劉曉蘇

(淮陰師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 淮安 223300)

論蘇北社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀及突破口

劉曉蘇

(淮陰師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 淮安 223300)

蘇北社會管理創(chuàng)新是推動區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，也是實現(xiàn)江蘇“兩個率先”戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。蘇北社會管理創(chuàng)新取得了初步成效，但一些深層次和實質(zhì)性問題依然未得到根本解決，客觀上制約了蘇北跨越式發(fā)展的進(jìn)程。改革必須考慮特定時空條件下系統(tǒng)要素的協(xié)同共進(jìn)，但選擇改革的突破口無疑具有方法論上的必要性，需要立足區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際，推進(jìn)蘇北社會管理理念和制度的創(chuàng)新。

蘇北；社會管理；管理理念；制度創(chuàng)新

創(chuàng)新社會管理是加快蘇北振興、實現(xiàn)江蘇“兩個率先”戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。江蘇是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，但區(qū)域發(fā)展不平衡始終是江蘇全面建成更高水平小康社會無法回避的現(xiàn)實問題。目前，蘇北地區(qū)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力迅速增強的時期，但由于歷史、地域及思想觀念等原因，蘇北經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍較薄弱，社會發(fā)展水平總體不高，并且隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，由多元化訴求交織混雜的社會問題與社會矛盾不斷凸顯，社會管理面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，需要科學(xué)診斷蘇北社會管理中存在的主要矛盾和問題，尋求推進(jìn)蘇北社會管理創(chuàng)新的突破口，逐步建構(gòu)起符合蘇北特色和要求的新型社會管理體制，為譜寫好實現(xiàn)“中國夢”的江蘇篇章奠定基礎(chǔ)。

一、蘇北社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略價值

推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，盡快實現(xiàn)社會管理的理念、方式和能力的全面轉(zhuǎn)型及提升，對于推動蘇北社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)江蘇全面建成更高水平小康社會目標(biāo)具有重大的戰(zhàn)略價值，同時也可以為國內(nèi)其他后發(fā)展地區(qū)提供可資借鑒的有益經(jīng)驗。

(一)社會管理創(chuàng)新是推動蘇北社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。

蘇北社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展近年來取得了長足進(jìn)步。江蘇省委、省政府不斷加大對蘇北的扶持力度，從財政轉(zhuǎn)移支付逐步演變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)、科技、勞動力、財政等“四項轉(zhuǎn)移”，再從“南北掛鉤、共建蘇北開發(fā)區(qū)”發(fā)展到“一市一策”，政策導(dǎo)向經(jīng)歷了從保供給、扶產(chǎn)業(yè)到轉(zhuǎn)向促進(jìn)蘇北經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的轉(zhuǎn)變[1]，并分別就推進(jìn)連云港、鹽城的沿海開發(fā)以及港口建設(shè)，加快徐州老工業(yè)基地振興，實現(xiàn)宿遷發(fā)展更大突破，加快淮安蘇北重要中心城市建設(shè)等出臺政策文件，引導(dǎo)蘇北各市發(fā)揮特色優(yōu)勢，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，取得了較好的成效。2013年，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值分別比上年增長9.4%、12.8%和14.4%，蘇北高于全省2.9個百分點；公共財政預(yù)算收入分別增長10.9%、14.7%和15.6%，蘇北高于全省3.5個百分點；固定資產(chǎn)投資分別增長18.5%、20.7%和22.6%，蘇北高于全省3個百分點。[2]目前，蘇北正處在經(jīng)濟(jì)快速增長的發(fā)展期、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵期、全面建設(shè)小康社會的攻堅期，但在轉(zhuǎn)型發(fā)展中也面臨著新的挑戰(zhàn)和壓力，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)增長粗放的狀況尚未得到完全改變，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距較為明顯，尤其是社會建設(shè)相對滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

