逐年貨幣補(bǔ)償移民安置方式資金來源分析研究

李 明， 何 生 兵

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

近年來，我國水利水電開發(fā)向偏遠(yuǎn)高山峽谷發(fā)展，向江河上游延伸，電站所屬區(qū)域耕地資源越來越緊張，并且河流沿線的優(yōu)質(zhì)河谷土地被電站水庫大面積淹沒，剩余的高海拔山區(qū)土地大多不適宜耕種，且交通、水源等均有不便，人地矛盾突出，調(diào)地安置難度極大；電站水庫移民受當(dāng)?shù)孛褡逦幕妥诮绦叛鲇绊?，移民普遍不愿外遷。針對目前面臨的新問題，為妥善安置移民，在養(yǎng)老保障、投親靠友、自謀職業(yè)和自謀出路等生產(chǎn)安置方式的基礎(chǔ)上，云南、貴州、廣西、湖南、四川省等地均在積極研究將逐年貨幣補(bǔ)償安置方式作為現(xiàn)行生產(chǎn)安置方式的有效補(bǔ)充，各省在封閉試點(diǎn)的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行進(jìn)一步試點(diǎn)和推廣。

1 逐年貨幣補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)意義

逐年貨幣補(bǔ)償安置方式是指對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被征收耕(園)地的生產(chǎn)安置移民，按其被征收耕(園)地面積的產(chǎn)值，長期逐年發(fā)放貨幣補(bǔ)償金的一種生產(chǎn)安置方式。項(xiàng)目法人按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，對項(xiàng)目建設(shè)征地征收的農(nóng)村集體耕(園)地按公布的耕地年產(chǎn)值，以現(xiàn)金的形式對移民實(shí)行長期補(bǔ)償，是一種變靜態(tài)的一次性補(bǔ)償為動態(tài)的長期逐年補(bǔ)償?shù)纳a(chǎn)安置方式。

逐年貨幣補(bǔ)償安置在一定程度上改變了移民外遷的命運(yùn)，使其原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)保持完整，原有的地方性風(fēng)俗文化傳統(tǒng)得以繼續(xù)維持，有效避免了移民異地安置中產(chǎn)生的社會適應(yīng)和角色轉(zhuǎn)換等問題，提高了水庫移民的搬遷積極性，實(shí)現(xiàn)了非自愿移民的自愿遷移。四川省在毛爾蓋水電站移民生產(chǎn)安置中的大膽創(chuàng)新，所有生產(chǎn)安置移民均選擇了逐年貨幣補(bǔ)償安置，化解了人地矛盾，減緩資源環(huán)境壓力，移民滿意度得到了大幅提高，加快了移民搬遷安置進(jìn)度，推動了工程的建設(shè)，為電站提前8個月下閘蓄水創(chuàng)造了條件。

逐年貨幣補(bǔ)償安置方式具有“長期性”重要特征，其資金需求呈逐年遞增趨勢，資金保障是考驗(yàn)逐年貨幣補(bǔ)償安置方式能否真正成功的重要因素。根據(jù)調(diào)研，目前在實(shí)際電站移民征地補(bǔ)償中，移民安置所需資金先從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中支取，不足部分由項(xiàng)目法人從電站運(yùn)行成本或收益中提?。缓罄m(xù)資金壓力及風(fēng)險(xiǎn)全部由電站業(yè)主承擔(dān)。

由于電站受上游來水影響導(dǎo)致年度發(fā)電量變化、電站開發(fā)不斷增多且供電需求受國際國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)變化等因素影響導(dǎo)致電價及發(fā)電量波動較大、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)市場化程度不斷提升導(dǎo)致對建設(shè)成本較高的電站售電競爭壓力持續(xù)加大、目前國內(nèi)面臨物價持續(xù)上升壓力導(dǎo)致征地補(bǔ)償資金過快增加等多重不確定因素影響，極有可能面臨電站的收入無法完全滿足移民安置資金所需的現(xiàn)實(shí)問題，故亟需研究多途徑多渠道統(tǒng)籌各項(xiàng)可利用資金，為逐年貨幣補(bǔ)償安置方式提供充足的資金保障，確保移民的合法利益不受損失，確保移民安置區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定，能夠促進(jìn)移民工作“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，可致富”的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2 逐年貨幣補(bǔ)償安置資金需求量分析

