農(nóng)地流轉(zhuǎn)中財政政策的反思與重構(gòu)

高 海

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

目前，我國各地為促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，普遍采取財政補(bǔ)貼的激勵政策。如安徽省淮北市人民政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的意見》（淮政辦[2009]號）規(guī)定：市財政從2009年起，每年安排300萬元的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金（今后視財力的增長和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的情況適時增加），主要用于鼓勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、培育規(guī)模經(jīng)營主體、建設(shè)鎮(zhèn)村兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。然而，淮北市農(nóng)地流轉(zhuǎn)后卻出現(xiàn)了“非糧化”傾向。[1]那么，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼作為一種公共財政政策，其政策目標(biāo)是什么？農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”傾向與農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策之間有無因果關(guān)系，或者農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”傾向能否說明農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的失?。糠N糧補(bǔ)貼為何未能阻止農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”傾向？認(rèn)真地反思并回答這些問題，無疑對完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼和種糧補(bǔ)貼具有重要的指導(dǎo)價值。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中財政政策的反思

運(yùn)用財政法的基本法理審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可以發(fā)現(xiàn)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼性質(zhì)的錯位、種糧補(bǔ)貼與農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的內(nèi)在沖突，都可能導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼公共性的偏離——農(nóng)地“非糧化”傾向。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼性質(zhì)的錯位：名為補(bǔ)貼實為獎勵

綜合各地涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的規(guī)范性文件來看，各地實施的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼名義上是一項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，實際上更像是一種獎勵——銅陵市《加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營獎勵辦法》（銅農(nóng)字[2009]166號）就直接將其命名為“獎勵”。

第一，從補(bǔ)貼對象看，不僅補(bǔ)貼農(nóng)地流轉(zhuǎn)出讓方、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織及農(nóng)地流轉(zhuǎn)受讓方，還補(bǔ)貼“推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作業(yè)績突出的示范村和先進(jìn)村”①參見《銅陵縣加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營獎勵辦法》（銅農(nóng)字[2009]166號）。及其村、鎮(zhèn)干部，而且獎勵村社干部的金額竟達(dá)總獎勵數(shù)額的1/5或1/6左右，[2]有的地方甚至限制獲得補(bǔ)貼的農(nóng)地流轉(zhuǎn)受讓方的數(shù)量。②參見《常州市扶持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)項目資金管理暫行辦法》（常財農(nóng)[2009]65號、常委農(nóng)[2009]20號）。第二，從補(bǔ)貼方式看，除對村鎮(zhèn)及其干部的補(bǔ)貼外，都是針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易發(fā)生的一次性補(bǔ)貼，③參見鄭州市人民政府《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施財政獎補(bǔ)激勵政策的意見》（鄭政[2010]8號）。而非于農(nóng)地流轉(zhuǎn)期內(nèi)的逐年長期補(bǔ)貼。第三，從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)看，基本是根據(jù)流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)時間確定不等的補(bǔ)貼數(shù)額，④參見紹興縣委辦公室、政府辦公室下發(fā)的《2008年紹興縣農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)政策實施意見》（縣委辦[2008]49號）。即使中共蕪湖市委辦公室、蕪湖市人民政府辦公室《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》（蕪市辦[2009]1號）將“流轉(zhuǎn)價格不低于政府指導(dǎo)價”作為補(bǔ)貼條件——規(guī)定“流轉(zhuǎn)價格低于每畝300斤稻谷/年，不予獎勵”，但是補(bǔ)貼數(shù)額與流轉(zhuǎn)價格和政府指導(dǎo)價的差額之間也沒有對應(yīng)關(guān)系。第四，從補(bǔ)貼的目的看，主要是鼓勵長時間流轉(zhuǎn)、規(guī)模化經(jīng)營，流轉(zhuǎn)時間越長、形成農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模越大，獲得的補(bǔ)貼越多。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼性質(zhì)的差異直接決定了其目標(biāo)政策的不同，進(jìn)而導(dǎo)致其公共性的缺失。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼被設(shè)計為一種獎勵，那么其政策目標(biāo)僅在于“推進(jìn)農(nóng)地長時間地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營”，而是否真正提高農(nóng)民收入并非其直接政策目標(biāo)。尤其是對推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的村組織和村社干部給予獎勵的情況下，更有可能導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏差，因為“直接與公民互動打交道的街道層官僚在執(zhí)行政策過程中，影響非常大，是政策執(zhí)行偏差的很大的影響因素?！盵3]如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼被設(shè)計為一項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，那么其政策目標(biāo)就不僅僅在于“推進(jìn)農(nóng)地長時間地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營”，更應(yīng)當(dāng)包括“維護(hù)糧食安全、增加農(nóng)民收入”等公共性的目標(biāo)，而且按照黨的十七屆五中全會的要求，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，必須把保障國家糧食安全作為首要目標(biāo)?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)補(bǔ)貼確有短期內(nèi)促成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的效果，但單純追求統(tǒng)計意義上的規(guī)模，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，盲目地實施補(bǔ)貼，有可能陷入政府花冤枉錢的尷尬境地。現(xiàn)行政策通常會鼓勵低效率的規(guī)模經(jīng)營，甚至政府花錢‘買’農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的情況?！盵4]顯然，單純以規(guī)?；?jīng)營為目標(biāo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，不僅可能無法實現(xiàn)公共政策，反而有可能導(dǎo)致“懶惰者”的依賴。而作為公共財政一種表現(xiàn)形式、具有真正農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼性質(zhì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，則是以公共政策的實現(xiàn)作為其制度設(shè)計的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，淮北市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼后的“非糧化”傾向與其性質(zhì)的錯位可能存在一定關(guān)系。