創(chuàng)新社會管理是蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提?！罢{(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是社會問題，因此，不僅需要從經(jīng)濟(jì)本身來探索出路，更需要從社會管理角度尋找答案”[3]，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要有一個安全、競爭、包容和有序的制度環(huán)境，以往以政府為唯一主導(dǎo)核心，以計劃和命令手段為主要方法的傳統(tǒng)社會管理模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。只有轉(zhuǎn)變以往的社會管理模式，厘清政府、社會與市場的制度銜接和職責(zé)權(quán)限，各司其職、各負(fù)其責(zé)，才能培育市場體系、克服市場缺陷和市場失靈，引導(dǎo)與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。否則，不僅會阻礙和限制市場功能的正常發(fā)揮，而且可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲，加劇市場缺陷和紊亂?？傊鎸μK北經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和矛盾凸顯并存的困境，只有通過創(chuàng)新社會管理，改變以往已不適應(yīng)現(xiàn)實需要的管理觀念和管理方式，提升社會管理的能力，才能有效協(xié)調(diào)政府、市場和社會的關(guān)系，更好處理和應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中遇到的各類矛盾和挑戰(zhàn)，加速蘇北社會經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。

(二)蘇北社會管理創(chuàng)新是江蘇全面建成更高水平小康社會的內(nèi)在要求。

改革開放以來，江蘇社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，多項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)位居全國前列。江蘇經(jīng)濟(jì)在“十一五”期間躍上新臺階，2010年，地區(qū)生產(chǎn)總值40 903億元，年均增長13.5%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過5萬元；財政總收入突破萬億元大關(guān)，其中地方一般預(yù)算收入4 080億元；全社會固定資產(chǎn)投資五年累計超過7.5萬億元；全社會研發(fā)經(jīng)費占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到2%以上，區(qū)域創(chuàng)新能力居全國前列。[4]2013年，江蘇全省實現(xiàn)生產(chǎn)總值59 162億元，按可比價格計算，比上年增長9.6%，GDP總量排在全國第二，人均GDP74 607元，比上年增加6 260元。[2][5]

在江蘇經(jīng)濟(jì)高速增長的背后，一個不容忽視的事實是，蘇南地區(qū)和蘇北地區(qū)客觀上存在著區(qū)域發(fā)展的不平衡問題，蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，蘇北地區(qū)則相對緩慢。蘇北是江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一個重要而特殊的地區(qū)，蘇北地區(qū)土地面積占江蘇總面積的52.97%，常住人口占全省的37.83%，在江蘇全省發(fā)展大局中占有舉足輕重的位置。但是，作為江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“洼地”，蘇北多項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對落后，從2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，蘇北GDP僅占全省的21.53%，蘇北人均生產(chǎn)總值為29 774元，是全省人均GDP的56.35%，是蘇南地區(qū)人均GDP的37.45%。[6]就此而言，加快蘇北振興，在更高層次上實現(xiàn)江蘇的區(qū)域共同發(fā)展，已成為江蘇全面建成更高水平小康社會，推進(jìn)“兩個率先”的當(dāng)務(wù)之急。換言之，推進(jìn)江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重點和難點在蘇北，沒有蘇北的小康就沒有全省的小康，江蘇能否早日實現(xiàn)“兩個率先”的戰(zhàn)略目標(biāo)，很大程度上取決于蘇北能否加快發(fā)展。只有通過社會管理模式和理念的創(chuàng)新，才能有效挖掘蘇北后發(fā)優(yōu)勢的潛在效益，加速推進(jìn)蘇北經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展，不斷縮小與蘇南的發(fā)展差距，為江蘇全面建成更高水平小康社會奠定基礎(chǔ)。

