適應(yīng)黃河灘區(qū)發(fā)展的綜合治理措施

(河南省中原水利水電工程集團(tuán)有限公司， 河南 濮陽 457000)

適應(yīng)黃河灘區(qū)發(fā)展的綜合治理措施

吳永忠

(河南省中原水利水電工程集團(tuán)有限公司， 河南 濮陽 457000)

黃河下游灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展，直接決定著當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?。本文從筆者多年切身工作經(jīng)歷出發(fā)，分析了黃河灘區(qū)現(xiàn)狀及目前困擾灘區(qū)群眾生活、社會(huì)發(fā)展的制約元素，提出了提高灘區(qū)人民生活水平及灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合治理措施，供有關(guān)部門參考。

黃河灘區(qū)； 存在問題； 綜合治理； 措施

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，黃河灘區(qū)作為一個(gè)特殊區(qū)域，存在諸多影響其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題。為盡快使黃河灘區(qū)擺脫貧困，近年來，國(guó)家和當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了針對(duì)黃河灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架性文件和政策，如國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2011〕32號(hào))、河南省人民政府印發(fā)的《濮陽市建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)濮范臺(tái)扶貧開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》等，均明確指出了要“加強(qiáng)黃河灘區(qū)綜合治理，促進(jìn)資源合理高效利用，著力增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力”，標(biāo)志著濮陽黃河灘區(qū)綜合治理開發(fā)迎來了新的機(jī)遇。本文結(jié)合濮陽黃河灘區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題，在分析研究河南省、濮陽市關(guān)于濮范臺(tái)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相關(guān)最新政策及規(guī)劃的基礎(chǔ)上，提出適應(yīng)新形勢(shì)、新政策的濮陽黃河灘區(qū)綜合治理工作思路和具體措施，供有關(guān)部門參考。

1 黃河灘區(qū)概況

1.1 基本情況

濮陽市黃河灘區(qū)屬低灘區(qū)，西起濮陽縣渠村鄉(xiāng)閔城村，東至臺(tái)前縣張莊，全長(zhǎng)150.50km，沿黃河左岸呈帶狀分布，最大灘面寬度7km。濮陽黃河灘區(qū)包括渠村南灘、渠村東灘、習(xí)城灘、辛莊灘、陸集灘、清河灘、孫口灘、梁集灘、趙橋?yàn)┑?個(gè)自然灘，總面積443km2，涉及濮陽、范縣、臺(tái)前三縣，共21個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，566個(gè)自然村，44.12萬人，其中，居住灘區(qū)373個(gè)自然村，26.44萬人。

濮陽黃河灘區(qū)群眾生產(chǎn)生活主要依靠農(nóng)業(yè)。由于受洪水漫灘的影響，特別是秋季農(nóng)作物種不保收，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前濮陽黃河灘區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值33.55億元，固定資產(chǎn)37.41億元，人均年收入為3265元。

1.2 黃河灘區(qū)綜合治理情況

自1986年起，濮陽市開始進(jìn)行有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的扶貧開發(fā)，以發(fā)展灌溉為主，實(shí)行洪澇、旱沙綜合治理的水利建設(shè)總體規(guī)劃，以高臺(tái)壓蓋井為主，井、站、渠結(jié)合，宜井則井、宜渠則渠、宜站則站，結(jié)合排水和淤灘改土工程全面治理。截至目前，灘區(qū)綜合治理共計(jì)投資5851萬元，開挖渠道449km，修建建筑物1705座，打井配套3750眼，建堤排站116座。

“96·8”洪水后，濮陽市委、市政府經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究、考察論證，決定成立濮陽市黃河灘區(qū)避水連臺(tái)建設(shè)指揮部，以加快黃河灘區(qū)避水連臺(tái)建設(shè)。建設(shè)方案按照“無臺(tái)變有臺(tái)，低臺(tái)變高臺(tái)，孤臺(tái)變連臺(tái)”的總體思路，多方籌集資金1.25億元。1996～2002年間，共完成工程土方4956萬m3，灘區(qū)村莊全部建成了避水連臺(tái)，修建了灘區(qū)撤退道路31條(長(zhǎng)125.30km)，撤退橋梁5座，使黃河灘區(qū)群眾具備了一定的防洪能力。

1.3 黃河灘區(qū)存在的主要問題

1.3.1 特殊的地理環(huán)境成為制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙

黃河灘區(qū)常受洪水侵?jǐn)_，且交通閉塞、資源匱乏，不僅缺少招商引資的條件，而且使灘內(nèi)群眾種植結(jié)構(gòu)調(diào)整也受到很大限制。