逐年貨幣補(bǔ)償安置資金是以進(jìn)入逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的土地量與每年耕地年產(chǎn)值這積后逐年累加，如下列公式所示：

式中T為逐年貨幣補(bǔ)償安置總資金需求量；An為第n年的耕地年產(chǎn)值(目前四川省暫按四川省國土資源廳每兩至三年動態(tài)調(diào)整發(fā)布的各地區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；為便于研究資金需求總量，特設(shè)置了此計(jì)算公式)；P為進(jìn)入逐年貨幣補(bǔ)償安置總土地量；A為基準(zhǔn)年耕地年產(chǎn)值；m為土地年產(chǎn)值上漲指數(shù)(暫按3%計(jì)算)；n為補(bǔ)償年限(暫按50年計(jì)算)

以毛爾蓋電站為例，逐年貨幣補(bǔ)償耕地總量為3 816畝，土地年產(chǎn)值按每年3%上漲，補(bǔ)償年限暫按50年進(jìn)行保守計(jì)算，2011年-2061年年付金長效補(bǔ)償安置累計(jì)總投資為70 868萬元， 年度資金需求從599.65萬元逐年遞增至2 628.83萬元，先用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)資金用于移民安置，到2025年開始出現(xiàn)移民安置資金缺口；保證內(nèi)部收益率8%不變的情況下，在將50年補(bǔ)償金額平攤?cè)?0年電價測算期，毛爾蓋電站將電價增加幅度為0.007元/kWh；保證上網(wǎng)電價不變的情況下，電站利潤減少總額為55 678萬元，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率由8%下降為7.94%；故實(shí)行逐年貨幣補(bǔ)償后對毛爾蓋電站后續(xù)財(cái)務(wù)成本要求相對較大。

3 逐年貨幣補(bǔ)償安置可利用資金探討

3.1 土地“兩費(fèi)”

根據(jù)國務(wù)院471號令，大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。

由此可見，征收土地的“兩費(fèi)”是移民逐年貨幣補(bǔ)償安置資金的首要來源。

3.2 庫區(qū)基金

根據(jù)《財(cái)政部〈大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)綜〔2007〕26號)，“庫區(qū)基金從有發(fā)電收入的大中型水庫發(fā)電收入中籌集，根據(jù)水庫實(shí)際上網(wǎng)銷售電量，按不高于8厘/千瓦時的標(biāo)準(zhǔn)征收”?！端拇ㄊ〈笾行退畮鞄靺^(qū)基金征收使用管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》明確提出庫區(qū)基金“根據(jù)水庫和水電站實(shí)際上網(wǎng)銷售電量，按8厘/千瓦時的標(biāo)準(zhǔn)征收?？缡⌒姓^(qū)域大中型水庫的庫區(qū)基金征收使用管理，按財(cái)政部財(cái)綜〔2007〕26號文件規(guī)定執(zhí)行”?！暗胤秸诎才艓靺^(qū)基金時，應(yīng)將其中的75%用于支持實(shí)施庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以及解決水庫移民的其他遺留問題，其余部分用于庫區(qū)防護(hù)工程及移民生產(chǎn)、生活設(shè)施維護(hù)”。

因此，可考慮從用于庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和移民生產(chǎn)設(shè)施維護(hù)的庫區(qū)基金中提取部分費(fèi)用作為逐年貨幣補(bǔ)償資金來源的重要補(bǔ)充。

3.3 耕地占用稅

目前，四川省水電建設(shè)征地的耕地占用稅是根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于印發(fā)〈四川省耕地占用稅實(shí)施辦法〉的通知》(川府發(fā)[2008]27號)中的第六條執(zhí)行，即“市(州)人民政府應(yīng)根據(jù)人均耕地多少、土質(zhì)和經(jīng)濟(jì)條件等情況，根據(jù)本條第一、第二、第三、第四款規(guī)定的稅額幅度和平均稅額具體規(guī)定所屬縣(市、區(qū))的適用稅額；鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間差別較大的縣(市、區(qū))，縣(市、區(qū))人民政府可根據(jù)上級規(guī)定和實(shí)際情況確定鄉(xiāng)的適用稅額”。同時，該文件的第八條規(guī)定，“鐵路線路、公路線路、飛機(jī)場跑道、停機(jī)坪、港口、航道占用耕地，減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅”。