(三)蘇北社會管理創(chuàng)新對國內(nèi)其他后發(fā)展地區(qū)具有一定的借鑒價值。

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異始終是后發(fā)展國家現(xiàn)代化過程中無法回避的問題，當(dāng)代中國也不例外。改革開放30多年來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，中國已經(jīng)從人均GDP不足300美元的低收入國家成功步入人均GDP超過4 000美元的中等收入水平國家，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并開始由中等收入國家向高收入國家、從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強國邁進(jìn)，但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，當(dāng)代中國中西部地區(qū)和東部地區(qū)的發(fā)展依然存在非常明顯的差距。2012年，中國東部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值295 892.0億元、中部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值116 277.7億元、西部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值113 904.8億元、東北地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值50 477.3億元，分別占我國當(dāng)期國內(nèi)生產(chǎn)總值的51.3%、20.2%、19.8%、8.8%，從人均國內(nèi)生產(chǎn)總值來看，上述四大區(qū)域分別為57 722元、32 427元、31 357元和46 014元。[7]由此可見，東部地區(qū)的GDP總量和人均GDP都在全國遙遙領(lǐng)先，而中西部地區(qū)則相對落后。

蘇北社會管理創(chuàng)新對推動國內(nèi)其他后發(fā)展地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、共筑“中國夢”具有現(xiàn)實的借鑒意義。“中國夢”展現(xiàn)了中華民族偉大復(fù)興的光明前景和科學(xué)路徑，把每個人的前途命運與國家、民族的前途命運緊密聯(lián)系起來。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)“中國夢”的重要命題，因為“中國夢”是覆蓋中國每一片土地的“中國夢”，國家的富強以每一個地區(qū)的富強為依托。全國同步實現(xiàn)小康是現(xiàn)階段共筑“中國夢”的奮斗目標(biāo)，但如何推進(jìn)后發(fā)展地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻是需要深入探討的現(xiàn)實問題。任何地區(qū)的發(fā)展都是在特定的社會、經(jīng)濟(jì)、歷史環(huán)境中演變的，都有其獨特的約束性條件，但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程也是有規(guī)律可循的。蘇北地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“發(fā)達(dá)地區(qū)的不發(fā)達(dá)問題”，一定意義上可以看作當(dāng)代中國區(qū)域發(fā)展不平衡的縮影，后發(fā)展地區(qū)基礎(chǔ)差、底子薄，工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平偏低，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題在蘇北同樣存在，就此而言，蘇北的社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗可以為國內(nèi)其他后發(fā)展地區(qū)提供可資借鑒的有益素材?？傊瑢W(xué)習(xí)和借鑒蘇北社會管理創(chuàng)新的經(jīng)驗，對于國內(nèi)其他后發(fā)展地區(qū)大有裨益，對于實現(xiàn)不同區(qū)域“中國夢”的同頻共振具有重要的參考價值。

二、蘇北社會管理創(chuàng)新的實踐及問題

任何制度變遷都具有一定的路徑依賴性，初始的制度選擇會強化現(xiàn)存制度安排的慣性，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新需要對蘇北社會管理的現(xiàn)狀予以科學(xué)診斷，由此才能適度削弱甚至有效突破路徑依賴催生的消極影響。蘇北社會管理創(chuàng)新取得了初步成效，但一些深層次和實質(zhì)性問題依然未得到根本解決，如果不能消弭這些因素的消極影響，蘇北社會管理創(chuàng)新就很難取得實質(zhì)性的突破。

蘇北地區(qū)在推進(jìn)小康社會建設(shè)的過程中，緊密結(jié)合地方工作實際，因地制宜地探索和調(diào)整社會管理體制與管理方式，積極打造具有本地特色的社會管理創(chuàng)新舉措，在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中提升了社會管理的水平和實效。

一是創(chuàng)新社會管理模式?；窗彩星搴訁^(qū)探索網(wǎng)格化社會管理模式，通過劃分街道、社區(qū)、網(wǎng)格區(qū)和樓(大院)等四級網(wǎng)格系統(tǒng)，打造不同層級的社會管理和公共服務(wù)平臺，設(shè)計集信息采集、分析研判、網(wǎng)上辦理、考核督查等多種功能于一體的社區(qū)管理信息系統(tǒng)，整合服務(wù)資源，優(yōu)化運行機制，該模式因成效顯著而入圍“2011年中國十大社會管理創(chuàng)新獎”。[8]為發(fā)揮社區(qū)黨組織在創(chuàng)新社會管理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，連云港市試點社區(qū)“大黨委制”管理模式，積極探索構(gòu)建以社區(qū)“大黨委”為核心、駐區(qū)單位黨組織和全體黨員共同參與的社區(qū)管理新格局，同樣也取得了良好的社會效果。[9]

