淺析我國行政審批制度的現(xiàn)狀及改革措施——以十八屆三中全會“進一步簡政放權”為視角

王長紅

（上海政法學院，上海 201701）

中共第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該《決定》對于加快完善現(xiàn)代市場體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財稅體制改革等重要問題都做出了規(guī)定，其中加快轉(zhuǎn)變政府職能部分提出要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”①中共十八屆三中全會：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。。這一規(guī)定對我國現(xiàn)行行政審批制度亟須改革和完善做出了回應，也為改革現(xiàn)行的行政審批制度提供了重要參考。

行政審批制度改革是當前我國行政體制改革的重要內(nèi)容之一，也是近年來行政法學理論研究的熱點問題之一。中共十八屆三中全會的召開以來，行政審批制度的改革再次成為人們關注的焦點。它關系著社會主義市場經(jīng)濟體制能否順利建成，關系著構(gòu)建服務型政府、加強廉政建設、促進政府職能轉(zhuǎn)變的目標能否實現(xiàn)，關系著社會主義法治國家、法治政府能否盡快建成。因此，分析我國當前行政審批制度的現(xiàn)狀，探討其改革的必要性，并提出改革的具體措施，具有重要的價值和意義。

一、我國行政審批制度的現(xiàn)狀梳理

行政審批制度是政府進行行政管理的一項重要手段，其產(chǎn)生背景與我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型密不可分，在社會的諸多領域廣泛存在。行政審批是指行政機關依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)行政相對人的申請，依照法定程序，對符合條件的相對人授予其從事某種行為的資格、確認其享有某些權利的行政行為[1]。行政審批通常包括許可、核準、認定、認證等行為，較為常見的是行政許可行為。進入21世紀以來，我國加入世界貿(mào)易組織，市場經(jīng)濟體制逐步建立起來，行政審批制度作為規(guī)制型行政的產(chǎn)物，其制度弊端逐漸暴露出來，難以適應當前發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、建設服務型政府、推進依法行政的要求，因而行政審批制度亟須進行改革和完善。通過分析和梳理，我國當前的行政審批制度主要存在以下幾個方面的問題：

（一）行政審批權限設置不夠明確

行政審批制度改革的關鍵在行政審批權限的設定。2001年，我國開始全面進行行政審批制度改革；2013年，十八屆三中全會通過的《決定》再次提出深化行政審批制度改革。十二年來，國務院前后分六批對行政審批項目進行調(diào)整，雖取得了一定成果，但中央、地方政府行政審批項目數(shù)量仍十分龐大，難以適應當前經(jīng)濟社會的快速發(fā)展[2]。

目前，我國行政審批權限設定的主要依據(jù)是2004年7月1日起施行的《行政許可法》。《行政許可法》第3條規(guī)定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法?！边@一規(guī)定明確了行政許可法的調(diào)整范圍，即所有涉及行政相對人的行政審批都屬于行政許可行為。此外，第14、15、16條明確規(guī)定了行政審批主體及其權限。

通過分析可以看出，行政審批權的設定主要有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級人民政府規(guī)章對行政許可的設定，這些設定都是有不同的條件的。然而，實踐中多數(shù)行政機關對這些條件卻予以忽略，甚至故意規(guī)避這些規(guī)定，濫設行政許可。如第15條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可?！笔　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府可以設定臨時性的行政許可，但前提是行政管理的需要，有些行政機關就借此將本不屬于行政許可的事項列入行政管理需要，設立審批門檻，甚至以登記、年檢、審定、監(jiān)制、備案等形式變相設立行政審批，嚴重違背了《行政許可法》的立法原意，同時影響了行政審批制度的運行。

另《行政許可法》第12條、第13條分別規(guī)定了可以設定行政許可的事項范圍、可以不設定行政許可的事項范圍，而實踐中行政審批事項幾乎涉及了所有經(jīng)濟領域，過多的項目需要審批并不符合當前我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，制約了經(jīng)濟的發(fā)展，因此行政審批的事項范圍仍亟待繼續(xù)得到清理。行政審批范圍的寬泛也在很大程度上讓行政機關在實踐中產(chǎn)生過多的自由裁量權，自由裁量權的行使超過一定限度必然會產(chǎn)生權力濫用和腐敗問題。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，下級機關可以根據(jù)上級機關行政許可的事項范圍內(nèi)，制定具體的行政許可實施規(guī)定，這就造成不同機關對同一行政許可的規(guī)定缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，難免會產(chǎn)生權限范圍的模糊問題?？傊姓徟脑O定權限不夠明確，是當前我國行政審批制度改革的主要障礙之一。

