周艷紅，劉鈺妮，夏雪

（襄陽(yáng)市襄州區(qū)人民檢察院，湖北襄陽(yáng)441021）

案件辦理與案件管理適當(dāng)分離問(wèn)題探析

周艷紅，劉鈺妮，夏雪

（襄陽(yáng)市襄州區(qū)人民檢察院，湖北襄陽(yáng)441021）

案件辦理與案件管理適當(dāng)分離，對(duì)案件進(jìn)行集中管理，有助于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，提高檢察工作效率，提升案件辦理質(zhì)量，促進(jìn)司法公正。因此，應(yīng)積極探索案件辦理與案件管理的適當(dāng)分離，設(shè)置專(zhuān)門(mén)案件管理部門(mén)，加強(qiáng)人才、信息化建設(shè)，建立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制。

案件辦理；案件管理；適當(dāng)分離

2003年最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》，很多檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始了對(duì)案件管理改革的積極探索。2011年十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上通過(guò)的《最高人民檢察院工作報(bào)告》，明確提出“推行案件集中管理，建立統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、綜合考評(píng)的執(zhí)法辦案管理監(jiān)督機(jī)制”。同年10月，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，最高人民檢察院正式成立案件管理辦公室，拉開(kāi)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)案件管理改革的序幕。2013年最高人民檢察院第十一屆檢察委員會(huì)第八十次會(huì)議通過(guò)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》，專(zhuān)章規(guī)定案件管理工作。建立案件辦理與案件管理適當(dāng)分離的機(jī)制，加強(qiáng)案件的集中管理，是一項(xiàng)有重要意義的檢察改革。

一、案件管理、案件辦理的含義解析

案件管理主要是指檢察機(jī)關(guān)依照法律和檢察工作規(guī)律對(duì)辦案工作進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、統(tǒng)一、歸口管理，加強(qiáng)流程監(jiān)控、過(guò)程控制的活動(dòng)。[1]案件辦理則是指檢察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對(duì)案件作出處理決定的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)，是一種代表國(guó)家行使公權(quán)力的行為，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的主要手段，是檢察機(jī)關(guān)的中心工作。[2]案件辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)都包含著案件管理的內(nèi)容，案件管理的專(zhuān)門(mén)化可以加強(qiáng)對(duì)案件辦理的監(jiān)督與制約，進(jìn)一步提升辦案水平與檢察機(jī)關(guān)的公信力。

我國(guó)傳統(tǒng)上未對(duì)案件管理與案件辦理進(jìn)行明確的區(qū)分，案件管理由各辦案部門(mén)分散進(jìn)行，依附于案件辦理，管理模式上實(shí)行的是具有濃厚行政色彩的層級(jí)審批模式。這種案件管理模式不利于提高案件管理質(zhì)量，影響司法公正與效率。

二、案件管理與案件辦理適當(dāng)分離的必要性

（一）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的有效途徑

在以往的司法實(shí)踐中，案件管理工作由檢察機(jī)關(guān)各辦案部門(mén)自己負(fù)責(zé)，重大問(wèn)題由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定，由于案件管理的分散性，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約不足。[3]一方面體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)基于打擊犯罪的目的，追求有罪判決率，各部門(mén)之間配合有余監(jiān)督制約不足，辦案部門(mén)在工作中注重追求辦案結(jié)果而忽視對(duì)案件辦理過(guò)程的監(jiān)督制約；另一方面體現(xiàn)為案件管理由各部門(mén)自行負(fù)責(zé)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門(mén)之間、業(yè)務(wù)部門(mén)與紀(jì)檢、檢務(wù)督察部門(mén)之間信息的不對(duì)稱(chēng)。這樣一來(lái)，業(yè)務(wù)部門(mén)之間的制約力削弱，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督部門(mén)由于相關(guān)信息缺乏而影響監(jiān)督的效果。進(jìn)行案件辦理與案件管理的適當(dāng)分離，加強(qiáng)案件管理工作，建立“統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評(píng)查、統(tǒng)計(jì)分析、信息查詢(xún)、綜合考評(píng)”的機(jī)制，有助于規(guī)范執(zhí)法辦案行為，是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的有效途徑。

