文/樊杏華

中國環(huán)境保護公眾參與的法律困境及破解之道

The legal dilemma and solution of public participation in environmental protection

文/樊杏華

環(huán)境保護公眾參與是指公民或公民組成的團體直接或間接參與環(huán)境保護立法、政策及決策、環(huán)境管理和監(jiān)督、環(huán)境維權(quán)等活動，實現(xiàn)環(huán)境治理和善治。它是公眾參與社會公共事務在環(huán)境保護領域的延伸和拓展。從參與主體看，公民或公民組成的團體是環(huán)境保護公眾參與的主要主體；從參與范圍和途徑看，既有立法、政策、決策制定中的源頭式參與，也有法律、政策及決策實施中的過程式參與和監(jiān)督式參與，還有利益受損后的維權(quán)式參與；從權(quán)利和義務層面看，公眾既享有清潔環(huán)境的權(quán)利，同時也負有保護環(huán)境的義務；從公眾參與的目標看，是為了實現(xiàn)環(huán)境治理和善治。

環(huán)境保護公眾參與法律現(xiàn)狀及實踐

現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護公眾參與發(fā)軔于20世紀70年代的西方國家環(huán)境保護運動，代表性事件是1970年4月22日由哈佛大學法學院學生丹尼斯?海斯發(fā)起的以環(huán)境保護為主題的“地球日”活動，當時有2000多萬人、1萬所中小學、2000所高等院校和2000個社區(qū)參與該活動。我國的環(huán)境保護公眾參與始于1973年第一次全國環(huán)境保護會議，會議上提出“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”環(huán)境保護工作32字方針。1989年的《環(huán)境保護法》中第6條規(guī)定了單位和個人對環(huán)境污染和破壞行為的檢舉和控告權(quán)。2003年《環(huán)境影響評價法》和2006年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》建立了項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與制度地方性環(huán)境保護公眾參與辦法也相續(xù)出臺。這些法規(guī)及規(guī)章的制定與實施，使我國的環(huán)境保護公眾參與法律體系初具雛形，環(huán)境保護公眾參與制度在我國的環(huán)境保護中發(fā)揮了重要作用，也成為我國環(huán)境法的基本原則和基本制度之一。

從環(huán)境保護領域公眾參與實踐看：近年來，廈門、大連PX事件、北京六里屯垃圾焚燒廠事件、上海磁懸浮列車事件、我為祖國測空氣、《環(huán)境保護法》審議等環(huán)保事件中，環(huán)保組織和公民逐漸從無序向有序轉(zhuǎn)變、從非理性向理性轉(zhuǎn)變、從被動參與向主動參與轉(zhuǎn)變，公眾參與作為一種刺激和倒逼機制，推動政府環(huán)保轉(zhuǎn)型。2011年持續(xù)灰霾天氣之下由民間發(fā)起的“我為祖國測空氣”活動，推動《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的修訂并增加PM2.5指標。2012年《環(huán)境保護法》修正案（草案）公布之后，環(huán)保組織和公民積極提出各自的意見，14位環(huán)境法學專家聯(lián)名致信人大委員長，促使人大常委會暫緩審議，成為中國環(huán)境立法從閉門造車走向公開博弈、公眾參與的標志性事件。

環(huán)境保護公眾參與的法律困境及破解之道

我國環(huán)境保護公眾參與立法從無到有，從原則到具體，一定程度上為公眾參與環(huán)境保護提供法律支持。但不可忽視的是，環(huán)境保護公眾參與還沒有真正成為預防環(huán)境污染和破壞，遏制環(huán)境質(zhì)量退化，實現(xiàn)環(huán)境治理和善治的利劍。究其原因，是環(huán)境保護公眾參與存在以下亟待解決的法律困境：

一、環(huán)境權(quán)的缺失導致公眾參與缺乏權(quán)利基礎

自從20世紀60年代提出環(huán)境權(quán)，對該權(quán)利的質(zhì)疑之聲不絕于耳，有學者認為，環(huán)境權(quán)是一個有著良好動機的偽命題。但是，在國際或國內(nèi)環(huán)境立法層面，環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)得到《人類環(huán)境宣言》等國際法律文件的確認，有60多個國家的《憲法》或環(huán)境保護基本法中規(guī)定了環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是公民享有在健康舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利，包括實體環(huán)境權(quán)和程序環(huán)境權(quán)。實體環(huán)境權(quán)，是公民合理利用和在健康舒適的環(huán)境中生存的基本權(quán)利；程序環(huán)境權(quán)，是基于實體環(huán)境權(quán)而派生的知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)。實體環(huán)境權(quán)類似于受教育權(quán)，既是公民的基本權(quán)利也是公民的基本義務。環(huán)境權(quán)的確立使每位公民自然享受與生俱來的環(huán)境權(quán)利，同時也使公民承擔環(huán)境保護的義務，公民不再是環(huán)境權(quán)利的消極享受者，更要積極參與公共環(huán)境利益的保護。

但我國的《憲法》和《環(huán)境保護法》中沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，導致公眾參與缺乏具體的權(quán)利基礎，不得不訴諸于生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或人格權(quán)作為其基礎，司法實踐中環(huán)境權(quán)尚未得到司法者的認同。因此，應當在《憲法》中增加規(guī)定環(huán)境權(quán)是公民的一項基本權(quán)利和基本義務；同時在《環(huán)境保護法》的修改中明確規(guī)定，公民享有在健康、舒適和良好環(huán)境中生活的權(quán)利，并享有參與環(huán)境保護、獲取環(huán)境信息、監(jiān)督環(huán)境管理和環(huán)境損害賠償請求權(quán)。