（二）行政審批程序運行不夠科學

行政審批制度的改革依靠從源頭上依法限定行政審批項目，更要依靠在實踐中規(guī)范審批程序，完善審批制度。正如美國學者戴維·奧斯本所說，一項機制的完善“并不是要除掉‘花園中叢生的雜草’，而是要造就確保‘花園中雜草無處可生’的體制再造”[3]。行政審批程序不夠規(guī)范、科學是當前行政審批存在的另一個重要問題。

《行政許可法》的頒布實施，標志著我國的行政審批制度改革進入法制化階段[4]。然而僅靠這一法律，在實踐運行中由于缺乏完善的行政程序法規(guī)范，行政機關在進行行政審批的過程中沒有統(tǒng)一的標準和要求，經(jīng)常出現(xiàn)審批程序不一致、無限期的審批、效率低下等現(xiàn)象。

行政審批程序不規(guī)范還表現(xiàn)在行政機關在審批實踐中并沒有堅持《行政許可法》規(guī)定的公開、公平、公正的基本原則，在審批環(huán)節(jié)濫用行政權力，重復設置審批環(huán)節(jié)、不公開審批過程等，造成了行政相對人無法及時知曉行政審批的階段，更無法監(jiān)督行政機關。此外，行政機關的領導運用行政職權干預行政審批過程，致使行政機關工作人員無法做到公開、公平、公正；行政機關工作人員由于利益關聯(lián)和部分相對人勾結(jié)起來作出對另一相對人不公平的審批結(jié)果，產(chǎn)生腐敗問題，都是較為常見的現(xiàn)象。從行政機關設置的角度來說，現(xiàn)行的行政機關設置不科學、部門之間協(xié)調(diào)機制不完善，導致了行政機關在審批過程中互相推諉、扯皮，也造成了行政審批過程的復雜、煩瑣，嚴重影響了審批效率的提高，損害了相對人的權益。

（三）行政審批缺乏有力監(jiān)督

“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地導致腐敗?！盵5]因此，有權力必有監(jiān)督，沒有完善的監(jiān)督機制，必然影響這一制度的運行，甚至會導致腐敗問題。行政審批缺乏有力的監(jiān)督，是行政審批制度的另一現(xiàn)狀。

從行政審批的權限設置來講，行政審批的各項內(nèi)容，包括某些審批項目的清理工作，均是由政府單方面決定的。通過十八屆三中全會通過的《決定》可以看出，行政審批制度改革的重要目標在于轉(zhuǎn)變政府職能，在于簡政放權，在于適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，而現(xiàn)行審批事項的設置全由政府決定，審批主體也只有政府，社會團體的建立和發(fā)展都要嚴格受到限制，社會和市場甚至都無法參與行政審批，這一體制造成了社會和市場無法在源頭上對行政審批進行監(jiān)督。

從行政審批的運行過程來看，國家權力機關、行政機關內(nèi)部、社會監(jiān)督都不夠到位[6]。國家權力機關對行政審批的監(jiān)督主要依靠立法監(jiān)督，對審批過程的監(jiān)督多數(shù)情況下是對審批結(jié)果的監(jiān)督，僅對行政機關呈送的文件進行審查、聽取工作報告，形式比較單一，很難有力監(jiān)督審批環(huán)節(jié)。行政機關內(nèi)部的監(jiān)督主要是上級行政機關、同級的行政監(jiān)察部門，上級行政機關對下級機關的監(jiān)督極其不力，因為下級機關的職權多是由上級機關賦予的，通過審查下級機關的審批行為進行監(jiān)督；同級監(jiān)察部門的監(jiān)督由于受到同級人民政府人事、財政等方面的限制，因而導致監(jiān)察部門難以獨立行使監(jiān)督權，行政審批最后都是由行政機關自己決定的，所以其系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督也是極其不到位的。社會監(jiān)督在我國目前的體制狀態(tài)下更是難上加難，要想有力監(jiān)督行政審批環(huán)節(jié)，要受到許多條件的限制，最終結(jié)果往往都是難以解決問題。

綜上而言，行政審批缺乏有力的監(jiān)督是我國行政審批制度不可忽視的現(xiàn)狀。

二、我國行政審批制度改革的具體措施

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“深化行政審批制度改革”，行政審批制度的改革關系著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，更關系著法治政府、法治國家的建設。通過以上對行政審批制度現(xiàn)狀的梳理，我認為行政審批制度的改革和深入應當從以下幾個方面出發(fā)：

