邱剛

（北京市海淀區(qū)人民檢察院反瀆職侵權局，北京100089）

查辦瀆職犯罪中因果關系的認定
——從辦理徐某等人玩忽職守案切入

邱剛

（北京市海淀區(qū)人民檢察院反瀆職侵權局，北京100089）

在瀆職犯罪中，危害后果具有特別重要的意義。危害后果是多數(shù)瀆職犯罪具體犯罪的構成要件或量刑依據(jù)，立法及司法解釋均將“重大損失”作為瀆職犯罪的判斷標準?？梢哉f，只有明確瀆職犯罪的危害后果才能認定相關人員是否構成瀆職類犯罪。以我局辦理的徐某等人玩忽職守罪為例，探討在瀆職犯罪中如何認定因果關系。

人防工程；玩忽職守；因果關系

一、基本案情

2011年4月12日，我院反瀆職侵權局偵查人員在對北京市某區(qū)某住宅小區(qū)的人防工程進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)地下二層的人防工程空間被當作住宅性質(zhì)的地下車位出售給業(yè)主個人所有，背后可能存在瀆職犯罪行為。初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)共有人防工程七處，其中一處為該小區(qū)地下二層人防車庫，該人防工程的用途明確為戰(zhàn)時用作物資儲備庫，平時用作汽車停車場，建筑面積6956平方米，但當時辦理該小區(qū)規(guī)劃許可證的區(qū)規(guī)劃局的承辦人徐某由于工作疏忽未在規(guī)劃許可證中標明人防工程的面積與位置。該處人防工程于2006年3月23日經(jīng)區(qū)房屋管理局劉某審核發(fā)證，將人防工程產(chǎn)權辦理到該小區(qū)開發(fā)商北京某綜合房地產(chǎn)開發(fā)公司名下（產(chǎn)權面積7410平米，其中就包括6956平米的人防工程）。后開發(fā)商將人防工程（地下二層車庫）分割為近220個車位陸續(xù)出售給小區(qū)業(yè)主個人，并為業(yè)主辦理了車位個人產(chǎn)權證，每個車位收費10萬元左右。

二、折射出的問題

在本案查辦過程中，圍繞本案的因果關系出現(xiàn)的幾個問題存有較大爭議：（1）本案危害后果的認定，即人防工程被出售是否可以被認定為國家利益遭受重大損失？（2）多個國家機關工作人員共同過失行為與危害后果的關系如何認定？（3）人防辦的相關人員是否應該以瀆職罪追究相應的刑事責任？

三、案件評說

（一）本案危害后果的認定

在瀆職犯罪中，危害后果具有特別重要的意義。危害后果是多數(shù)瀆職犯罪具體犯罪的構成要件或量刑依據(jù)，立法及有關司法解釋均將“重大損失”作為瀆職犯罪的判斷標準。可以說，只有明確瀆職犯罪的危害后果才能認定相關人員是否構成瀆職類犯罪。本案認定的危害后果是6956平方米的人防工程被轉賣。如何認定該后果是刑法意義上的危害后果？也即該后果是否給公共財產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失是本案構罪首先解決的問題。那么，人防工程是否可以被合法買賣呢？人防工程被出售是否屬于刑法意義上的危害后果呢？筆者認為，人防工程禁止買賣，買賣人防工程應該承擔相應的法律責任，其原因主要基于以下兩個方面：

首先，人防工程的性質(zhì)決定人防工程不能出賣給個人所有。人防工程是指為保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室。按照北京市的規(guī)定，凡新建十層以上或基礎埋置深度三米以上的民用建筑，所建的防空地下室的面積不得少于建筑面積的百分之三。防空地下室的分布，需要考慮掩蔽方便，人員掩蔽工程的出入口距離掩蔽人員的工作、生活點不宜超過二百米。由此可見，我國修建人防工程的目的是為了在戰(zhàn)時保護人民的生命和財產(chǎn)安全，具有公益性，人防工程并不是可以隨意出賣給個人所有的私有財產(chǎn)。

其次，法律上也禁止人防工程的買賣。我國《物權法》第五十二、五十六、五十七條明確規(guī)定國防資產(chǎn)屬于國家所有，國家所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞，因玩忽職守、濫用職權造成國有資產(chǎn)損失的，應當依法承擔法律責任?！度嗣穹揽辗ā返诙l規(guī)定，人民防空是國防的組成部分，人民防空實行長期準備、重點建設、平戰(zhàn)結合的方針。可見，人防工程作為人民防空的重要組成部分，也是國防的組成部分，其所有權應歸國家所有。該法第五條進一步規(guī)定，國家鼓勵、支持企事業(yè)單位、人民團體和個人等非國家主體投資建設人防工程，國家對人防工程設施的建設按照有關規(guī)定給予優(yōu)惠。人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。可見，非國家主體投資修建的人防工程，其所有權仍然歸國家所有，這些非國家主體投資修建的人防工程，投資者僅在平時享有使用權和收益權，法律并未賦予其人防工程所有權。因此，在法理上，人防工程不能出售給個人所有。