二是立足源頭治理夯實社會管理基礎(chǔ)。為實現(xiàn)多方利益協(xié)調(diào)，從源頭上減少穩(wěn)定風(fēng)險，淮安市構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的公眾參與模式，廣泛吸納公眾利益訴求，建立了全省首家第三方穩(wěn)評機構(gòu)——淮安市政和穩(wěn)評中心?；窗卜€(wěn)評模式通過有效預(yù)測、防范和化解社會矛盾，實現(xiàn)了發(fā)展和穩(wěn)定的良性互動，由此被授予“2011年中國城市管理進(jìn)步獎”。鹽城市在全省率先建立穩(wěn)評估工作機制，開展對突出信訪問題、有風(fēng)險預(yù)警的項目、安全事故隱患以及基層基礎(chǔ)工作薄弱環(huán)節(jié)的排查，將公眾的意愿作為決策的重要依據(jù)，同時設(shè)立了全省首家市、縣(市、區(qū))大調(diào)解工作中心，統(tǒng)籌社會矛盾糾紛的化解和協(xié)調(diào)處理。[10]

三是注重虛擬空間的社會管理創(chuàng)新?；窗彩幸劳谢ヂ?lián)網(wǎng)、公共電話網(wǎng)和無線通訊網(wǎng)等平臺打造的“陽光信訪”系統(tǒng)，集信訪投訴、查詢、服務(wù)、監(jiān)督等功能于一體，覆蓋全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市縣各部門，強化了信訪案件的進(jìn)程管理和公眾評價機制，并因此入選“2012年全國社會管理創(chuàng)新十佳案例”[11]。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督日漸凸顯的時代背景下，淮安“陽光紀(jì)檢”也逐步從稚嫩走向成熟。徐州市睢寧縣適應(yīng)虛擬社會的管理特點，探索虛擬社會管理新模式，以網(wǎng)絡(luò)政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)論壇、政府微博為依托，整合手機短信、政風(fēng)熱線、廣播電視等資源，構(gòu)建六大民情平臺，問需于民、問計于民、問政于民[12]。

四是加大社會管理創(chuàng)新的法治保障力度?；窗彩性谏鐣芾碇猩罨ㄖ位窗矂?chuàng)建活動：推進(jìn)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估法制化進(jìn)程，實現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估對重大決策、項目的全覆蓋。推進(jìn)教育、社保、環(huán)境、助殘等法治惠民工程。建立“法院開放日”制度，實現(xiàn)立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書、審務(wù)等全面公開。開通“淮安普法網(wǎng)”，提升公眾法律素養(yǎng)。[13]徐州市在全國率先將“12348法律服務(wù)熱線”賦予矛盾糾紛調(diào)解功能，成為融矛盾糾紛接報、分流、指揮、法律咨詢和法律援助為一體的平臺服務(wù)系統(tǒng)，有力推動了矛盾糾紛調(diào)解工作的開展，由此入選“全國社會管理創(chuàng)新優(yōu)秀案例”。[14]

蘇北積極探索符合地方特色的社會管理之路，社會管理創(chuàng)新成果得到社會各界的廣泛認(rèn)可。但是，由于蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，制度變革的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件尚未充分發(fā)育，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的背景下，社會管理創(chuàng)新面臨更為復(fù)雜的嚴(yán)峻形勢，社會管理要素日趨增多、難度不斷增大，加之社會管理創(chuàng)新的理論準(zhǔn)備不充分，蘇北社會管理創(chuàng)新中依然存在諸多不容忽視的問題。