（二）農(nóng)地種糧補(bǔ)貼與流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼之間的沖突

種糧補(bǔ)貼作為一種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，與現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼之間不僅存在法律性質(zhì)和政策目標(biāo)的差異，而且在立法價值和實施效果方面亦存在沖突。

1.立法價值上的沖突。效率與公平既是財政行為應(yīng)當(dāng)追求的立法價值，也是其應(yīng)當(dāng)遵循的立法原則。我國現(xiàn)行的糧食直補(bǔ)以土地承包者為發(fā)放對象，以計稅面積為發(fā)放依據(jù)，補(bǔ)貼政策不僅沒有考慮到承包者實際種糧面積與承包面積的差異，也沒有考慮到農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)因流轉(zhuǎn)而形成的分離。這樣的制度設(shè)計依托于家庭承包地的平均分配，雖然兼顧了糧食補(bǔ)貼的公平性和政策執(zhí)行的行政效率，卻忽視了農(nóng)地種糧的經(jīng)濟(jì)效率和社會效率——農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向即是其較好的詮釋。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼意在追求農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模，雖然在短期內(nèi)會促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率，但是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)到底是物權(quán)性流轉(zhuǎn)還是債權(quán)性流轉(zhuǎn)尚未明確的法律界定前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的時間越長、規(guī)模越大，隨著土地增值，農(nóng)地流轉(zhuǎn)出讓方與農(nóng)地流轉(zhuǎn)受讓方之間的利益可能越失衡、越不公平。這種結(jié)局在很大程度上源于農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的推進(jìn)。

2.實施效果上的沖突。如果按照現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策，不管農(nóng)地是否流轉(zhuǎn)，也不管農(nóng)地承包權(quán)人是否實際耕種，獲取糧食補(bǔ)貼人都仍然是農(nóng)地承包權(quán)人，而不是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的實際經(jīng)營人，那么在種糧效益低下、農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用高的情況下，很可能導(dǎo)致農(nóng)地要么“非糧化”，要么難以流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)后“非糧化”，則與種糧補(bǔ)貼鼓勵種糧的政策目標(biāo)沖突；如果農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)，又與農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)沖突，即種糧補(bǔ)貼補(bǔ)貼對象的錯位可能會削弱農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的實施效果。而且，“不管實際上種不種糧或到底種了多少糧都可以畝計數(shù)平均領(lǐng)取的種糧‘直補(bǔ)’，很容易滋生小農(nóng)模式的惰性，維護(hù)農(nóng)地資源的細(xì)碎化，加大土地流轉(zhuǎn)的困難和規(guī)?；?jīng)營的成本?！盵5]

