理社會(huì)救助項(xiàng)目和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，在整合和調(diào)整相關(guān)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)兩類項(xiàng)目的有效對(duì)接和共同發(fā)展。具體來說，社會(huì)救助對(duì)象應(yīng)主要限定于“無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人”的“三無人員”和“五保戶”;對(duì)有勞動(dòng)能力的人員，應(yīng)當(dāng)在鼓勵(lì)就業(yè)的基礎(chǔ)上通過政府補(bǔ)助，將其納入社會(huì)保險(xiǎn)制度中去。

2.合理確定社會(huì)福利保障水平。雖然與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)當(dāng)前大部分社會(huì)福利項(xiàng)目的水平不高，但是，這是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，較為適度。針對(duì)中國(guó)不同人群福利保障水平差距較大的現(xiàn)實(shí)，要充分考慮財(cái)政承受能力，不宜盲目強(qiáng)調(diào)福利保障水平的均等化。在具體的待遇調(diào)整過程中，可適度采取“逆向公平”的辦法，加大對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)助力度，對(duì)中高收入群體則不給或少給財(cái)政補(bǔ)貼。

在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，重點(diǎn)是加強(qiáng)基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的中長(zhǎng)期收支分析，將短期內(nèi)的政策調(diào)整與長(zhǎng)期的資金平衡結(jié)合起來考慮。根據(jù)未來基金收支可能變化，主動(dòng)提前調(diào)整政策，確?；鹭?cái)務(wù)的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，以困難群眾的基本生活需求為目標(biāo)，合理確定待遇水平。從各國(guó)情況看，克服“養(yǎng)懶漢”、解決福利依賴尚沒有一個(gè)有效的辦法。因此，將社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在基本生活需求水平，也是為了發(fā)揮社會(huì)救助制度自動(dòng)篩選機(jī)制的功能［9］。

在人力資本投資型社會(huì)福利領(lǐng)域，要在充分考慮財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上，以貧困群體為主要目標(biāo)人群，選擇推行一些營(yíng)養(yǎng)、健康、教育等方面的福利項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大范圍，最終成為一項(xiàng)普惠性的制度安排［10］。同時(shí)，充分發(fā)揮民間組織、社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)他們積極參與，擴(kuò)大慈善范圍，探索福利機(jī)制。

3.加快建設(shè)適應(yīng)老齡化沖擊的老年福利體系。對(duì)應(yīng)于中國(guó)老齡化速度越來越快的局面，大力發(fā)展并豐富老年福利體系的任務(wù)越來越迫切。在這方面，出臺(tái)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)項(xiàng)目，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是當(dāng)前兩個(gè)最為急迫的任務(wù)。

一是出臺(tái)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度或?qū)⒗夏耆碎L(zhǎng)期照護(hù)納入醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷項(xiàng)目?jī)?nèi)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一般都將養(yǎng)老服務(wù)納入長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)項(xiàng)目(long－term care system)。這是因?yàn)?，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度既涵蓋了老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的大部分需求，又可與繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)(比如醫(yī)療保險(xiǎn))相結(jié)合，以緩解養(yǎng)老服務(wù)的資金壓力及其對(duì)公共財(cái)政的依賴。實(shí)施這一政策的基礎(chǔ)，應(yīng)是建立科學(xué)合理的老齡失能狀態(tài)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。否則，對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)的巨大需求無法滿足，導(dǎo)致財(cái)政或社會(huì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)體系無法承擔(dān)。

二是根據(jù)國(guó)情，合理選擇養(yǎng)老服務(wù)的模式。采取兼顧正規(guī)與非正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)、“兩條腿走路”的模式。在大力發(fā)展正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，對(duì)以家庭為主的非正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)提供部分補(bǔ)貼，正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)與非正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)的互促互助，既豐富了老年人選擇養(yǎng)老服務(wù)的多樣性，又減輕了養(yǎng)老服務(wù)對(duì)公共財(cái)政的依賴度，是值得中國(guó)借鑒的、比較科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)模式。