據(jù)此，人防工程承擔著國家戰(zhàn)時防空的功能，具有公益屬性，其產(chǎn)權并不能轉讓給個人所有。該小區(qū)人防工程在獲得產(chǎn)權登記后被順利分割并被轉讓給個人，導致國家國防資產(chǎn)的流失，符合刑法瀆職罪中關于危害后果的認定。根據(jù)我國《刑法》和《物權法》的相關規(guī)定，相應責任人應該為此危害后果承擔相應的瀆職犯罪責任。

（二）犯罪行為主體的認定

瀆職類犯罪的犯罪主體，從犯罪理論上看是身份犯，沒有國家機關工作人員的主體身份就不能構成瀆職罪，從職責上看是具有特定監(jiān)管職責的行為人，而行為人的職責多來源于法律規(guī)定或者政府的授權與委托。本案中，對國家人防設施負有審批和監(jiān)管職責的部門有城市規(guī)劃部門、公安消防部門、人防辦及房屋管理部門等，而來自法律的規(guī)定賦予這些職能部門特定行為人相應的職權，如行政審批權和行政檢查權等。權利與義務具有對立統(tǒng)一性，這也決定了特定行為人在行使職權的同時，必須承擔因行使職權不力而產(chǎn)生的后果。

司法實踐中，往往會出現(xiàn)兩個或兩個以上的行為人各自獨立的過失行為，共同引起一個危害后果發(fā)生的因果關系的情形。在該種類型的因果關系中，單個的過失行為并不會產(chǎn)生最終的危害后果，只有當這些過失行為相互結合、共同作用，才能產(chǎn)生最終的危害后果。這種類型的因果關系一般發(fā)生在必須經(jīng)過數(shù)個政府部門監(jiān)管與審批的職責行為中。由于各個階段的國家機關工作人員履職不認真，或者沒有對上一階段行為的合法性進行認真審查，最終多個過失行為共同導致了危害后果的發(fā)生，因此各個階段的過失行為與危害后果之間都具有刑法意義上的因果關系。對于這種類型的因果關系，在本案的專家咨詢論證過程中，清華大學張明楷教授指出，這種類型的因果關系在責任的承擔上應遵循“輕過失不免責”的原則，這些行為人因自己的職責對危害后果產(chǎn)生的作用力大小而承擔相應的法律責任。

本案的因果關系類型即屬上述。首先，負有規(guī)劃審批職責的區(qū)規(guī)劃局城鄉(xiāng)規(guī)劃處的責任人徐某未盡到審慎的規(guī)劃審批義務，致使人防工程的面積被錯誤登記在開發(fā)商名下；其次，區(qū)房管部門的責任人劉某也沒有認真履行其職責，未能發(fā)現(xiàn)徐某的錯誤，將人防工程的面積錯誤地登記在開發(fā)商名下并辦理了產(chǎn)權登記證，最終導致人防工程被開發(fā)商分割出售的嚴重后果。而人防辦的相關人員不是本案的犯罪行為主體，下文將結合因果關系展開論述。

（三）犯罪行為與危害后果間因果關系的認定

我國刑法上的因果關系要求危害行為與危害后果之間，在客觀上存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系。如何認定刑法意義上這種必然的聯(lián)系？筆者認為，可以通過主客觀相結合的方式來認定瀆職犯罪的因果關系，即以瀆職行為人是否具備主觀過錯和過錯是否必然導致危害后果來判斷瀆職行為和危害后果是否存在因果關系。據(jù)此，筆者將瀆職犯罪因果關系的判斷分為兩個層次，同時符合以下兩個條件才能認定瀆職行為與危害后果存在因果關系：（1）瀆職犯罪行為人主觀上須有過錯，包括故意和過失。如果犯罪行為人在主觀方面不存在過錯，危害后果的發(fā)生與其行為之間就不存在因果關系，也不應當對其追責。（2）瀆職行為與危害后果滿足條件關系的要求，即瀆職行為是危害后果發(fā)生的充分條件。所謂條件關系是指，行為與結果之間存在著“沒有前者行為就沒有后者結果”的條件關系公式時，前者就是后者的原因。[1]瀆職行為能產(chǎn)生危害后果與行為人職責有著密切的關系，行為人沒有被賦予一定的職責，肯定不會發(fā)生因該職責行使不力而產(chǎn)生的危害后果。

本案中，與人防工程被出售具有一定因果關系的行為人有區(qū)規(guī)劃局的徐某、區(qū)房管局的劉某和區(qū)人防辦的相關人員。要認定這三個行為人刑法意義上的因果關系，依據(jù)上述標準，徐某和劉某的行為與危害后果之間具有刑法上的因果關系，人防辦的相關人員與危害后果之間不具有刑法上的因果關系。