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中財政政策的重構(gòu)

（一）土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼性質(zhì)的矯正：重補(bǔ)貼輕獎勵

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼不應(yīng)僅僅關(guān)注流轉(zhuǎn)的速度，而更應(yīng)重視流轉(zhuǎn)的質(zhì)量、效益及可持續(xù)性。促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的財政政策應(yīng)當(dāng)是“重補(bǔ)貼輕獎勵”。以“重補(bǔ)貼輕獎勵”重塑農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的立法理念，可以恢復(fù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼系具有公共財政屬性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的本質(zhì)，更好地實現(xiàn)“農(nóng)民增收、糧食安全”等公共政策目標(biāo)?！爸匮a(bǔ)貼輕獎勵”的具體制度設(shè)計，一方面應(yīng)更加重視對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營更能產(chǎn)生長遠(yuǎn)促進(jìn)作用的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的財政補(bǔ)貼，通過這些長期補(bǔ)貼政策的扶持促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營主體的持續(xù)經(jīng)營、穩(wěn)定獲益，并以此吸引更多的農(nóng)地流轉(zhuǎn)；另一方面應(yīng)通過農(nóng)地入股系債權(quán)性流轉(zhuǎn)法律屬性的定位，激活農(nóng)地的財產(chǎn)增值功能并兼顧其社會保障功能，化解農(nóng)民以農(nóng)地入股可能被動失地的疑慮，以此促進(jìn)農(nóng)地自愿流轉(zhuǎn)，而非盲目地以財政政策（特別是對村社干部的獎勵）推進(jìn)規(guī)?；?。

（二）農(nóng)地種糧補(bǔ)貼與流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼之間的協(xié)調(diào)

為化解種糧補(bǔ)貼導(dǎo)致的“非糧化”傾向，以及可能對農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼實施效果的削弱，有學(xué)者主張“采用‘補(bǔ)貼與經(jīng)營權(quán)相一致’的原則，即補(bǔ)貼的受益主體應(yīng)為經(jīng)營權(quán)主體，而不是承包權(quán)主體?！盵6]也有學(xué)者主張“穩(wěn)定按實際承包面積為核算單位的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，體現(xiàn)耕地對農(nóng)民的社保作用，補(bǔ)貼大多數(shù)農(nóng)民；對于規(guī)模經(jīng)營者超出承包面積的實際耕作面積給予二次補(bǔ)貼。”[7]第一種主張既能克服種糧補(bǔ)貼導(dǎo)致的“非糧化”傾向的弊端，又可以避免削弱農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼實施效果，應(yīng)當(dāng)是種糧補(bǔ)貼的改革方向。即“糧食補(bǔ)貼應(yīng)定位于生產(chǎn)目標(biāo)而非收入目標(biāo)，補(bǔ)貼目標(biāo)應(yīng)瞄準(zhǔn)糧食生產(chǎn)戶”。[8]第二種主張卻值得商榷，因為農(nóng)地承包權(quán)人在流轉(zhuǎn)出農(nóng)地不實際種糧的情況下仍獲得糧食補(bǔ)貼，有違農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼性質(zhì)之嫌。盡管學(xué)界對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律性質(zhì)存在爭議，但是不管按照“附負(fù)擔(dān)的私法契約說”，還是“對符合補(bǔ)助要件者才提供補(bǔ)助金的公法契約說”，[9]種糧補(bǔ)貼的享受者都應(yīng)當(dāng)是實際種糧者。

[1]陳先發(fā),姜剛,徐海濤.農(nóng)戶信貸難引發(fā)土地“非糧化”[N].中華工商時報,2011-06-21(3).

[2]李意穩(wěn).2010年我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)財政補(bǔ)貼累計發(fā)放614.13萬元[N].增城日報,2010-10-19(2).

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