魏曉東

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250100)

地權(quán)的經(jīng)濟學(xué)邏輯
——以建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的嬗變?yōu)榫€索

魏曉東

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250100)

建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷經(jīng)過了四個階段：土地私有、合作化和人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及土地流轉(zhuǎn)時期。從中可以看出，建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷往往是由國家主導(dǎo)的，屬于強制性制度變遷。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程，就是產(chǎn)權(quán)分化的過程。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨著農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)渠道不暢通、征地補償機制和標準不完善等問題，其出路在于堅持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度，并且進一步保障農(nóng)民的土地權(quán)利；允許土地產(chǎn)權(quán)進一步分化，保護農(nóng)民土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)和公平交易；改革當(dāng)前的征地補償機制和標準，保護失地農(nóng)民利益并使土地發(fā)展收益全民共享。

農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)分化；土地流轉(zhuǎn)；土地發(fā)展收益

土地權(quán)利問題，特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)界、政府決策部門、輿論媒體所關(guān)注的熱點問題。這一問題的背后，是關(guān)于“中國農(nóng)村土地制度向何處去”的爭論。在本文中，筆者試圖梳理建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變過程，分析土地產(chǎn)權(quán)背后所蘊藏的經(jīng)濟學(xué)原理，以期從中找到關(guān)于“中國農(nóng)村土地制度向何處去”的線索。

土地應(yīng)該歸屬于私人還是歸屬于集體？這是一個關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的最根本的問題，也是兩種相互競爭的意識形態(tài)——資本主義和社會主義的爭論焦點。土地所有權(quán)的制度選擇不僅影響經(jīng)濟生活，也對其他的社會制度安排產(chǎn)生重要影響。私有產(chǎn)權(quán)的辯護者們說這一制度安排增進了個人自由，政治穩(wěn)定以及經(jīng)濟繁榮；而對于公有產(chǎn)權(quán)的支持者而言，土地私有是資本主義罪惡的根源，它不僅帶來了財富的不平等，而且導(dǎo)致了社會的分裂，更重要的是，由于個人費盡心機的競爭，造成了一種人與人之間互不信任的社會環(huán)境。而共享土地的集體所有制度能避免這些弊端，創(chuàng)造一種人人平等的世界。撇開這些意識形態(tài)的爭論，從經(jīng)濟學(xué)的視角，一種怎樣的制度安排才是最有效率的，這是我們應(yīng)該考慮的主要問題。接下來我們從建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的嬗變?nèi)胧诌M行分析。

二、建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷及其經(jīng)濟學(xué)解釋

60多年來，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度變遷大致經(jīng)過了四個階段：土地私有、合作化和人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及土地流轉(zhuǎn)時期。

1．農(nóng)民土地私有時期。在新中國建立的過程中，中共通過“土改”重新分配土地，使那些無地或少地的農(nóng)民獲得了土地的私有產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了“耕者有其田”，并且政府為取得土地的農(nóng)民頒發(fā)了“土地房產(chǎn)所有證”，其明確規(guī)定：土地為私有財產(chǎn)，農(nóng)民“有耕種、居住、典賣、轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。[1]農(nóng)民的“土地所有權(quán)”也得到了1954年憲法的確認。*1954年憲法第八條規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”這時農(nóng)民對土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)合一，這是典型的古典產(chǎn)權(quán)形態(tài)。農(nóng)民在自己的土地上耕作經(jīng)營，維持生計。這種私人地權(quán)有優(yōu)勢也有劣勢。其優(yōu)勢主要有：第一，私人地權(quán)是一種簡明而有效的激勵農(nóng)民對其所掌握之土地進行最佳投資和利用的制度安排。當(dāng)一個人擁有土地產(chǎn)權(quán)，他就可以自由地決定如何利用這塊土地，比如，種植哪種作物，何時投資保持水土和修建相應(yīng)的農(nóng)田水利設(shè)施等。第二，土地私人所有的監(jiān)督邊界成本相對較低。與集體所有相比，一個個體的土地所有者有比一個集體的成員更多的激勵來監(jiān)督邊界或者承擔(dān)任何其他類型的監(jiān)督職責(zé)。因為一個唯一的所有者將因為他的懈怠和疏忽而承擔(dān)全部損失，而一個集體成員卻只承擔(dān)可能損失的很小一部分。[2]當(dāng)然，土地產(chǎn)權(quán)的私人所有也有一些缺點，比如，當(dāng)單個獨立的土地所有者很多時，確定土地邊界、識別確認土地所有人就比較困難，會耗費比較多的成本。又如，當(dāng)需要土地征收或交易時，需要和單個的土地所有者逐一談判，這必然會增加新的交易費用。這一階段制度變遷的原因主要是中國共產(chǎn)黨作為新生政權(quán)的主政者，要履行承諾，獲得人民的信任，達到穩(wěn)定政權(quán)，恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟的目的。這是典型的強制性制度變遷，但這種土地產(chǎn)權(quán)的制度安排在當(dāng)時確實起到了激勵農(nóng)民積極性的作用，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的快速恢復(fù)。