具體而言，區(qū)規(guī)劃局、區(qū)房管局經(jīng)辦人徐某和劉某的行為符合第一條的標準，他們作為本部門的專業(yè)人士，按照職責要求，他們均需要對人防工程等公益建筑進行面積確定并排除在開發(fā)商施工面積外，但他們在工作中卻沒有盡到審慎的職責，忽視了人防工程的存在而導致危害后果的發(fā)生，他們在主觀上均屬于疏忽大意的過失。他們的行為同時也符合第二條標準，兩者的共同過失行為是國家人防工程被變賣這一危害后果的共同原因，正是因為兩者的共同過失行為相互作用最終導致了人防工程被出售的嚴重危害后果。由此，區(qū)規(guī)劃局經(jīng)辦人徐某和區(qū)房管局的經(jīng)辦人劉某的過失行為均與危害后果存在因果關系，應該被追究瀆職犯罪法律責任。

區(qū)人防辦的相關人員與人防工程被變賣沒有刑法上的因果關系。人防辦的相關人員不符合第二條標準，他們沒有監(jiān)管人防工程產(chǎn)權的職責。首先，目前人防相關法律法規(guī)對于人防工程的監(jiān)管的目的是保持人防工程的良好使用狀態(tài)和防護能力，人防工程的產(chǎn)權歸屬并非監(jiān)管的目標。要求人防辦監(jiān)管人防工程的產(chǎn)權沒有必要也缺乏可操作性，因為在修建人防工程的時候，人防工程的面積在規(guī)劃中是被明確標示的，如果規(guī)劃和權屬登記人員認真負責，這種人防工程被開發(fā)商變賣的情況完全可以杜絕。同時，人防部門并沒有建筑工程權屬登記的職責，他們不能在第一時間掌握人防工程產(chǎn)權變更的情況，當知道產(chǎn)權變更后，危害后果實際已經(jīng)發(fā)生。其次，我國目前對于人防工程的產(chǎn)權歸屬在實際操作中比較混亂，雖然人防工程屬于國防資產(chǎn)應歸國家所有，但在實踐中，“在人防工程的產(chǎn)權歸屬方面，存在著上位法缺失、下位法混亂的情況。現(xiàn)行《人防法》中對于人防工程的產(chǎn)權歸屬未予明確規(guī)定，而大量行政法規(guī)規(guī)章等較低層級的法律文件中，關于人防工程產(chǎn)權的規(guī)定又缺乏一致性與系統(tǒng)性，使得現(xiàn)實中的大量產(chǎn)權糾紛難以得到妥善和一致性的解決?！盵2]在這種情況下，對人防工程進行產(chǎn)權監(jiān)管顯然力不從心?；诖?，區(qū)人防部門的相關人員與本案的危害后果之間在客觀上不存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系而不具有因果關系，不應負有瀆職犯罪的法律責任。

四、結論性思考

通過此案，我們可以從因果關系方面，厘清出查辦瀆職犯罪案件的一般偵查思路——首先，明確危害后果；其次，分析與危害后果發(fā)生的危害行為因素；最后，通過危害行為來鎖定犯罪嫌疑人。由此可知，正確認定瀆職犯罪的因果關系是查處瀆職犯罪的重要突破口，如何分析危害后果與危害行為的因果關系則是突破案件的關鍵環(huán)節(jié)。分析危害后果與危害行為的因果關系，應從以下兩個方面出發(fā)。

（一）運用循果查因法，全面考察導致危害后果發(fā)生的各類原因

實踐中，當瀆職犯罪的危害后果發(fā)生后，有哪些行為因素對危害后果的發(fā)生起到了關鍵的作用，應當全面地進行考察。應從危害后果出發(fā)，考察與之有關的危害行為因素，考察的內(nèi)容包括與結果發(fā)生的政府具體監(jiān)管主體、被害人的行為及其他不可抗力等相關因素。只有詳細考察導致危害后果發(fā)生的因素，才能準確可靠地認定瀆職行為的性質(zhì)。

（二）結合瀆職行為人的職責考察各種原因因素對危害后果發(fā)生的作用力程度

瀆職犯罪的主體是特殊主體，只有具有特定身份的國家機關工作人員才能構成本罪，因此在考察瀆職行為與危害后果之間的因果關系時，必須結合行為人的職責要求，這是行為主體成立瀆職犯罪的前提。而瀆職犯罪復雜因果關系類型中，認定哪些相關行為主體的行為與危害后果之間存有刑法意義上的因果關系，就要看各個行為主體促使危害后果發(fā)生的作用力程度，這也是各個瀆職行為主體的量刑依據(jù)。分析作用力程度，則需要結合瀆職行為主體的職責要求的程度。職責要求明確具體的，承擔的責任重；職責要求宏觀概括的，其承擔的責任輕。如果行為主體即使不履行其職責也不會導致該危害后果，那么該行為主體不需要對該危害后果承擔責任。如果行為主體不履行其職責就必然會導致危害后果，那么該行為主體責任最重，反之則輕。

[1]張明楷.刑法學[M].北京:法律出版社,2011:175.

[2]馬顏昕,李云樓.淺議人防工程產(chǎn)權制度的完善[J].商品與質(zhì)量, 2011(10).

D914

A

1673―2391(2014)02―0099―03

2013-07-26責任編校：陶范