三是循序漸進(jìn)，逐步推廣養(yǎng)老服務(wù)。根據(jù)OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府資助的養(yǎng)老服務(wù)并非一開始就實(shí)施全覆蓋。由于能夠提供養(yǎng)老服務(wù)的人力資本、機(jī)構(gòu)和資金均有限，一般的做法是先覆蓋高齡人群，尤其是低收入的高齡女性人群。然后，隨著社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)能力的增強(qiáng)，逐步擴(kuò)大其覆蓋率。中國(guó)發(fā)展政府資助的養(yǎng)老服務(wù)也應(yīng)遵循上述規(guī)律，可先覆蓋80歲以上的老年人，重點(diǎn)是將80歲以上的低收入女性納入養(yǎng)老服務(wù)，然后再視條件的變化逐步提高養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率。

四是政府引導(dǎo)，市場(chǎng)為基，發(fā)展多樣化的養(yǎng)老服務(wù)體系。為了更好地滿足差異化的養(yǎng)老服務(wù)需求，應(yīng)保證養(yǎng)老服務(wù)的制度設(shè)計(jì)具有充分的彈性，并盡可能多地給予老年人選擇不同養(yǎng)老服務(wù)的自由。同時(shí)在增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給能力方面，應(yīng)綜合運(yùn)用稅收政策，直接投入，加強(qiáng)公益培訓(xùn)等多種措施，形成公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、私營(yíng)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、私營(yíng)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、小時(shí)工型專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員、居家托養(yǎng)等多種模式，形成一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、豐富多樣的養(yǎng)老服務(wù)體系。

4.大力發(fā)展人力資本投資型福利項(xiàng)目。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加快發(fā)展人力資本投資型的社會(huì)福利項(xiàng)目，并且向弱勢(shì)群體傾斜，提高他們的教育水平和健康狀況，以促進(jìn)社會(huì)公平，并為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的持續(xù)增強(qiáng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從優(yōu)先順序上看，首先是完善流動(dòng)人員子女教育政策，明確各級(jí)政府的責(zé)任尤其是資金責(zé)任，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼可采取“教育券”的模式，錢隨人走，以提高接受流動(dòng)人員子女的地方政府積極性。同時(shí)，完善在農(nóng)村留守兒童的教育政策，對(duì)其在住宿、心理、課外活動(dòng)、校內(nèi)生活等方面給予照顧。其次是發(fā)展貧困家庭兒童營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目，干預(yù)的階段應(yīng)逐步突破目前僅限于上學(xué)期間午餐營(yíng)養(yǎng)的狀況，向幼兒階段、孕婦階段拓展。區(qū)分不同的家庭狀況，開發(fā)若干類成本較低，安全有效的營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充手段。在具體管理方式上，可考慮采取以結(jié)果為導(dǎo)向的有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移方式。最后是加強(qiáng)職業(yè)教育與積極就業(yè)政策的結(jié)合。當(dāng)前，中國(guó)在職業(yè)教育和就業(yè)政策方面都投入了大量資金，未來應(yīng)進(jìn)一步鞏固這一趨勢(shì)。同時(shí)，加強(qiáng)職業(yè)教育與積極就業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，提高資金的使用效率。

5.增強(qiáng)福利項(xiàng)目的內(nèi)在激勵(lì)。福利項(xiàng)目如不注重內(nèi)在激勵(lì)，則其“免費(fèi)午餐”的性質(zhì)將使管理難度大大增加，政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。一旦廣泛發(fā)生“福利養(yǎng)懶漢”這一現(xiàn)象，則既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府的財(cái)力也難以支撐。應(yīng)當(dāng)說，中國(guó)各項(xiàng)社會(huì)福利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)都非常注重激勵(lì)及管理問題，但從實(shí)際運(yùn)行效果來看，可供改善的空間還很大。

在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，探索新的支付方式。近年來，很多國(guó)家采取支付方式改革，通過改善醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的激勵(lì)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量和費(fèi)用控制的統(tǒng)一。中國(guó)應(yīng)當(dāng)注重吸收各國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極探索與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的支付方式改革。