2．合作化和人民公社時期。在這一階段，經(jīng)過互助組、初級生產(chǎn)合作社和高級生產(chǎn)合作社三個相互聯(lián)系、相互交叉的階段，最后到達了“一大二公”的人民公社。在人民公社體制下，農(nóng)民的生產(chǎn)資料一律歸公，更不用說土地了，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)從私有變成了公有。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)全部歸集體，農(nóng)民只是集體組織的一個成員(社員)，一個被動的勞動者，只能按勞動量取得勞動收入。雖然到了1962年，絕大多數(shù)人民公社給予了農(nóng)民一定的自留地，并且允許經(jīng)營家庭副業(yè)，但核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度并沒有根本的改變。*這種體制在1975年憲法和1978年憲法中得到了確認。1975年憲法第七條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織?，F(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟，一般實行三級所有、隊為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有。在保證人民公社集體經(jīng)濟的發(fā)展和占絕對優(yōu)勢的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營少量的自留地和家庭副業(yè)，牧區(qū)社員可以有少量的自留畜?！?978年憲法第七條基本延續(xù)了1975年憲法的規(guī)定。這一時期制度變遷背后的原因是多方面。首先，“土改”形成的農(nóng)民地權(quán)私有制不是產(chǎn)權(quán)市場長期自發(fā)交易的產(chǎn)物，而是國家通過大規(guī)模的群眾運動直接重新分配土地的結(jié)果。黨在組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民平分土地的過程中具有決定性的作用，同時平分土地的結(jié)果經(jīng)過了國家的承認而迅速合法化，因此領(lǐng)導(dǎo)了土地改革私有化運動的黨，就把自己的意志融入到了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)之中。當(dāng)黨和國家的利益需要改變土地產(chǎn)權(quán)制度時，土地產(chǎn)權(quán)制度就必須隨之改變。換句話說就是，在“土改”中形成的農(nóng)民地權(quán)私有制中已經(jīng)包含了國家可以通過政策調(diào)整來再次改變土地產(chǎn)權(quán)制度的因素。周其仁教授指出的一個事實支持了這一觀點。早在1950年代前半期，當(dāng)國家決策者在上層爭論要不要繼續(xù)實施新民主主義的經(jīng)濟政策，要不要保護農(nóng)民的個體私有制的時候，農(nóng)民本身對此并沒有多少決策前的發(fā)言權(quán)和決策后的選擇權(quán)。[3]其次，當(dāng)時面臨的實際需要是解決單個農(nóng)民生產(chǎn)能力低下，抑制新的土地兼并，為國家的工業(yè)化迅速積累原始資本等問題，這些因素共同導(dǎo)致了農(nóng)民私人地權(quán)的被剝奪。但是，在集體所有的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下，一方面，農(nóng)業(yè)勞動中集體對其社員的勞動計量和監(jiān)督不完全，導(dǎo)致對其社員的工作積極性的激勵不足；另一方面，監(jiān)管者產(chǎn)權(quán)的殘缺導(dǎo)致對監(jiān)管者的激勵不足。這兩方面的原因?qū)е逻@一土地產(chǎn)權(quán)制度的無效率，最后只能以失敗告終。