（二）有助于提升檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力

案件辦理與案件管理適當(dāng)分離，有助于深化檢務(wù)公開(kāi)，暢通群眾訴求渠道，充分保障律師、辯護(hù)人的合法權(quán)益，提升執(zhí)法公信力。案件辦理與案件管理適當(dāng)分離，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的案件管理部門(mén)，能對(duì)案件進(jìn)行統(tǒng)一管理，適時(shí)掌握案件進(jìn)展情況，及時(shí)公開(kāi)案件相關(guān)信息，不但保障了群眾的知情權(quán)，同時(shí)接受群眾監(jiān)督，讓檢察權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，能增強(qiáng)檢察工作的透明度，減少檢察權(quán)的濫用。

（三）提高檢察機(jī)關(guān)工作效率的有力措施

近年來(lái)，刑事案件發(fā)案率大幅上升，檢察機(jī)關(guān)案多人少的矛盾突出，辦案力量不足，任務(wù)繁重。據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告，2000年全年共批準(zhǔn)逮捕刑事犯罪嫌疑人715833人，提起公訴708836人；2003年全年共批準(zhǔn)逮捕各類(lèi)刑事犯罪嫌疑人764776人，提起公訴819216人；2006年全年共批準(zhǔn)逮捕各類(lèi)刑事犯罪嫌疑人891620人,提起公訴999086人；2009年全年共批準(zhǔn)逮捕各類(lèi)刑事犯罪嫌疑人941091人,提起公訴1134380人；2013年全年共批準(zhǔn)逮捕各類(lèi)刑事犯罪嫌疑人879817人，提起公訴1324404人。特別是在基層檢察院，案多人少的矛盾更加突出，其結(jié)果就是，影響辦案效果，影響檢察工作的效率。采用案件分散管理模式，一方面加大了檢察機(jī)關(guān)的工作量，降低工作效率；另一方面無(wú)法對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行全程、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，影響案件辦理質(zhì)量。對(duì)案件辦理與案件管理進(jìn)行適當(dāng)分離，由案件管理部門(mén)對(duì)案件進(jìn)行統(tǒng)一管理，對(duì)案件辦理進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)督，有助于提高案件辦理質(zhì)量，提高工作效率。

三、完善案件辦理與案件管理適當(dāng)分離的措施

在加強(qiáng)案件管理的改革中，各級(jí)檢察院進(jìn)行了積極的探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是實(shí)行案件辦理與案件管理的適當(dāng)分離，實(shí)行案件管理的專(zhuān)業(yè)化，依然處于初期探索階段，需要我們加大改革力度，把握案件辦理與案件管理分離的適度性，科學(xué)設(shè)置案件管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的進(jìn)一步提升。

（一）成立專(zhuān)門(mén)的案件管理部門(mén)

司法實(shí)踐中，有的檢察院將案件管理部門(mén)作為控申部門(mén)或法律政策研究室的一個(gè)內(nèi)部部門(mén)，有的檢察院由檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)案件管理職責(zé)。案件管理是對(duì)執(zhí)法辦案全過(guò)程的監(jiān)控，案件管理水平高低直接影響案件辦理質(zhì)量，因此應(yīng)根據(jù)案件管理工作的性質(zhì)、地位和監(jiān)督權(quán)威，適當(dāng)提高案件管理部門(mén)的設(shè)置規(guī)格，成立專(zhuān)門(mén)的案件管理部門(mén)。[4]要明確案件管理部門(mén)的職責(zé)范圍。案件管理與案件辦理活動(dòng)密切相關(guān)，但案件管理部門(mén)主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評(píng)查、統(tǒng)計(jì)分析、信息查詢(xún)、綜合考評(píng)等，又與案件辦理有很大的區(qū)別，因此要明確案件管理部門(mén)與案件辦理各部門(mén)的職責(zé)范圍，遵循“適度”原則。一是統(tǒng)一受理環(huán)節(jié)，既包括已經(jīng)立案的案件也包括案件線(xiàn)索。案件管理部門(mén)對(duì)材料的審查屬于表面審查，例如對(duì)于移送的法律文書(shū)按照其所載明的內(nèi)容進(jìn)行審查，對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)送達(dá)的執(zhí)行回執(zhí)、裁判文書(shū)，案件管理部門(mén)只負(fù)責(zé)接收，對(duì)本院向其他單位移送的案卷材料只進(jìn)行形式審查。與案件相關(guān)的其他內(nèi)容由案件辦理部門(mén)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查具體辦理。二是案件管理部門(mén)的監(jiān)控權(quán)。案件管理部門(mén)的流程監(jiān)控是對(duì)整個(gè)訴訟過(guò)程的監(jiān)督，但是監(jiān)控范圍應(yīng)該限于法律文書(shū)，而不是整個(gè)卷宗，否則案件管理部門(mén)就會(huì)演變成為一個(gè)辦案部門(mén)。[5]