（一）完善立法，嚴格執(zhí)行法律規(guī)定

法律制度和法律規(guī)范的完善是行政審批制度改革的前提。目前，行政審批制度的相關法律規(guī)范主要是2004年開始施行的《行政許可法》。然而，行政審批制度的完善，不能僅靠這一部《行政許可法》，還需要靠具體法律規(guī)范的制定和完善[7]。

在今后的改革過程中，我們應當繼續(xù)完善《行政許可法》的規(guī)定，進一步落實行政審批的法律規(guī)定，進一步明確行政審批的適用范圍，嚴格限制行政審批權限，繼續(xù)厘清行政審批的具體事項，認真推進落實《行政許可法》關于行政審批的具體法律規(guī)定。例如，對于第3條行政許可的適用范圍，我們可以將其明確為：“凡是涉及行政相對人的行政審批行為都屬于行政許可。”對于第12條、第13條行政許可的事項范圍，我們可以出臺具體的法律規(guī)范進一步細化，防止審批范圍過于寬泛；對于第15條規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可的條件為“因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的”，進一步解釋“行政管理的需要”，以防行政機關借此規(guī)定濫設行政審批門檻。

（二）規(guī)范行政審批程序，提高效率

行政審批制度改革的另一個關鍵在于規(guī)范行政審批的程序，提高審批效率。缺乏程序性規(guī)范的限制，行政審批制度將無法科學、合理的運行，深化行政審批制度改革的目標將永遠難以成為現(xiàn)實。

規(guī)范行政審批程序，我們可以制定具體、統(tǒng)一的《行政程序法》規(guī)范，嚴格限定行政審批的運行過程，保證行政審批的統(tǒng)一性；可以完善行政機關的設置，使行政機關內(nèi)部機構(gòu)更為科學合理，防止推諉，提高審批效率，保證行政審批的科學性。此外，規(guī)范行政審批程序，應當貫徹落實《行政許可法》規(guī)定的“公開、公平、公正的原則”、“便民的原則”，將行政審批過程透明化，便于行政相對人了解審批過程；同時，提高行政機關工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務能力，建立完善的科學考核機制，督促工作人員嚴格按照行政程序規(guī)范辦事，確保行政相對人的各項權利。

（三）建立科學有效的監(jiān)督機制

正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”[8]。因此，任何制度的建立都必須有科學、有效的監(jiān)督機制。行政審批制度改革同樣如此，必然有一套科學合理的監(jiān)督機制。

建立行政審批制度的監(jiān)督機制，我們可以重點從加強對權力運行的角度進行監(jiān)督。審批權力的使用過程中，通過執(zhí)行嚴格的程序規(guī)范，保障審批程序的公開、透明，可以有效的防止審批環(huán)節(jié)的腐敗問題。在行政審批權力監(jiān)督的方式上，我們可以完善行政審批制度的監(jiān)督主體，繼續(xù)健全權力機關的監(jiān)督，增加權力機關對行政機關審批過程的監(jiān)督，定時進行項目審批的審查；同時積極探索社會的監(jiān)督，運用現(xiàn)代傳媒的技術，拓寬監(jiān)督的渠道，促使行政機關通過互聯(lián)網(wǎng)公開審批過程，實時公開審批的過程，普通公民、社會團體和媒體等都可以參與其中，及時披露審批過程中出現(xiàn)的問題，包括對行政機關工作人員腐敗問題的舉報等。這些形式的廣泛運用，必將對行政審批過程產(chǎn)生有效的監(jiān)督，對行政審批制度改革產(chǎn)生重要的推動作用。

[1]蔡林慧.我國行政審批制度改革現(xiàn)狀及難點分析[J].南京師大學報（社會科學版），2003，（6）.

[2]李林.深化行政審批制度改革，推進法治政府建設——以海南省行政審批制度改革為視角[J].法學雜志，2012，（11）.

[3][美]戴維·奧斯本.政府改革手冊：戰(zhàn)略與工具[M].北京：中國人民大學出版社，2004：3.

[4]趙保勝.突破行政審批制度改革瓶頸的治理路徑[J].法治研究，2013，82（10）.

[5][英]阿克頓.自由與權力[M].侯健，范亞峰，譯.北京：商務印書館，2001：286.

[6]何淵.關于行政審批制度改革的幾點思考[J].行政與法，2001，（04）.

[7]方世榮.我國行政審批制度改革的法律問題[J].黨政干部論壇，2002，（3）.

[8][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：154.