3．家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期。在這一時期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生了分化：所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離。土地的所有權(quán)仍屬于農(nóng)村集體，但承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民家庭。由承包經(jīng)營戶首先占有全部勞動成果，然后，按照國家的政策，農(nóng)民在完成了上交國家的稅收、定購任務(wù)和集體的提留、統(tǒng)籌之后，生產(chǎn)剩余全歸自己所有。其實質(zhì)是通過所有權(quán)和使用權(quán)的分離，改變農(nóng)村的生產(chǎn)分配，讓農(nóng)村承包經(jīng)營戶成為自負盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。*這一制度得到了1982年憲法及1993年、1999年憲法修正案的確認。1982年憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！?993年憲法修正案第六條規(guī)定：“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！?999年憲法修正案第十五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！边@樣，就在土地的占有使用和產(chǎn)出收益之間建立了較為明確和相對穩(wěn)定的因果聯(lián)系，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。實際上，這一制度安排就是農(nóng)民承租了集體擁有所有權(quán)的土地進行耕作經(jīng)營，然后占有了農(nóng)業(yè)勞動剩余，這樣就形成了國家、集體和農(nóng)戶之間利益關(guān)系的一種均衡，解決了合作化和人民公社時期存在的勞動計量、監(jiān)督和激勵問題，同時也解決了農(nóng)民的溫飽問題。根據(jù)林毅夫教授的經(jīng)驗研究，從集體所有體制(生產(chǎn)隊體制)到家庭責(zé)任制的轉(zhuǎn)變，是1978-1984年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長的主要源泉。[4]

4．土地流轉(zhuǎn)階段。在這一階段，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生了又一次分化：所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離。即所有權(quán)仍舊屬于農(nóng)村村集體，承包權(quán)歸農(nóng)民家庭，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方(農(nóng)民合作社、企業(yè)、大戶等)。這一產(chǎn)權(quán)分化得到了國家層面的支持，通過修改憲法允許土地使用權(quán)在符合國家法律和政策規(guī)定的前提下進行一定期限的有償轉(zhuǎn)讓。*1988年憲法修正案第二條規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”2003年的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面保障農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)，合法取得的土地承包權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)。新的《土地管理法》也明確規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！痹趯嵺`中，不同地區(qū)的具體做法有異，有的地方是通過農(nóng)民專業(yè)合作社先把散農(nóng)戶的土地集中起來，或者租給別人耕種或者還是原來的農(nóng)戶耕種，有的地方是企業(yè)、大戶直接與分散農(nóng)戶聯(lián)系。但是，不同的形式都是為了形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。這樣，土地可以流轉(zhuǎn)，就為農(nóng)業(yè)進一步產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，促進了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，形成了農(nóng)村的土地市場和土地價格，增加了農(nóng)民的收入，主要是地租。