1.3.2 洪災(zāi)頻繁發(fā)生

濮陽市境內(nèi)黃河河段槽高、灘低，洪水宣泄不暢，極易泛濫成災(zāi)。每次洪災(zāi)不僅使灘區(qū)農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)損失嚴(yán)重，而且使生產(chǎn)、生活、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，有時(shí)甚至是毀滅性的破壞。重建和恢復(fù)都需要付出大量的人力、物力，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的灘區(qū)來說，不亞于雪上加霜。1949年以來，濮陽黃河灘區(qū)共遭遇較大洪災(zāi)28次，累計(jì)受災(zāi)人口達(dá)333.54多萬人次，淹沒耕地491.48多萬畝次，倒塌房屋113.68萬間，經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)94.15億元。

1.3.3 灘區(qū)群眾洪水損失補(bǔ)償較難

為解決長(zhǎng)期以來黃河灘區(qū)群眾洪水損失得不到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)膯栴}， 2012年12月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部三部委聯(lián)合下發(fā)了《黃河下游灘區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2012〕440號(hào))，指出：灘區(qū)內(nèi)具有常住戶口的居民，因?yàn)﹨^(qū)運(yùn)用造成一定的損失，由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同給予補(bǔ)償。其中，中央財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)償資金的80%，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)20%。農(nóng)作物損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按灘區(qū)所在地縣級(jí)統(tǒng)計(jì)部門上報(bào)的前三年(不含運(yùn)用年份)同季主要農(nóng)作物年均畝產(chǎn)值的60%～80%核定。居民住房損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按主體部分損失價(jià)值的70%核定。但該辦法也明確規(guī)定，下列五種情況不予補(bǔ)償：一是非運(yùn)用導(dǎo)致的損失；二是因河勢(shì)發(fā)生游蕩擺動(dòng)造成灘地塌陷的損失；三是控導(dǎo)工程以內(nèi)受淹的損失；四是區(qū)內(nèi)各類行政事業(yè)單位、各類企業(yè)和公共設(shè)施的損失；五是其他不應(yīng)補(bǔ)償?shù)膿p失。該辦法雖然對(duì)黃河灘區(qū)常住居民的洪水損失進(jìn)行了部分補(bǔ)償，但區(qū)內(nèi)的各類企業(yè)和公共設(shè)施仍得不到相應(yīng)補(bǔ)償。另外，由于生產(chǎn)堤的存在等原因，現(xiàn)狀灘區(qū)情況下洪水淹沒時(shí)灘區(qū)補(bǔ)償政策實(shí)施困難，仍需進(jìn)一步研究制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。

1.3.4 灘區(qū)避洪和撤退設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低

目前，灘區(qū)避水連臺(tái)已建373個(gè)，大部分不能滿足黃河20年一遇洪水(即花園口站12370m3/s)的避洪要求，防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，抗洪能力差，形成了“小水不用遷、大水水中遷”的不利局面。部分避水工程施工質(zhì)量差，遇洪水浸泡極易坍落蟄陷，達(dá)不到預(yù)期避水效果；灘區(qū)撤退道路部分損壞嚴(yán)重，坑洼多，路面差，灘區(qū)連村道路寬度一般僅3～4m，路面略高于灘區(qū)地面。上述原因?qū)е略谝?guī)定時(shí)限內(nèi)轉(zhuǎn)移無保證，只要洪水漫灘就無法通行，不能滿足灘區(qū)群眾遷安撤退的需要。

1.3.5 灘區(qū)交通工具落后

灘區(qū)內(nèi)交通運(yùn)輸工具主要有人力車和一些機(jī)動(dòng)三輪車，遷安轉(zhuǎn)移運(yùn)輸能力有限。由于黃河不利通航，灘區(qū)船只很少，國(guó)家雖配備了少量沖鋒舟，但難以滿足大水時(shí)將被圍困群眾轉(zhuǎn)移的需要。

1.3.6 防洪指令傳達(dá)渠道不暢

根據(jù)防洪需要，國(guó)家1990年開始在下游灘區(qū)配置通信預(yù)警系統(tǒng)，由于通訊設(shè)備的升級(jí)換代較快及現(xiàn)有設(shè)備的老化，使得該系統(tǒng)基本處于癱瘓狀態(tài)，一旦洪水到來，將難以起到應(yīng)有的作用。

1.3.7 生產(chǎn)堤負(fù)面影響較大

在灘區(qū)無序修建生產(chǎn)堤，嚴(yán)重縮窄了河道排洪斷面，同時(shí)阻止洪水上灘，減少了泥沙灘槽交換的幾率，二級(jí)懸河形勢(shì)更加嚴(yán)峻。如得不到及時(shí)制止，河道平灘流量將會(huì)進(jìn)一步降低，最終表現(xiàn)為小水大災(zāi)。