一是社會管理行政化傾向。由政府推動或支持制度變遷是制度創(chuàng)新的捷徑，因為政府干預(yù)不但可以補救制度創(chuàng)新的不足，而且能夠以強制力加快制度變遷的速率，并且降低制度變遷的成本。[15]質(zhì)言之，社會管理制度創(chuàng)新離不開政府的推動，這一規(guī)律在蘇北體現(xiàn)得尤為明顯。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的特定態(tài)勢使得制度變遷面臨更為復(fù)雜的問題，不同利益群體的偏好和效用存在更為明顯的差異，就此而言，蘇北社會管理創(chuàng)新中的政府主導(dǎo)有其工具理性的要求。但是，政府并非社會管理的唯一主體，完善的社會管理體系應(yīng)該是多元主體的有機組合和良好平衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是蘇北發(fā)展的重點領(lǐng)域，一些地方干部對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情遠(yuǎn)大于對社會管理創(chuàng)新的思考，仍然沿襲傳統(tǒng)的管理理念，誤以為社會管理就是強力控制，只有剛性的行政手段才是推動蘇北社會發(fā)展的有效途徑。在有些地方，社會救助、互助、福利等公共服務(wù)幾乎靠政府包辦，作為自治組織的居委會事實上演變成一種“準(zhǔn)政府”性質(zhì)的組織[16]，政府在社會管理領(lǐng)域的一元化色彩依然突出。

二是社會組織發(fā)育不成熟。社會管理主體多元化是社會管理有效性的基礎(chǔ)條件和發(fā)展趨勢。完善多元參與的社會管理格局在蘇北社會管理創(chuàng)新中有著非常重要的意義，只有充分發(fā)揮社會組織的作用，優(yōu)化社會組織的運行機制和提升社會組織的管理水平，才能實現(xiàn)社會治理主體的良性互動和有效銜接。但實際情況是，政府與社會組織在治理結(jié)構(gòu)中不對等，政府過于強勢，社會組織處于邊緣地位。究其原因，主要在于作為社會管理主體之一的蘇北社會組織尚未發(fā)育成熟，相對缺少具備現(xiàn)代服務(wù)理念的專業(yè)人才，離承擔(dān)公共服務(wù)供給的職責(zé)要求還有相當(dāng)差距。被納入體制內(nèi)的一些社會組織則由于受到既有體制的束縛和規(guī)制，缺乏相對的獨立性，在社會管理和公共服務(wù)過程中，只能停留在某種低層次和表面化參與的層面，這不但不利于其自身能力的提高，也嚴(yán)重制約了蘇北社會管理創(chuàng)新的進(jìn)程。

三是公眾主動參與不夠。社會管理歸根到底是對人的服務(wù)和管理，“社會的管理創(chuàng)新是全社會的共同事業(yè)，各級政府要最廣泛地動員社會公眾的參與。無論是社會的管理創(chuàng)新、社會的治理還是社會的發(fā)展都與每個公民息息相關(guān)”[17]。中國共產(chǎn)黨有著豐富的社會動員成功實踐，這種傳統(tǒng)至今仍被延續(xù)和傳承，并內(nèi)化為當(dāng)代中國政治運作的基本經(jīng)驗。傳統(tǒng)總體性社會中的社會動員機制以政府為主導(dǎo)，大多依靠行政命令的形式予以貫徹，可以在短時期內(nèi)積聚高度的能量，但這種缺乏溝通的社會動員內(nèi)蘊著不可克服的固有積弊，而且公眾對這種灌輸式動員模式的認(rèn)同度正在不斷降低。從蘇北社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)狀來看，有些地方的社會管理雖然在形式上“轟轟烈烈”，但公眾主動參與度不夠，公眾參與積極性沒能得到充分體現(xiàn)，制約了社會管理創(chuàng)新的廣度與接受度。[18]公眾主動參與社會管理意識淡薄、能力不足，使其一定程度上游離于蘇北社會管理創(chuàng)新工作之外。