二、尚未及格的公民環(huán)保意識制約參與廣度和深度

近年來，伴隨突發(fā)性環(huán)境事件和群體性環(huán)境事件的頻發(fā)，我國公眾的環(huán)保意識有了相當程度的提高，越來越多的人開始關注環(huán)保。從2008年中國公眾環(huán)保指數(shù)看，環(huán)境污染問題連續(xù)3年成為繼物價問題和食品安全問題之后我國公眾最關注的社會熱點問題。但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2008年中國公眾的環(huán)保意識總體得分為44.5，環(huán)保行為得分為37.0，環(huán)保滿意度得分為45.1，公眾的環(huán)保意識尚處于“不及格”的水平。實踐中，公眾的環(huán)境保護知與行脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，公眾的環(huán)境危機意識高于環(huán)境參與意識，對自身周圍環(huán)境問題關注超過對整體生態(tài)環(huán)境的關注，環(huán)境保護過度強調(diào)政府和企業(yè)責任而忽視公民個人義務，環(huán)境保護“搭便車”的心理普遍存在。因此，有必要加強環(huán)境教育，普及環(huán)保知識，增強環(huán)保意識，培育綠色公民；在條件成熟時，可以制定《環(huán)境宣傳教育法》，將公眾環(huán)保教育和環(huán)保意識的培養(yǎng)納入法制的軌道。

三、環(huán)保NGO尚未充分發(fā)揮在公眾參與中引領角色

環(huán)保NGO，是以保護公共環(huán)境利益為目標而成立的不以盈利為目的社會團體，被稱為環(huán)境保護中的“第三種力量”，是公共環(huán)境利益的代言人，在環(huán)境保護中發(fā)揮著橋梁、紐帶作用。近年來，以自然之友、北京地球村等知名環(huán)保NGO活躍在環(huán)保領域，在怒江建壩、圓明園防滲膜、環(huán)境保護法的修改、歸真堂活熊取膽等環(huán)保事件中，發(fā)出了越來越響亮的聲音。但實踐中，環(huán)保NGO面臨合法性危機，難以取得合法的登記身份；面臨獨立性危機，即環(huán)保NGO過度依賴于企業(yè)或政府，缺乏對問題的獨立判斷和自主參與能力；面臨信任危機，即環(huán)保NGO難以得到政府、企業(yè)和社會公眾的普遍認同，影響了環(huán)保NGO組織動員能力。破解環(huán)保組織面臨的困境，一方面政府需要重視環(huán)保組織，建立政府與環(huán)保組織之間的互信和合作，加大對環(huán)保組織的政策和法律支持；另一方面需要環(huán)保組織提升自身的專業(yè)水平和公民動員能力建設，在培育公眾環(huán)境法律意識、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境立法等領域發(fā)揮積極作用，推動中國環(huán)境保護公眾參與立法及實施。

四、公眾參與法律機制不健全影響公眾參與的效果

統(tǒng)領性法律缺失：我國環(huán)境保護公眾參與法律體系初具雛形，但環(huán)境保護公眾參與的范圍較窄，公眾參與的形式較為單一，缺少程序性規(guī)范，缺乏環(huán)境信息支持，根源在于缺乏統(tǒng)領性環(huán)境保護公眾參與法律。因此，應當制定統(tǒng)領性的環(huán)境保護公眾參與法律，明確規(guī)定公眾參與的參與主體、參與原則、參與范圍、參與形式、反饋和救濟機制，建立法律運行機制，發(fā)揮公眾參與在環(huán)境保護領域的積極作用。

信息公開機制不健全：盡管我國制定了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，但實踐中環(huán)境信息失真且缺乏嚴厲的懲罰機制，信息失真影響公眾對真實環(huán)境現(xiàn)狀的認知，同時消蝕政府的公信力。環(huán)保部部長周生賢直斥“人民群眾深受污染之害、苦不堪言，而監(jiān)測數(shù)據(jù)喜氣洋洋、自說自話”的怪現(xiàn)狀，要求環(huán)保監(jiān)測部門改進空氣質(zhì)量監(jiān)測標準，避免出現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)與群眾感受“兩張皮”。因此，應當建立發(fā)布失真環(huán)境信息的懲罰機制。

源頭參與機制不健全：我國環(huán)境保護公眾參與主要是環(huán)境影響評價和環(huán)境訴訟中的公眾參與，缺乏對立法、政策及決策的源頭參與機制。源頭參與的過程是信息傳達、交流的過程，是政府、企業(yè)、公民相互信任的過程，信息的交流和信任的建立能減少法律或政策實施后守法者的隱形抵觸，降低守法或執(zhí)法的成本。在立法、政策或決策制定中，應當建立一套由政府、公民、環(huán)保NGO、利益團體共同參與的源頭參與機制，鼓勵學者、環(huán)保團體或利益團體（企業(yè)）開展研究并提出建議，允許相關的主體進行評論，聽取學者、NGO和企業(yè)的意見，政府在吸收相關意見或建議的基礎上制定立法、政策或進行決策。

反饋機制和救濟機制缺失：我國現(xiàn)行的公眾參與完善缺乏反饋機制和救濟機制，政府部門對公眾的意見采納或不采納缺乏充分的說理或及時的反饋，缺乏獨立的救濟程序。健全反饋機制和救濟機制，對公眾的意見或建議采納、或不采納要予以公布并說明理由，對參與結(jié)果不滿可以通過訴諸法院的途徑得到救濟。

作者單位：太原科技大學法學院教師，中國政法大學在讀博士研究生