2 黃河灘區(qū)綜合治理最新政策及規(guī)劃

2.1 相關(guān)政策

2012年7月26日，河南省人民政府印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)濮陽市建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)濮范臺(tái)扶貧開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》(豫政〔2012〕69號(hào))。2012年8月24日，濮陽市人民政府召開了全市濮范臺(tái)扶貧開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)動(dòng)員大會(huì)，要求濮陽市直29個(gè)相關(guān)單位與省直廳、局、委積極對(duì)接，希望以此為契機(jī)爭(zhēng)取上級(jí)在政策、資金等方面的支持。省直相關(guān)單位也先后以正式文件、框架協(xié)議或會(huì)議紀(jì)要等形式，出具了支持濮范臺(tái)扶貧開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的具體意見，但大多是一些原則性承諾，缺乏具體的政策和措施，一些具體的行業(yè)規(guī)劃和部門政策，目前還正在制定與對(duì)接中。近日，濮陽市人民政府討論通過了《關(guān)于濮陽市黃河灘區(qū)扶貧開發(fā)五年攻堅(jiān)行動(dòng)“三包”幫扶工作的意見》和《黃河灘區(qū)扶貧開發(fā)五年攻堅(jiān)行動(dòng)實(shí)施意見》，并召開了全市黃河灘區(qū)扶貧開發(fā)五年攻堅(jiān)行動(dòng)動(dòng)員大會(huì)，決定通過一系列行之有效的舉措，積極幫助灘區(qū)群眾解決當(dāng)期致富問題。

2.2 相關(guān)規(guī)劃

濮范臺(tái)扶貧開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)是全省集中連片扶貧開發(fā)重點(diǎn)地區(qū), 2013年1月，濮陽市人民政府制定印發(fā)了《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)濮范臺(tái)扶貧開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃》(濮政〔2013〕1號(hào))，用以指導(dǎo)濮范臺(tái)試驗(yàn)區(qū)2012～2020年建設(shè)和編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃系統(tǒng)分析了三縣黃河灘區(qū)地理位置、生產(chǎn)、生活條件等現(xiàn)狀，從提高灘區(qū)基本保障能力、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、強(qiáng)化資源節(jié)約集約利用、創(chuàng)新土地開發(fā)利用機(jī)制等八個(gè)方面對(duì)黃河灘區(qū)綜合治理提出了原則性要求。

3 黃河灘區(qū)綜合治理的措施

3.1 移民遷建方面

《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)濮范臺(tái)扶貧開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃》中要求統(tǒng)籌推進(jìn)灘區(qū)農(nóng)村搬遷集聚。搬遷工作堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、群眾自愿、試點(diǎn)先行、逐步推開”的原則，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為組織主體，按統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)原則，以村組自建為主，兼顧貧困群眾統(tǒng)一搬遷；以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，引導(dǎo)群眾擴(kuò)大就業(yè)或開展規(guī)?；N植、養(yǎng)殖。并計(jì)劃從2013年起，每年搬遷灘區(qū)人口5～6萬，至2020年完成70%的灘區(qū)人口搬遷任務(wù)。

a.利用中央農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金解決一部分困難戶的搬遷費(fèi)用。國(guó)家自2008年進(jìn)行農(nóng)村危房改造試點(diǎn)，目前，已轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)階段。特別是2012年，中央財(cái)政共安排農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金446億元，幫助各地完成了560萬戶農(nóng)村危房改造任務(wù)。中央農(nóng)村危房改造戶均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已提高到7500元，個(gè)別地區(qū)已提高到1萬元。因此，建議黃河灘區(qū)移民遷建工作利用此政策，由地方住建部門按戶均補(bǔ)助1萬元申請(qǐng)中央財(cái)政資金的支持。

b.參照濮陽市人民政府《關(guān)于調(diào)整國(guó)家建設(shè)征地地上青苗和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》(濮政〔2010〕36號(hào))，可以對(duì)灘區(qū)群眾的房屋按正常標(biāo)準(zhǔn)的60%～80%進(jìn)行補(bǔ)償。

c.參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國(guó)發(fā)〔2006〕17號(hào))的規(guī)定，可對(duì)部分致富無門路、打工無技術(shù)、老弱病殘等弱勢(shì)群體進(jìn)行后期扶持。按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)需要扶持的移民每人每年補(bǔ)助600元，扶持期限為20年。