從以上土地產(chǎn)權(quán)演變的過程來看，無論產(chǎn)權(quán)是國家所有、集體所有還是私人所有，這都不是問題的實質(zhì)和關(guān)鍵，問題的核心在于產(chǎn)權(quán)的實施能力，在于從所有權(quán)分離出來的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的實現(xiàn)。如果你手中掌握著產(chǎn)權(quán)的實施能力，能夠決定土地如何使用，能夠自由地處分土地，能夠取得土地上的收益，所有權(quán)歸誰就不重要。殊不見，“釘子戶”的產(chǎn)生正是由于他手里掌握著一定的產(chǎn)權(quán)實施能力。另外，產(chǎn)權(quán)實施能力的影響因素有很多，國家的法律、政策、傳統(tǒng)習(xí)慣、民眾意識等等，都是極其重要的，但最重要的也許是產(chǎn)權(quán)的分化程度。[5]產(chǎn)權(quán)的分化，是指特定財產(chǎn)的各項產(chǎn)權(quán)可以分屬于不同的主體。例如，對土地的歸屬權(quán)(狹義的所有權(quán))、占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處分權(quán)可以分解開來，分屬于不同的主體。產(chǎn)權(quán)的分化取決于現(xiàn)實的社會經(jīng)濟條件，但在根本上取決于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的這對矛盾體。具體到真正的權(quán)利主體來說，產(chǎn)權(quán)的分化取決于所有者對由自己兼行多重權(quán)能與由別的主體去行使部分權(quán)能的得失權(quán)衡。例如，在自己有能力兼行多項權(quán)能的情況下，需要在閑暇與工作之間做出選擇；在他還有別的工作需要做時，需要在不同的工作間做出選擇。由于機會成本不一樣，個人偏好不一樣，具體的選擇可能有差異。從總體趨勢看，隨著生產(chǎn)社會化程度提高，產(chǎn)權(quán)由合一向分散發(fā)展是社會分工的發(fā)展在產(chǎn)權(quán)權(quán)能行使方面的具體表現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)分化的實質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)權(quán)能行使的分工，這種分工顯然提高了產(chǎn)權(quán)的運行效率，因而它是社會進步的標志之一。盡管現(xiàn)代社會不乏產(chǎn)權(quán)合一的事實，但是，從人類社會產(chǎn)權(quán)關(guān)系演變的總體趨勢看，由產(chǎn)權(quán)合一向產(chǎn)權(quán)分化發(fā)展，而且分化越來越趨于精細是大勢所趨。[6]

通過回顧建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變史，可以看出，土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程，在很大程度上，也是土地產(chǎn)權(quán)分化的過程，雖然在建國初期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了一段時間的古典產(chǎn)權(quán)形態(tài)時期。在改革開放后中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過程中，并沒有觸動農(nóng)村土地集體所有的憲法規(guī)定，但是卻大大地提高了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實施能力，具體來說，就是以土地使用權(quán)為核心的各項具體權(quán)能的分配——集體掌握土地所有權(quán)，農(nóng)民掌握土地承包權(quán)，第三方掌握土地使用權(quán)。不同的權(quán)利主體擁有有限的土地產(chǎn)權(quán)，并且可以按照各自的選擇方式來實施自己所掌握的產(chǎn)權(quán)，達到土地利用效率的最大化。實際上，在我國歷史上就存在產(chǎn)權(quán)分化和產(chǎn)權(quán)交易的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在清朝中后期到民國初年，按照產(chǎn)權(quán)歸屬的不同，把當(dāng)時農(nóng)村土地分為三類：清田、民田和客田。清田的所有權(quán)和使用權(quán)合一；民田也叫大皮田，所有權(quán)人不占有，因此是有所有權(quán)而沒有使用權(quán)；客田也叫小皮田，占有耕種，但是沒有所有權(quán)。這三類土地的產(chǎn)權(quán)都可以按照雙方協(xié)商一致的價格自由交易流通，無論買賣、抵押還是租佃等不同形式。民田可以買賣，但不能剝奪客田的權(quán)利，即作為占有者的耕作權(quán)。[7]這就是永佃權(quán)制度，雖然地主掌握著土地的所有權(quán)，但是其使用權(quán)已經(jīng)相當(dāng)?shù)鬲毩⒘耍赖铏?quán)意味著土地的使用者可以自由地轉(zhuǎn)讓其土地的使用權(quán)，而不必受制于土地所有者。但是，由于當(dāng)時社會客觀條件的限制，特別是技術(shù)條件的落后以及不斷增加的人口壓力，這樣的制度安排并沒有實現(xiàn)農(nóng)民生活的富裕，農(nóng)民依然在生存線上掙扎。

產(chǎn)權(quán)的分化符合經(jīng)濟學(xué)的邏輯，它通過權(quán)利主體之間的交易，重新配置產(chǎn)權(quán)歸屬。這既是一個產(chǎn)權(quán)的市場交易過程，也是產(chǎn)權(quán)進行優(yōu)化配置的過程。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的分化是特定環(huán)境約束下農(nóng)民追求自身利益最大化的結(jié)果。在產(chǎn)權(quán)界定明晰、交易自愿進行的前提下，交易各方的狀況都能夠得到改善。在產(chǎn)權(quán)平等交易的條件下，土地逐漸集中到效率較高的承包經(jīng)營戶手中，土地各種權(quán)利與農(nóng)村經(jīng)營者之間逐漸形成最佳的搭配組合，土地使用效率得到了提高，最終實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)配置。所以，從經(jīng)濟學(xué)上效率的角度來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)自主交易的過程就是土地資源自我優(yōu)化配置的過程。