三、創(chuàng)新蘇北社會管理的突破口

蘇北正處于新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城市化互動并進(jìn)、全面振興的時期，蘇北的后發(fā)優(yōu)勢進(jìn)一步凸顯，但社會管理創(chuàng)新中存在的矛盾或問題客觀上制約了蘇北跨越式發(fā)展的進(jìn)程。為此，需要立足蘇北社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，尋求推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的突破口。

理念和制度變革是蘇北社會管理創(chuàng)新的重要突破口。蘇北社會管理創(chuàng)新是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須考慮特定時空條件下系統(tǒng)要素的協(xié)同共進(jìn)，但是，選擇某些環(huán)節(jié)作為改革的突破口無疑具有方法論上的必要性。就目前蘇北社會管理的實際來看，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的突破口無疑是理念和制度的變革，因為理念是創(chuàng)新的先導(dǎo)，而制度則是創(chuàng)新的保障，理念催生制度，制度保障理念，二者相輔相成、相互依托，共同推進(jìn)蘇北社會管理創(chuàng)新的進(jìn)程。

(一)社會管理理念創(chuàng)新。

作為社會管理制度所內(nèi)蘊的價值判斷或目標(biāo)追求，社會管理理念是社會管理創(chuàng)新的行動基礎(chǔ)。落后的管理理念掣肘了社會管理的創(chuàng)新，推進(jìn)蘇北社會管理創(chuàng)新必須優(yōu)化社會管理理念。

一是以人為本的理念。強調(diào)集體意識、忽視個體需求和主觀人格的現(xiàn)象，長期以來在中國傳統(tǒng)文化中占據(jù)了主導(dǎo)地位，這種文化氛圍也滲透到社會管理活動中。雖然經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，對人性的理解較之以往發(fā)生了很大的變化，但在社會管理中忽視個體需求的情況依然存在。人本理念缺失已成為社會管理創(chuàng)新的羈絆，必須宣揚和導(dǎo)入以人為本的核心理念，推進(jìn)蘇北社會管理理念的現(xiàn)代化。以人為本強調(diào)真正理解人的價值與需求，理解社會的發(fā)展不僅是GDP的增長，而且是實現(xiàn)對人終極價值的關(guān)懷。既然社會管理的終極目標(biāo)是最大限度地保障公眾的基本社會權(quán)益，那么，在社會管理中就必須尊重公眾的主體性，并將公眾基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會福利權(quán)置于社會管理的核心，從公眾的實際需求和現(xiàn)實需要出發(fā)，向公眾提供優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。[19]總之，秉承以人為本的理念，要求我們把公眾作為根本和核心，做到尊重、關(guān)愛和依靠公眾，這是實現(xiàn)創(chuàng)新蘇北社會管理的根本前提。

二是多元共治的理念。作為全新的政治理念，治理(Governance)是指國家政府聯(lián)合市場、社會等多元力量主體，對社會公共事務(wù)進(jìn)行合作管理。較之傳統(tǒng)意義上的“管理”(Management)，“治理”強調(diào)伙伴關(guān)系，突出多元主體，注重民主參與和互動式的管理。后發(fā)展地區(qū)強力政府的存在有其合理性的需求，因為只有通過政府的強力推動，才能在較短時間內(nèi)集中有限的資源，迅速啟動并完成跨越式發(fā)展。換言之，由于蘇北社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，政府在社會管理中應(yīng)發(fā)揮著重要的作用，但政府絕不是社會管理的唯一主體。不能將社會管理片面地理解為“管理社會”，它不僅包括政府對社會的管理，還包括社會的自我管理。[20]社會管理創(chuàng)新的核心在于公共權(quán)力向社會的回歸，需要明確伙伴關(guān)系的角色定位，通過重新界定政府、市場和社會的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)筑合作共治的互動機制，實施對公共事務(wù)的有效管理。為此，在蘇北社會管理創(chuàng)新過程中，需要通過轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府、市場與社會之間的關(guān)系，為社會力量的成長創(chuàng)造充足的空間，培育社會組織參與管理的能力，建立多方共贏的市場主體和協(xié)作機制，構(gòu)筑多元主體共同參與的社會管理新模式。