3.2 灘區(qū)水利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面

3.2.1 對(duì)低灘區(qū)進(jìn)行引洪放淤

黃河灘區(qū)具有削峰、沉沙、分滯洪水的作用，特別是一些低灘區(qū)具有明顯的沉沙作用。因此，有計(jì)劃地對(duì)灘區(qū)實(shí)施引洪放淤，使大量泥沙在灘地落淤，不僅能夠降低進(jìn)入主河槽水流的含沙量，有利于主河槽的沖刷，維持下游主河槽的過洪能力，而且能夠有效改善灘區(qū)的生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)灘區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2.2 改善灘區(qū)土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

由于國(guó)家和行業(yè)管理方面的政策限制，在行洪區(qū)內(nèi)禁止種植樹木和高桿作物及禁止近堤取土，因此，黃河灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須順應(yīng)政策導(dǎo)向，找到不違背政策要求的項(xiàng)目發(fā)展灘區(qū)經(jīng)濟(jì)，如：靈活無污染的手工業(yè)、網(wǎng)箱養(yǎng)魚、反季節(jié)鮮茄花卉等，以改變?yōu)﹨^(qū)群眾生產(chǎn)、生活比較落后的現(xiàn)狀。

3.3 河道治理方面

3.3.1 塑造一個(gè)穩(wěn)定的中水河槽

黃河下游河道需長(zhǎng)期維持一個(gè)中水河槽，中小洪水演進(jìn)或調(diào)水調(diào)沙過程在該河槽中進(jìn)行，灘區(qū)不漫灘，灘區(qū)群眾安居樂業(yè)；遇大洪水或特大洪水在黃河下游兩岸堤防約束下演進(jìn)，淤灘刷槽，灘區(qū)群眾以村臺(tái)防守或組織撤退形式保安全，對(duì)洪水造成的經(jīng)濟(jì)損失由國(guó)家給予政策性補(bǔ)償。2002～2013年連續(xù)12年的調(diào)水調(diào)沙，使濮陽漫灘流量從2002年汛期調(diào)水調(diào)沙最小平灘流量1800m3/s提高到了2014年的4100m3/s左右，河道的過洪能力有了一定的提高。因此，堅(jiān)持調(diào)水調(diào)沙是防止河槽萎縮、確保中小洪水不漫灘、減少灘區(qū)洪災(zāi)損失的極其重要的途徑。

3.3.2 進(jìn)一步完善河道內(nèi)工程建設(shè)

小浪底工程運(yùn)行后，河段內(nèi)工程的送溜能力不足問題較為突出，為達(dá)到較好控制河勢(shì)的目的，目前，河道整治規(guī)劃中直河段尚需進(jìn)一步布置工程，以實(shí)現(xiàn)工程與現(xiàn)狀水沙條件下河勢(shì)變化的需要。依據(jù)具體情況，在不影響防洪安全的前提下，適當(dāng)突破排洪河寬的限制，通過對(duì)原河道整治直線段的調(diào)整，形成較強(qiáng)的控制體系，達(dá)到進(jìn)一步增強(qiáng)工程對(duì)河勢(shì)的主動(dòng)控制、改善與來水不相適應(yīng)的河勢(shì)問題的目的。

河段內(nèi)一些老險(xiǎn)工、控導(dǎo)工程是在搶險(xiǎn)的基礎(chǔ)上修建的，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，工程平面布局未按治導(dǎo)線統(tǒng)一布置，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行改造。

3.3.3 加快“二級(jí)懸河”治理工程步伐

進(jìn)一步加快“二級(jí)懸河”治理步伐，減緩濮陽河段“槽高、灘低、堤根洼”的狀況，消除堤河坑塘，增加灘區(qū)可耕種土地，減輕堤防抵御洪水的壓力。

4 結(jié) 語

黃河灘區(qū)綜合治理不僅是國(guó)家和黃河沿岸政府的一件大事，也是黃河業(yè)務(wù)部門不可推卸的責(zé)任，因此，以上觀點(diǎn)希望引起有關(guān)部門的重視，供在編寫黃河灘區(qū)治理的有關(guān)規(guī)劃時(shí)參考，以促進(jìn)灘區(qū)更快更好地發(fā)展，使灘區(qū)人民早日脫貧致富，過上幸福安康的美好生活。

ComprehensiveManagementMeasuresAdaptedtoDevelopmentofYellowRiverFloodplain

WU Yong-zhong

(Henan Zhongyuan Water Resources and Hydropower Engineering Group Co., Ltd., Puyang 457000, China)

Economic and social development of Yellow River downstream floodplain directly determine local people living standards. In the paper, Yellow River floodplain status and existing limitation factors restricting mass life and social development in floodplain are analyzed according to the author’s actual work experience. Comprehensive management measures for improving people living standard and floodplain economic development are proposed for related departments for reference.

Yellow River floodplain; existing problems; comprehensive management; measures

TV212

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1005-4774(2014)11-0047-04