至于什么是最有效率的土地產(chǎn)權(quán)制度，也許沒有放之四海而皆準的土地產(chǎn)權(quán)制度，而只有適合當(dāng)時當(dāng)?shù)?，也就是在一定約束條件下相對而言有效率的土地產(chǎn)權(quán)制度，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變過程就是在我國社會環(huán)境的約束下向效率方向演進的結(jié)果。

二、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的困境及其出路

從以上分析可以看出，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變是朝著農(nóng)業(yè)效率改進的方向發(fā)展的，但是，不可否認其仍然存在一些問題：農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)渠道不暢通，征地補償機制和標準不完善等等。此外，當(dāng)前我國的農(nóng)民已經(jīng)高度分化，我們不能再用一個統(tǒng)一的“農(nóng)民”概念來考慮農(nóng)民的利益，因為不同地區(qū)甚至是同一地區(qū)的不同農(nóng)民的利益訴求可能是完全不同的。具體來說，沿海和城郊發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村與其他地區(qū)農(nóng)民的利益要求不同；具體到同一地區(qū)，有的農(nóng)民雖然在農(nóng)村有承包地，但是全家已經(jīng)在城市買房生活，并且在城市有穩(wěn)定的就業(yè)和收入，他們往往不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是將土地租給他人耕種，在城市當(dāng)起“城居地主”來，他們關(guān)心的是土地租金的高低、土地流轉(zhuǎn)的方便程度。而真正依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，非常希望改善生產(chǎn)條件，降低勞動強度，方便生產(chǎn)。[8]以上農(nóng)民的高度分化說明，在討論“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度向何處去”的問題時，應(yīng)該考慮多方面的因素。最有針對性的辦法也許是各省根據(jù)自己的實地情況制定不同的土地政策，因地制宜地解決問題。本文試圖在普遍意義上尋求一種解決問題的出路。具體來說，就是要在堅持我國農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，進一步保障農(nóng)民土地權(quán)利；允許土地產(chǎn)權(quán)進一步分化，保護農(nóng)民土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)和公平交易；改革當(dāng)前的征地補償機制和標準，保護失地農(nóng)民利益并使土地發(fā)展收益全民共享。

1．堅持農(nóng)村的土地承包經(jīng)營制度長期不變，賦予農(nóng)民切實受到尊重和保障的土地使用權(quán)。當(dāng)前中國農(nóng)村面臨的關(guān)鍵問題不是“土地私有”或“土地公有”的意識形態(tài)爭論，而是農(nóng)民的土地使用權(quán)是否真正得到了確實充分的尊重與保障。現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》第14條規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為30年”，這是否等于說農(nóng)民對其承包的土地擁有30年的使用權(quán)？也許并不如此，因為《土地管理法》緊接著規(guī)定“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當(dāng)調(diào)整”，這說明農(nóng)民并不完全享有土地使用權(quán)。再看看現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的土地使用權(quán)也經(jīng)常被侵犯。農(nóng)地在承包期內(nèi)經(jīng)常被“調(diào)整”，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的“征地”過程中，農(nóng)民的土地使用權(quán)并沒有得到充分的補償。因此，在維持當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不變的前提下，對那些意識形態(tài)上已非禁忌，紙面上也已允諾承認的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)盡快落實，特別是應(yīng)該切實尊重和保障農(nóng)民的土地使用權(quán)，當(dāng)需要從農(nóng)民手中得到“使用權(quán)”時，應(yīng)該學(xué)會向農(nóng)民“購買”而不是“征收”這種權(quán)利。[9]因為使用權(quán)是一種相對于所有權(quán)的獨立的權(quán)利，在契約意義上與相關(guān)權(quán)利是平等的。

