張亮

(青島國土資源局嶗山分局，山東 青島 266100)

為貫徹落實國土資源部、財政部和農業(yè)部《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2011〕60號)和山東省人民政府辦公廳《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》(魯政辦字〔2011〕103號)有關文件精神，按照省、市工作部署，嶗山區(qū)開展了農村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作。

1 集體土地所有權用地現狀

嶗山區(qū)是1994年青島市區(qū)劃調整設立的新區(qū)，位于青島東部，轄區(qū)海域面積3700km2，陸地面積389.34km2，其中，平原28.9km2，占總面積的7.40%；丘陵68.4km2，占總面積的17.30%；山區(qū)292.04km2，占總面積的75.3%[1]。全轄區(qū)4個街道辦事處，共計139個社區(qū)，其中已“農轉非”社區(qū)15個。按省市實施方案指導意見要求，需進行所有權地籍調查及確權登記發(fā)證的社區(qū)有124個社區(qū)。扣除爭議等不具備發(fā)證條件的宗地，預計需登記發(fā)證的集體土地所有權宗地總數約為1333宗，其中，中韓街道需登記發(fā)證面積約928.27km2，共100宗地；沙子口街道需登記發(fā)證面積約7174.53km2，共252宗地；北宅街道需登記發(fā)證面積約6529.87km2，共245宗地；王哥莊街道需登記發(fā)證面積約9582.53km2，共736宗地。

2 存在問題

2.1 社區(qū)積極性不高

由于目前集體土地所有權確權登記發(fā)證的作用不明顯，在實際生活、經濟領域應用不夠廣泛，地方社區(qū)和廣大農民對該項工作的重要性認識不夠、積極性不高。主要表現在部分社區(qū)不配合提供該社區(qū)集體土地權屬資料，并拒不出席該社區(qū)及周邊社區(qū)土地現場指界，嚴重影響了該社區(qū)及周邊社區(qū)確權工作進度。

2.2 土地權屬界線爭議較大

各社區(qū)之間權屬界線存在較多爭議，無法在短時間內調處解決，影響了整體工作的進度。主要存在山林地界線之間(包括集體之間的山林地及集體與國有嶗山林場之間的山林地)，社區(qū)集體與國有河流、道路之間。其中僅國有嶗山林場山林地面積65.2km2，約占全區(qū)面積的16.6%，涉及26個社區(qū)。經統(tǒng)計，目前存在爭議的宗地數共有292宗，其中中韓街道80宗，沙子口街道136宗，王哥莊街道57宗，北宅街道19宗。另外，各個社區(qū)普遍存在插花地、飛地等集體土地，由于時間久遠，缺少相關權源材料，在實際工作中很難確定權利主體，需要逐個劃定、確界，爭議比較大。

2.3 地籍指界的返工現象

按照集體土地確權登記發(fā)證工作程序，應先由測繪單位根據社區(qū)申請進行實地測繪并出具測繪成果，然后商約周邊相鄰社區(qū)出席現場指界，對于現場指界無異議的，再進行內業(yè)的地籍調查表簽字確認。目前，部分社區(qū)土地所有權界線前期已通過現場指界工作確認，但在內業(yè)地籍調查表四鄰簽字時，出現相關社區(qū)不予認可或提出異議的情況，由此引發(fā)測繪單位現場測繪返工現象。

2.4 簽字蓋章組織協調問題

由于此次集體土地所有權確權發(fā)證宗地數量眾多，每宗所有權確權登記發(fā)證卷大多30多頁，社區(qū)簽字地方較多，而且每宗地需要與鄰宗地宗界線相互簽字確界，很容易露簽，錯簽。如果發(fā)生漏簽或者錯簽，需要再次協調社區(qū)簽字、蓋章。因此社區(qū)簽字蓋章時間緊、任務量重，需要大量的組織協調工作。

3 對策建議

(1)加強組織領導[2]和技術指導。成立由常務副區(qū)長為組長，區(qū)城鄉(xiāng)建設局、區(qū)房地產開發(fā)管理局、區(qū)農林局、區(qū)民政局、區(qū)海洋與漁業(yè)局、區(qū)水利局、區(qū)法制辦等部門為成員的嶗山區(qū)農村集體土地確權登記發(fā)證工作小組，負責調度推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作，協調解決工作中遇到重大問題。各街道辦事處要成立相應的組織機構，確定一名領導干部包抓此項工作，安排專人負責，合理組織實施，采取由測繪單位按照分片出具界線圖，并在圖上先行確認，而后集中簽字的方式，確保對具備發(fā)證條件的土地簽字蓋章完畢。國土部門要深入一線，加強技術指導，及時解決工作中出現的各中技術問題。同時，為確保工作的順利完成，召開工作培訓會。一是邀請省國土資源廳專家講課，培訓到各街道及相關社區(qū)工作人員；二是分街道到試點社區(qū)現場培訓，技術指導。