考慮到電站建設(shè)是一項(xiàng)民生工程(多數(shù)電站具有調(diào)節(jié)能力，有防洪、灌溉等水利工程特點(diǎn))，因此，電站建設(shè)可考慮爭取按文件中的第八條規(guī)定，減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅，與第六條規(guī)定的征收耕地占用稅的差額部分作為逐年貨幣補(bǔ)償安置資金來源之一。

3.4 提取部分電價收益

據(jù)《中共四川省委四川省人民政府關(guān)于推進(jìn)藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的意見》(川委發(fā)〔2010〕3號)中“將水電水庫移民和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本計(jì)入電價”要求，可將運(yùn)行期逐年貨幣補(bǔ)償安置成本計(jì)入電站電價，并從其中提取部分電價用于逐年補(bǔ)償安置。由于該資金定期提取，來源持續(xù)、可靠，可作為電站進(jìn)入運(yùn)行階段移民逐年補(bǔ)償安置的重要資金來源。目前，向家壩水電站已試點(diǎn)從電站發(fā)電收益中提取0.003元/ kWh，用于解決移民安置及后期長遠(yuǎn)發(fā)展等問題。

4 資金來源量分析

4.1 土地“兩費(fèi)”

征收土地的兩費(fèi)是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，該項(xiàng)費(fèi)用指主要是用于農(nóng)村移民的生產(chǎn)安置，根據(jù)國務(wù)院471號令，該項(xiàng)費(fèi)用按征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的16倍計(jì)。

從資金理論分析，土地征收的兩費(fèi)可以基本滿足10～12年移民逐年貨幣補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，建設(shè)期移民逐年貨幣補(bǔ)償安置費(fèi)用基本充足，但還需對后續(xù)近40年(按50年的補(bǔ)償年限)的補(bǔ)償資金進(jìn)行籌措。

因此，土地征收兩費(fèi)是移民安置資金的基礎(chǔ)和首要來源，且該費(fèi)用是列入電站的建設(shè)成本，資金來源可靠、穩(wěn)定；針對逐年貨幣補(bǔ)償安置方式，進(jìn)行逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的土地兩費(fèi)應(yīng)當(dāng)足額納入逐年貨幣補(bǔ)償安置項(xiàng)目。

4.2 其他資金來源量分析

通過分析，目前已經(jīng)明確規(guī)定的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)無法滿足逐年貨幣補(bǔ)償，因此，需從其他的途徑籌措資金來解決資金缺口，本文將從庫區(qū)基金、耕地占用稅、提取部分電價三個方面對逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的資金來源進(jìn)行分析。

4.2.1 庫區(qū)基金

根據(jù)《財(cái)政部〈大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)綜〔2007〕26號)，“地方政府在安排庫區(qū)基金時，應(yīng)將其中的75%用于支持實(shí)施庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以及解決水庫移民的其他遺留問題，其余部分用于庫區(qū)防護(hù)工程及移民生產(chǎn)、生活設(shè)施維護(hù)”。

以電站發(fā)電為起始年，每年提取一定比例的庫區(qū)基金存入銀行用于生產(chǎn)安置移民。以毛爾蓋水電站為例，以電站每年庫區(qū)基金總額的40%～50%用于逐年補(bǔ)償安置，每年可籌措資金530萬元～663萬元，以年利率3%復(fù)利計(jì)算50年，則50年共可以籌措資金59 827萬元～74784萬元。

4.2.2 耕地占用稅

根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于印發(fā)〈四川省耕地占用稅實(shí)施辦法〉的通知》(川府發(fā)〔2008〕27號)第八條規(guī)定，“鐵路線路、公路線路、飛機(jī)場跑道、停機(jī)坪、港口、航道占用耕地，減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅”。

利用減少稅額的費(fèi)用用于水電站移民安置，以毛爾蓋水電站為例，原可研階段審批的耕地占用稅為3元/m2，毛爾蓋水電站共計(jì)征收耕地4 041.8畝，若參照鐵路等減稅政策，將減稅的資金用于移民安置，共計(jì)資金269.45萬元。