在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，應(yīng)著重解決法定退休年齡低和提前退休問題。比如，進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)際退休年齡與養(yǎng)老金支付水平的掛鉤程度，鼓勵(lì)勞動(dòng)者主動(dòng)選擇推遲退休;建立彈性退休制度，設(shè)置若干檔退休年齡，對(duì)于提前退休的參保人員，降低養(yǎng)老金支付的替代率，對(duì)于延遲退休的參保人員，適當(dāng)提高養(yǎng)老金支付的替代率。

在城鄉(xiāng)低保領(lǐng)域，以促進(jìn)低保對(duì)象中具有勞動(dòng)能力的人群就業(yè)為重點(diǎn)，完善相關(guān)政策。比如，開發(fā)社區(qū)服務(wù)崗位安置失業(yè)人員;將小額擔(dān)保貸款與社會(huì)救助相結(jié)合，鼓勵(lì)具有勞動(dòng)能力和創(chuàng)業(yè)精神、但缺乏相應(yīng)的勞動(dòng)條件支持的救助對(duì)象自主創(chuàng)業(yè)，并借鑒美國(guó)EITC的做法，對(duì)其給予工商稅收優(yōu)惠;對(duì)正在享受低保或失業(yè)救助金同時(shí)又找到工作的人，可以考慮設(shè)置一個(gè)享受低?；蚴I(yè)救助金的過渡期，以幫助其避免落入“失業(yè)陷阱”而不愿意去工作，進(jìn)而解決“退?！彪y等問題。

在人力資本投資型福利項(xiàng)目領(lǐng)域，可以考慮采取世界銀行等機(jī)構(gòu)大力推廣的“有條件轉(zhuǎn)移支付”措施，以激勵(lì)手段達(dá)到政策目標(biāo)。如目前中國(guó)已經(jīng)著手大力推廣的貧困地區(qū)學(xué)齡兒童免費(fèi)午餐計(jì)劃，即可借鑒墨西哥和巴西等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采取以結(jié)果導(dǎo)向確立發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助的條件。除目前采取的食物補(bǔ)助形式，由學(xué)校要求家庭出示相關(guān)證明，確保以前的補(bǔ)助用在了兒童營(yíng)養(yǎng)改善方面，否則不予發(fā)放。還可以采取實(shí)物補(bǔ)助的形式，建立專門的食品生產(chǎn)線，由固定的機(jī)構(gòu)對(duì)食物進(jìn)行配送。教育補(bǔ)助則可與上課出勤率、遲到率掛鉤。

結(jié)論

就中國(guó)目前現(xiàn)狀而言，社會(huì)福利體系主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn):人群差距在縮小，但依然存在目標(biāo)模式不夠明確，老年福利項(xiàng)目不夠豐富，人力資本型項(xiàng)目不夠完備以及福利項(xiàng)目?jī)?nèi)在激勵(lì)機(jī)制不足等諸多問題。參考國(guó)際社會(huì)福利體系建設(shè)，中國(guó)在建立自己的社會(huì)福利體系時(shí)應(yīng)該注意:以廣覆蓋為基本目標(biāo)，同時(shí)考慮到中國(guó)現(xiàn)今的發(fā)展階段，合理確定社會(huì)福利保障水平，不要盲目推行所謂的“福利國(guó)家”建設(shè);推進(jìn)整合社會(huì)福利項(xiàng)目，重點(diǎn)建設(shè)人力資本投資型和適應(yīng)老齡化沖擊的老年福利體系;積極創(chuàng)新社會(huì)福利項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)方式，探索福利項(xiàng)目的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，提高真實(shí)福利效果。總而言之，需要為本、適度普惠、劃分階段、漸進(jìn)發(fā)展是推進(jìn)中國(guó)適度社會(huì)福利制度建設(shè)的核心內(nèi)容。從小福利邁向大福利，建成適合中國(guó)特色的福利社會(huì)，是未來奮斗的目標(biāo)。在這個(gè)領(lǐng)域有許多值得研究的問題，還需要進(jìn)一步的深入探討。

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