(2)廣泛宣傳，層層發(fā)動[3]。各街道辦事處要多層次、多渠道、多形式地對農村集體土地確權登記發(fā)證工作進行宣傳，可通過電視、廣播、網絡、報紙等媒體制作專題片、開辟專欄等有效方式，積極宣傳農村集體土地確權登記發(fā)證工作的重要意義、工作目標和法律政策，創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境和工作氛圍，調動廣大社區(qū)、農民群眾參與的積極性。要充分發(fā)揮農村基層組織在登記申報、土地確權、糾紛調處等工作中的重要作用。

(3)深入調研，完善政策，加強爭議調處。本著尊重歷史，尊重現實的原則，按照村規(guī)民俗妥善解決矛盾，一是對解放初期確認給農戶，《六十條》確定給農村集體的，按照國家規(guī)定該農戶是哪個社區(qū)的就確認給哪個社區(qū)。二是經農戶自行開發(fā)、連續(xù)耕作至今，并已獲得實際收益20年以上的耕地或其他農用地，該農戶是哪個社區(qū)的就確認給哪個社區(qū)[4]。同時，為了保證工作進度，對協商不成無法確認權屬的土地，以爭議地單獨劃出統(tǒng)計造冊，暫不確權發(fā)證。能夠確定權屬的，應予登記發(fā)證。

(4)加強土地調查成果及國有林權調查成果的應用。充分利用全國土地調查及年度土地變更調查中形成的村集體土地權屬調查資料、圖件等成果資料，實現土地調查數據庫與土地登記信息數據庫的整合互補。加快村莊土地調查工作進度，加快數據庫建設，為農村集體土地確權登記發(fā)證提供基礎資料[5]。

以第二次土地調查及年度土地變更調查中形成的村集體土地權屬調查的資料、圖件為基礎，結合農林部門已完成的嶗山區(qū)國有林權界線成果資料，充分利用《土地權屬界線協議書》、《國有林權界線協議書》等指界資料，開展集體土地所有權確權發(fā)證工作。原簽訂的《土地權屬界線協議書》及調查成果不能滿足此次所有權總登記發(fā)證要求，需增設界址的，可按原《土地權屬界線協議書》確定的界線和走向，由各方法定代表或委托人現場指認和設置界標，并作為原協議書的補充，用于所有權登記發(fā)證。對于已經確認的林權界線，在告知相關權利主體后，該次可以直接應用，無需重新指界。

(5)強化督查，確保質量。要切實加強對農村集體土地確權登記發(fā)證工作的質量管控，認真執(zhí)行《山東省農村集體土地確權登記發(fā)證工作實施方案》提出的技術質量要求。加強農村集體土地登記發(fā)證資料的管理，保證資料的全面、完整和規(guī)范。嚴禁在工作中玩忽職守，徇私舞弊，弄虛作假，亂發(fā)證書。

要加強督導檢查，建立農村集體土地確權登記發(fā)證工作進度統(tǒng)計和匯總、通報制度。各街道辦事處應于每季度最后一個月20日前將該轄區(qū)農村集體土地確權登記發(fā)證工作情況報工作小組，小組辦公室適時掌握工作進展情況，及時匯總上報進展情況。

4 結語

農村集體土地確權登記發(fā)證工作涉及農村土地產權制度改革的繼續(xù)深化，涉及農村社會基礎的穩(wěn)定，特別是涉及到廣大農民群眾主體的切身利益，具有重要的經濟、政治和社會意義。要充分認識做好這項工作的重要性和緊迫性，從加強組織領導、完善相關政策、加強爭議調處、應用已有成果、加強信息化建設、強化督查等方面做好、做實這項工作。

參考文獻：

[1] 青島市嶗山區(qū)人民政府.嶗山年檢[M].青島：山海傳媒出版社，2006.

[2] 國土資源部，財政部，農業(yè)部.關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知(國土資發(fā)〔2011〕60號).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201105/t20110516_865762.htm.

[3] 青島市人民政府辦公廳.關于青島市農村集體土地確權登記發(fā)證工作實施方案的通知(青政辦字[2012]3號).http://www.fdzy.gov.cn/fdzy/contentAction.do?itemID=3434.

[4] 國家土地管理局.確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定(1995年3月11日發(fā)布).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200501/t20050117_64496.htm.

[5] 劉長河.菏澤市土地調查中存在的問題及對策.山東國土資源，2007,23(6)：97-98.