4.2.3 提取部分電價收益

據(jù)《中共四川省委四川省人民政府關(guān)于推進(jìn)藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的意見》(川委發(fā)〔2010〕3號)要求，“將水電水庫移民和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本計(jì)入電價”。

在考慮移民安置基礎(chǔ)上核準(zhǔn)的電價中提取0.003～0.005元/ kWh，以毛爾蓋水電站為例，每年共可籌集資金497萬元～829萬元。

4.3 資金來源匯總

4.3.1 電站建設(shè)期

從以上分析可看，電站建設(shè)期的資金主要為兩費(fèi)及減少耕地占用稅的費(fèi)用兩部分，以毛爾蓋水電站為例，共計(jì)資金10616.46萬元。

4.3.2 電站運(yùn)行期

電站運(yùn)行期主要有兩部分資金來源，分別為庫區(qū)基金的40%～50%和提取0.003～0.005元/ kWh的電費(fèi)。以毛爾蓋水電站為例，共計(jì)每年可籌集資金1 028萬元～1 492萬元。

4.4 資金平衡分析

通過以上分析，以毛爾蓋水電站為例，土地年產(chǎn)值按每年3%上漲，補(bǔ)償年限暫按50年進(jìn)行保守計(jì)算，在極限條件下，至第50年年末，所籌措的資金總額分別還有8 608萬元(下限)～62 539萬元(上限)，由此可見，毛爾蓋水電站建設(shè)期資金及運(yùn)行期的籌措資金完全可以滿足50年逐年補(bǔ)償安置。該部分結(jié)余資金可用于解決移民長遠(yuǎn)發(fā)展和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的相關(guān)問題，促進(jìn)移民長治久安。

5 結(jié)論及建議

(1)多途徑、多渠道籌措逐年貨幣補(bǔ)償安置資金十分迫切和必要

通過本文分析和探討，土地“兩費(fèi)”仍是逐年貨幣優(yōu)先補(bǔ)償資金來源項(xiàng)目，該項(xiàng)資金基本可以滿足電站建設(shè)期移民逐年貨幣補(bǔ)償安置所需資金，但隨著國家土地征收相關(guān)政策的日益完善以及農(nóng)民對土地重要性認(rèn)識的不斷提高，可以預(yù)見，電站建設(shè)征占土地的成本將會在相當(dāng)長的一段時間里不斷提高，土地“兩費(fèi)”根本無法完全滿足移民在電站運(yùn)行期逐年貨幣補(bǔ)償安置資金需求。若電站后續(xù)資金壓力及風(fēng)險(xiǎn)全部由電站業(yè)主承擔(dān)，項(xiàng)目業(yè)主經(jīng)營壓力將持續(xù)加大，移民后續(xù)資金保障難度也將持續(xù)增加，移民生活及后續(xù)發(fā)展出現(xiàn)瓶頸勢必會持續(xù)加大移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，移民“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，可致富”的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度將會持續(xù)加大。因此，研究、探討多途徑多渠道統(tǒng)籌各項(xiàng)可利用資金，為逐年貨幣補(bǔ)償安置方式提供充足的資金保障，確保移民的合法利益不受損失顯得十分迫切和必要。

(2)建議成立“長補(bǔ)保障基金”，確保逐年貨幣補(bǔ)償安置資金的落實(shí)

為確保選擇逐年貨幣補(bǔ)償生產(chǎn)安置的移民后續(xù)資金的長期有效保障及促進(jìn)移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本文作者建議在有逐年貨幣補(bǔ)償作為生產(chǎn)安置方式的庫區(qū)，從電站首臺機(jī)組發(fā)電基準(zhǔn)年開始成立“長補(bǔ)保障基金”(以下簡稱保障基金)，保障基金由庫區(qū)基金和提取部分電站電價收益組成，其中庫區(qū)基金按本電站當(dāng)年上繳的庫區(qū)基金總額的40%～50%進(jìn)行提留；電站電價收益以電站當(dāng)年發(fā)電總量為計(jì)算基礎(chǔ)并按0.003～0.005元/ kWh計(jì)算每年電價收益。

作者簡介:

李 明(1975-)，男，四川眉山人，學(xué)士，高級工程師，從事水利水電移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作；何生兵(1980-)，湖北宜昌人，碩士，高級工程師，從事水利水電移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作.