三是柔性管理的理念。在傳統(tǒng)一元化管理體制下，國家對社會的管理實際是一種管控模式，即通過強制手段對社會進(jìn)行單向度的線性管理，剛性有余而柔性不足。之所以強調(diào)柔性管理理念，是因為政府治理環(huán)境較之以往發(fā)生了巨大變化，柔性管理的導(dǎo)入可以有效提升政府治理的環(huán)境適應(yīng)度，并增加其抵御外部風(fēng)險的能力。全球化使得政府治理環(huán)境的不確定性進(jìn)一步加大，互聯(lián)網(wǎng)的勃興則對政府既有的行動方式、制度規(guī)范和價值理念等都帶來了極大震蕩，不可預(yù)測的突變隨時可能發(fā)生，并由此引發(fā)混亂和危機，而傳統(tǒng)的剛性管理模式因其內(nèi)在弊端而屢遭詬病，導(dǎo)入柔性管理理念迫在眉睫。在蘇北社會管理中引入柔性管理理念，需要改變以往過多的剛性管理方式，在了解公眾訴求的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、教育、幫扶、調(diào)控等非強制性手段，增強社會凝聚力與向心力，以達(dá)到調(diào)節(jié)社會矛盾、促進(jìn)公平正義的目標(biāo)。[21]當(dāng)然，在蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的特定背景下，強化政府社會管理的整合性功能有其階段性的合理價值，這就要求在蘇北社會管理創(chuàng)新中必須立足柔性管理和剛性管理的有機互補，實現(xiàn)剛?cè)岵?jì)的有效平衡。

(二)社會管理制度創(chuàng)新。

制度理性是推進(jìn)蘇北社會管理創(chuàng)新的必然要求和根本保證。制度“通常被定義為一套行為規(guī)則，它們被用于支配特定的行為模式和相互關(guān)系”[22]。任何社會經(jīng)濟(jì)活動都是在由現(xiàn)實制度所賦予的約束性條件中展開的，蘇北社會管理創(chuàng)新也不出其右。理念更新固然重要，但如果不能將社會管理活動納入到規(guī)范化的制度框架內(nèi)，蘇北社會管理創(chuàng)新就不可能出現(xiàn)質(zhì)的提升，只有優(yōu)化蘇北社會管理創(chuàng)新的制度環(huán)境，才能使這種創(chuàng)新不受或少受消極因素的干擾。

作為一種相對穩(wěn)定的規(guī)范體系，社會管理制度一旦生成，就具有穩(wěn)定性，如果朝令夕改，變更過于頻繁，必然造成社會的混亂。事實上，“制度規(guī)范人類行為的力量多數(shù)源于它們的不變異性。但是，當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化，不變的規(guī)則組合也會產(chǎn)生傷害，因而也需要進(jìn)行調(diào)整”[23]。在沿特定時空條件展開的過程中，原有的社會管理制度會因環(huán)境變化而失去既有的功能，并喪失了存在的理由，因此，“為對新的條件做出反應(yīng)，社會成員就會盡力修正制度安排(或者是慣例或者是所有權(quán))，以至于使它們與新的稀缺性、新的技術(shù)性機會、收入或財富的新的再分配和新的愛好與偏好保持一致”[24]。質(zhì)言之，對處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會轉(zhuǎn)型時期的蘇北而言，當(dāng)制度環(huán)境發(fā)生變化而導(dǎo)致制度失衡時，推動社會管理制度變遷就成為制度主體的必然訴求。

蘇北社會管理制度變遷，實質(zhì)上是一種效率更高的制度對原有制度的替代過程。一般認(rèn)為，制度變遷可分為創(chuàng)設(shè)性制度變遷和移植性制度變遷兩種方式，前者是變遷主體自我設(shè)計和自我構(gòu)建的過程，后者則是通過借鑒并引進(jìn)他方創(chuàng)設(shè)和運作并具有一定效率的制度的過程。由此，蘇北社會管理創(chuàng)新中的制度變遷也有兩個主要路徑，一是通過自我設(shè)計完善現(xiàn)有的制度規(guī)范，另一是借鑒和吸收其他地區(qū)先進(jìn)的制度安排。