從土地有效利用的角度來看，長期的土地使用權(quán)，有利于土地的持續(xù)利用，土地使用者不會受限于眼前利益，解決生產(chǎn)投資的激勵問題，激勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，達到對土地進行改良的目的。但是目前的土地承包經(jīng)營期限為30年，這是一個相對較短的期限，但這還不是農(nóng)民面臨的主要產(chǎn)權(quán)風(fēng)險：在法律上賦予了村集體調(diào)整承包土地的權(quán)利，并且在實踐中，村集體也經(jīng)常重新分配土地。當(dāng)你的土地可能在不久的將來被村集體收走，你還會在土地上進行投資嗎？另外，人們對于地權(quán)的預(yù)期不穩(wěn)定，將會降低人們對于土地收益的預(yù)期，也就是貼現(xiàn)率是很低的，或者說未來的土地收益貼現(xiàn)到現(xiàn)在是遠小于未來的土地價值的，這樣對于土地當(dāng)期的投資激勵自然是很少的。因此，賦予農(nóng)民切實受到尊重和保障的土地使用權(quán)就特別重要。具體到村集體調(diào)整土地的時候，要求對原土地使用者土地改良部分的市場價值進行補償。這樣，土地使用者就不會受限于未來利益，從而放心大膽地對土地進行改良投資，合理利用土地。

當(dāng)前全國部分地方正在開展農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。*參見《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國土資發(fā)[2011]60號。農(nóng)民的土地使用權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，一旦以正式登記的形式確認下來，其財產(chǎn)權(quán)屬性將大為增強，農(nóng)民對自己土地的權(quán)利意識也將大大提高。

2．允許土地產(chǎn)權(quán)的進一步分化，促進各種土地權(quán)利的合理流轉(zhuǎn)。從經(jīng)濟學(xué)的角度考慮問題，如何實現(xiàn)一個有效率的產(chǎn)權(quán)制度？一個可能的答案是產(chǎn)權(quán)明晰和自由交換。我的、你的、他的，任何事物都屬于某個人，如果你想使用我的勞動力或者我的財產(chǎn)，你就要向我提出一個我愿意接受的價格。通過交易，所有的物品和服務(wù)都移向其使用價值最高的地方，一個有效率的結(jié)果就產(chǎn)生了。[10]具體到土地來說，土地具有要素配置和社會保障兩大功能。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，隨著商品化、專業(yè)化發(fā)展和收入水平提高，土地被賦予的經(jīng)濟功能及其地位將會發(fā)生顯著改變。在溫飽水平下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的商品化程度和專業(yè)化程度極低，土地幾乎承擔(dān)了全部的收入來源和社會保障功能。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長和生產(chǎn)率提高，農(nóng)業(yè)剩余增加帶來了商品化程度的提高，進而促進了專業(yè)化分工和非農(nóng)部門發(fā)展，土地的要素配置功能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中變得日益重要。如何發(fā)揮土地的要素配置功能，比較一致的看法是，產(chǎn)權(quán)明晰和土地流轉(zhuǎn)是充分發(fā)揮土地經(jīng)濟貢獻的前提條件。[11]

在邊際報酬遞減規(guī)律的支配下，土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶將土地租讓給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，最后，農(nóng)戶之間的邊際產(chǎn)出趨于相等，土地達成了最佳配置。建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過程表明，隨著經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步，土地流轉(zhuǎn)是一種必然的趨勢。這種土地流轉(zhuǎn)往往伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和土地用途的調(diào)整。但是，由于眾所周知的原因，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在重大的前提——農(nóng)村土地集體所有。因此，如何在既有的集體土地產(chǎn)權(quán)制度的框架下實現(xiàn)土地相關(guān)權(quán)能的轉(zhuǎn)移，往往就成為能否成功實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式現(xiàn)代化的關(guān)鍵。[12]在現(xiàn)實中，農(nóng)民是通過土地集體租賃的方式來實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的。村委會等基層組織實際上是作為土地所有人的代表與土地租賃方進行談判的，這就大大降低了村民個人參與土地市場進行單個談判可能產(chǎn)生的交易費用。這種集體行動的交易安排不僅規(guī)避了產(chǎn)權(quán)制度障礙，而且在很大程度上了克服了由于信息不對稱和風(fēng)險社會帶來的問題。但是，不得不承認，由于受戶籍制度和土地承擔(dān)農(nóng)村社會保障功能等因素的影響以及法律規(guī)定的限制，土地的財產(chǎn)權(quán)利職能并不能得到充分體現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)并不充分。[13]