（二）加強(qiáng)信息化建設(shè)

努力促進(jìn)案件的網(wǎng)絡(luò)化管理。加強(qiáng)執(zhí)法辦案的信息化建設(shè)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)便捷、高效、信息共享等諸多優(yōu)點(diǎn)為執(zhí)法辦案服務(wù)，不僅可以節(jié)省大量人力物力財(cái)力，更能使辦案過(guò)程透明化，使得案件管理部門(mén)可以進(jìn)行全程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案的規(guī)范化、科學(xué)化?，F(xiàn)階段應(yīng)加強(qiáng)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的推行與完善。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件集辦案、管理、統(tǒng)計(jì)于一體，對(duì)辦案流程進(jìn)行了規(guī)范化設(shè)計(jì)，對(duì)辦案節(jié)點(diǎn)設(shè)置了明確的流程指引，案件的每個(gè)環(huán)節(jié)都在網(wǎng)上操作，各個(gè)信息都在網(wǎng)上準(zhǔn)確錄入。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的使用，不僅實(shí)現(xiàn)了資源共享，也有助于案件管理部門(mén)對(duì)案件全程、動(dòng)態(tài)管理監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法辦案行為，提高案件辦理質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)人才建設(shè)

案件管理貫穿案件辦理的全過(guò)程，案件管理的好壞直接影響案件辦理的質(zhì)量。泰羅在《科學(xué)管理原理》一書(shū)中說(shuō)過(guò)：為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，必須為企業(yè)配備第一流的工人，要選擇合適而又熟練的工人。[6]提高案件管理的效率，需要專(zhuān)業(yè)的熟悉案件辦理業(yè)務(wù)的人才。首先要有深厚的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)法律適用情況、業(yè)務(wù)辦理流程爛熟于心；要有豐富的案件辦理經(jīng)驗(yàn)，了解案件辦理中存在的問(wèn)題，能結(jié)合辦案實(shí)際進(jìn)行案件管理工作。其次要有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力，案件管理工作是對(duì)案件進(jìn)行統(tǒng)一、全程的管理、監(jiān)督，案件管理部門(mén)需要與各個(gè)部門(mén)加強(qiáng)溝通交流，因此要具有較強(qiáng)的管理能力，充分調(diào)動(dòng)各種資源，加強(qiáng)案件管理工作。

（四）建立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制

各省級(jí)檢察院案件管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)各省實(shí)際設(shè)立統(tǒng)一科學(xué)的案件質(zhì)量考評(píng)規(guī)定，以此為標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督各下級(jí)院的案件管理工作，各下級(jí)檢察院要嚴(yán)格執(zhí)行案件質(zhì)量考評(píng)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)案件辦理的科學(xué)化、規(guī)范化管理。在探索的基礎(chǔ)上，由最高人民檢察院建立全國(guó)統(tǒng)一的案件質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)案件管理與案件辦理的適當(dāng)分離，加強(qiáng)案件管理工作。

[1]吳權(quán)平.以“扁平化”理論重構(gòu)傳統(tǒng)案件管理模式[N].檢察日?qǐng)?bào), 2011-09-02.

[2]申云天.檢察機(jī)關(guān)案件管理工作中的十個(gè)關(guān)系[J].人民檢察,2012 (10).

[3]王晉.以刑事訴訟規(guī)則為指導(dǎo)推進(jìn)案件管理工作[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2013(1).

[4]顧苗,韋東.案件管理的改革動(dòng)因、指導(dǎo)原則及路徑選擇[A].王晉.檢察機(jī)關(guān)案件管理工作理論與實(shí)踐[C].北京:法律出版社,2013.

[5]邵汝卿,卞宜良.案件管理的理論基礎(chǔ)與改革發(fā)展[A].王晉.檢察機(jī)關(guān)案件管理工作理論與實(shí)踐[C].北京:法律出版社,2013.

[6]張文昌,顧天慧.現(xiàn)代管理學(xué)[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2007:66.

D915.3

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1673―2391(2014)11―0160―02

2014-08-08 責(zé)任編校：陶范