完善蘇北現(xiàn)有的社會管理制度規(guī)范。蘇北現(xiàn)有的社會管理制度是在長期實踐中有效運行的系列規(guī)范，在蘇北社會經(jīng)濟(jì)運行中發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及社會轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，某些制度規(guī)范不可避免地出現(xiàn)了碎片化和低效化的問題，可持續(xù)性及動力機制不足的矛盾漸趨突出。為此，需要梳理蘇北社會管理實踐，對現(xiàn)有社會管理決策參與制度、組織保障制度、人員調(diào)配制度、動態(tài)協(xié)調(diào)制度、監(jiān)督問責(zé)制度[25]等社會管理制度結(jié)構(gòu)中的若干要素及內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，從理論層面進(jìn)行利弊診斷和科學(xué)提煉。通過對蘇北現(xiàn)有社會管理制度的分析、研究和整合，摒棄陳舊過時的社會管理制度，探索社會管理主體之間良性互動的體制、機制和途徑，形成可操作性的制度設(shè)計方案，提供有效的社會管理制度供給。

借鑒和吸收先進(jìn)地區(qū)的有益經(jīng)驗是推進(jìn)蘇北社會管理制度變遷的另一路徑。雖然制度運行有其特定的約束性條件，但這并不排斥制度的可移植性。社會管理制度移植是一種合法的“搭便車”行為，因為作為“公共物品”的制度具有溢出效應(yīng)，不會出現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)的問題。借鑒或模仿先進(jìn)地區(qū)較為完善的社會管理制度，除了時間和經(jīng)驗層面的優(yōu)勢外，還可以降低制度變遷的成本與風(fēng)險，“具有初始成本較小(可盡可能地縮減摸索、設(shè)計、研究、創(chuàng)制等初始成本)及摩擦成本較小等特點”[26]。

當(dāng)今社會，不同區(qū)域之間相互借鑒、吸收彼此制度優(yōu)勢的現(xiàn)象日益顯著。然而，制度移植也是有風(fēng)險的，因為移植的制度畢竟是外生的，在其與受體環(huán)境“磨合”的過程中，如果不能消除受體環(huán)境中的障礙性因素，移植而來的制度就無法被有效實踐，充其量只能停留在法律文本上，無法成為“活的”制度。換言之，蘇北社會管理制度移植的目的在于通過先進(jìn)制度的導(dǎo)入實現(xiàn)帕累托優(yōu)化，提升蘇北社會管理制度的功效，然而，如果移植的社會管理制度與蘇北的內(nèi)生制度環(huán)境不相吻合，那么制度移植的功效就會因制度摩擦而大打折扣，甚至可能出現(xiàn)“南橘北枳”式的移植效應(yīng)。為此，需要在保持秩序和穩(wěn)定的前提下，根據(jù)蘇北自身的特殊性和復(fù)雜性，梳理蘇北社會管理制度移植的諸多約束性要素，為制度移植提供充分的生長空間，避免社會管理制度移植的不確定性可能催生的社會風(fēng)險，從而提升社會管理制度創(chuàng)新的成效，實現(xiàn)對蘇北社會管理的有效支撐。

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責(zé)任編輯：王榮江

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1007-8444(2014)06-0748-07

2014-07-10

江蘇省社科基金項目“地方黨政干部應(yīng)急能力建設(shè)研究”(10ZZC008)；江蘇省高校哲學(xué)社科基金項目“蘇北構(gòu)建和諧社會的社會管理框架及突破口”(2010SJD630006)。

劉曉蘇(1971-)，教授，政治學(xué)博士，主要從事當(dāng)代中國政府與政治、公共部門人力資源管理研究。