鑒于此，國家應(yīng)該盡快啟動戶籍制度改革，讓那些在城市穩(wěn)定下來的進城農(nóng)民真正成為市民；完善農(nóng)村社會保障體系，使那些真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民安居樂業(yè)；健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、抵押等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，但是不得改變土地集體所有的性質(zhì)，不得改變土地用途。

3．在當(dāng)前征地模式的基礎(chǔ)上，提高失地農(nóng)民補償標準和保障偏遠農(nóng)村的農(nóng)民分享土地發(fā)展收益；改革現(xiàn)行的征地補償機制，讓村集體和農(nóng)民參與到征地補償安置方案制定的程序中來。*筆者在這里不探討關(guān)于農(nóng)村集體土地征收的具體補償制度和范圍，這方面的有益思考參見房紹坤、王洪平：《集體土地征收改革的若干重要制度略探》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》2013年第1期；申建平：《對農(nóng)村集體土地征收補償范圍的反思》，載《比較法研究》2013年第2期。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，允許農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，作為農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利主體，承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償，不受任何組織和個人的強迫和阻礙的條件下轉(zhuǎn)包、出租、互換農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓的價格由當(dāng)事人協(xié)商確定，轉(zhuǎn)讓收益歸承包農(nóng)戶所得。[14]但是，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地時，法律否認了承包農(nóng)戶和村集體組織的自由轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的權(quán)利。除去個別例外*《土地管理法》第43條在規(guī)定了“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”這一基本準則后，作出了例外規(guī)定“但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！币簿褪钦f，農(nóng)民自用的辦企業(yè)、住宅、公共設(shè)施和公益事業(yè)的土地，可以不經(jīng)過國有化的過程，而仍屬于集體所有。根據(jù)第60條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，經(jīng)過行政審批程序即可將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@三種情形都是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須經(jīng)過國家征收程序的例外。參見周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗研究》(增訂本)，北京大學(xué)出版社2004年版，第90頁以下。，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須經(jīng)過國家征收，變身為國有土地的程序。也就是說，國家征收農(nóng)地成為了工業(yè)化、城市化過程中利用農(nóng)地的唯一合法途徑。主流經(jīng)濟學(xué)家對這種農(nóng)地征收制度持批評意見，主張改革征地制度。他們認為，我國目前的二元土地市場——對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的一級市場實行政府壟斷控制，對國有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓實行市場交易——過分強調(diào)國家的利益，而忽略了農(nóng)民的利益。[15]對于此種觀點，筆者贊同賀雪峰教授的批評意見：這種認識忽視了當(dāng)前中國正處于快速城市化的歷史進程中，“低價征地，高價賣地”所形成的“土地財政”，一方面是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，另一方面也正好為城市化所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生提供了一部分資金[16]。另外，強制征收有降低交易成本的好處，這也是多數(shù)國家在征收過程中都采用“責(zé)任規(guī)則”*“責(zé)任規(guī)則”是指只要愿意支付一個客觀確定的價值，就可以消滅一個初始法益。See，Calabresi G， Melamed A D．Property rules，liability rules，and inalienability：one view of the cathedral[J]．Harvard Law Review，1972：1089-1128．參考中譯本[美]吉多·卡拉布雷西、[美]道格拉斯·梅拉米德：《財產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則與不可讓渡性：“大教堂”的一幅景觀》，凌斌譯，載[美]唐納德·A．威特曼主編《法律經(jīng)濟學(xué)文獻精選》，法律出版社2006年版。進行法律救濟的原因。當(dāng)然，這并不表明當(dāng)前的征地過程不存在問題。雖然地方政府用一部分土地財政提供的資金支持偏遠農(nóng)村，用于民生建設(shè)，但是，國家以城市發(fā)展為中心的戰(zhàn)略，客觀上導(dǎo)致了偏遠農(nóng)村的農(nóng)民能夠分享到的土地發(fā)展收益非常有限。同時，當(dāng)前的土地征收補償標準也未能保障失地農(nóng)民分享土地發(fā)展收益，畢竟失地農(nóng)民貢獻出自己所使用的土地，為經(jīng)濟發(fā)展和土地增益作出了直接貢獻，理應(yīng)保證其生活水平不下降甚至有所提高。[17]

另外，在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過程中，現(xiàn)行的征地補償機制存在不少問題。雖然農(nóng)村土地屬于集體所有，但是土地的真正價值主要體現(xiàn)在農(nóng)民具體化的個人使用權(quán)上。農(nóng)戶作為享有土地使用權(quán)的主體自然應(yīng)該是土地征收補償?shù)闹苯訉ο?。但是在實踐中，國家征收農(nóng)地直接面對的是村集體，而不是農(nóng)戶。參與征地補償談判的也是村集體，而村集體的代表通常就是村委會里的書記、村長等權(quán)力人物。雖然《土地管理法》規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”，但這里只是規(guī)定了事后聽取被征收方的意見，并沒有被征收方參與制定補償安置方案的渠道。并且“聽取”是一回事，是否“采納”又是另一回事。通常，書記、村長等為了繼續(xù)維持自己的地位，往往答應(yīng)政府的條件，并竭盡所能完成征地任務(wù)。這樣農(nóng)戶的利益就不能得到有效的表達，從而使征地補償通常只是按法律規(guī)定的最低限執(zhí)行。在實踐中，一些地方還存在村委會背著農(nóng)民賣地、侵吞農(nóng)民補償款的現(xiàn)象，這是極不合理的。作為村民會議或代表會議決定的執(zhí)行者，村委會不過是聯(lián)系、接洽并幫助履行補償協(xié)議的中間機構(gòu)，并不是接受補償?shù)倪m當(dāng)主體。[18]這些問題的解決還有待鄉(xiāng)村民主、村務(wù)公開等農(nóng)村治理方式的落實和完善。

鑒于此，筆者認為，在當(dāng)前土地征收模式下，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮失地農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，給予其合理的補償，一個合理的標準是保障失地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降，同時也不能使其一夜暴富，成為土地食利階層。另外，應(yīng)該從已開發(fā)土地的發(fā)展收益中拿出適當(dāng)?shù)馁Y金用于補償那些沒有征地機會的偏遠農(nóng)村的農(nóng)民，使他們也能夠分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，實現(xiàn)“漲價歸公”。此外，應(yīng)該改革現(xiàn)行的征地補償機制，使村集體和農(nóng)民能有效地參與征地補償安置方案的談判中來，及時有效地維護自己的利益。2014年中央一號文件也指出：“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期收益。……健全征地爭議調(diào)處裁決機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?/p>

三、結(jié) 語

本文采取史論結(jié)合的方式，從建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷中，總結(jié)出一些關(guān)于地權(quán)的結(jié)論，并且對當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革進行了思考。筆者認為，建國以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷往往是由國家主導(dǎo)的，屬于強制性制度變遷。土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程，在很大程度上，也是土地產(chǎn)權(quán)分化的過程。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨著農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)渠道不暢通、征地補償機制和標準不完善等問題，其出路在于堅持和完善農(nóng)村集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度，給予農(nóng)民長期而有保障的土地權(quán)利；允許土地產(chǎn)權(quán)進一步分化，保護農(nóng)民土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)和公平交易；改革當(dāng)前的征地補償機制和標準，保護失地農(nóng)民利益并使土地發(fā)展收益全民共享。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

2014-04-20

魏曉東(1988- )，男，山西陽泉人，山東大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D922.3

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2095-4824(2014)04-0119-07