新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式的調查分析與對策建議*

劉 濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

民族·宗教

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式的調查分析與對策建議*

劉 濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理實行的是政府主導型社區(qū)治理模式，雖然這種模式在新疆有其存在的合理性，但也引發(fā)了一些現(xiàn)實難題。為適應國家治理體系現(xiàn)代化的要求，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式應由政府主導型（政府領導型）逐步過渡到政府主導與社區(qū)自治相結合的治理模式，合理定位社區(qū)職能，積極培育社區(qū)社會組織，發(fā)揮居民的主體性，共同參與社區(qū)治理。

新疆 多民族城鎮(zhèn)社區(qū) 治理模式

社區(qū)治理模式是新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中的核心問題，對社區(qū)治理中的其他方面起著決定性的作用。從對烏魯木齊市、阿克蘇市、伊犁地區(qū)、喀什地區(qū)、吐魯番市的多民族城鎮(zhèn)社區(qū)調研的結果看，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理實行的都是政府主導型社區(qū)治理模式。

一、新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導型治理模式

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導型治理模式，注重黨委和政府在社區(qū)治理中的領導作用，強調依靠行政力量，通過街居聯(lián)動來進行社區(qū)治理。如烏魯木齊多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中，黨組織是領導核心，政府及其派出機構在社區(qū)治理中居于領導地位，對社區(qū)實行直接領導和業(yè)務指揮，全面支配著居委會的工作，居委會的人事任免、經(jīng)費來源及使用、日常管理決策、考核監(jiān)督等都由政府及其派出機構決定。①甚至連社區(qū)的自治章程都由街道（管委會）擬定，在社區(qū)統(tǒng)一發(fā)放。社區(qū)在職能上和街道（管委會）是對應設置，與街道（管委會）實質上是行政上的領導與被領導關系，居委會已被打造成烏魯木齊市政府下屬的一級政權組織，②自治組織的法律地位被虛化，工作重心就是完成政府職能部門及其派出機構布置的各種任務。在社區(qū)公共事務的決策和處理方面，基本上是街道辦（管委會）和居委會決定一切，然后以行政管理的方式進行布置，社區(qū)社會組織缺乏，且多是在政府管理和資助下建立的，發(fā)揮的作用非常有限，雖有社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的案例，如天山區(qū)賽馬場西社區(qū)成立的“勞動務工協(xié)會”、天山區(qū)南湖北路街道旭東社區(qū)的“愛心100社會工作服務站”、沙依巴克區(qū)揚子江街道匯月社區(qū)率先開展的物業(yè)企業(yè)參與社區(qū)治理工作等，但都是個例，處于萌芽狀態(tài)。轄區(qū)單位、企業(yè)及社區(qū)居民社區(qū)意識不強，參與社區(qū)治理沒有熱情，③參與的渠道和平臺不多。雖然這種政府主導型治理模式在新疆有其存在的合理性，但這種社區(qū)治理模式也引發(fā)了一些現(xiàn)實難題。

二、新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導型治理模式引發(fā)的現(xiàn)實難題

1.政府財務負擔沉重，但治理的效果不盡人意。一方面，政府主導模式導致政府為社區(qū)治理付出了高昂的行政成本，如烏魯木齊市目前有809個社區(qū)，各社區(qū)每年工作經(jīng)費以25萬元計算，全年僅這筆支出就至少需20225萬元，還不包括政府為社區(qū)治理尤其是維穩(wěn)臨時支出的各項補貼及其他費用。其中天山區(qū)2013年每個社區(qū)經(jīng)費已達到40萬元以上，195個社區(qū)共計經(jīng)費7800萬元，這使政府財務負擔沉重。另一方面，面對新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)復雜的社區(qū)公共事務和多樣化的社會需要，政府的大包大攬卻呈現(xiàn)出低效率，居民多元的需求政府無法滿足，還出現(xiàn)了無人管理院落社區(qū)負擔沉重、社區(qū)治理“一刀切”等問題。④當政府提供服務的效率、內(nèi)容無法滿足居民的需要時，居民反而會產(chǎn)生不滿，導致社會的不穩(wěn)定。

2.社區(qū)行政化傾向明顯，工作人員不堪重負，但職權有限。政府主導模式使新疆各級政府職能部門、街道把很多任務直接下派到社區(qū)，如當前烏魯木齊市政府各職能部門、街道辦事處每年分配給社區(qū)的任務有385項，其中常規(guī)項有198項，延伸項有113項，階段項有26項，配合其他部門的其他工作項有48項，這些日常的行政性事務占據(jù)了社區(qū)80%的精力，社區(qū)行政化傾向明顯。在政府管理工作大量進社區(qū)的同時，相應的工作人員、工作經(jīng)費卻沒有增加，這使得社區(qū)現(xiàn)有的工作人員和工作經(jīng)費都不堪重負，只能疲于應付，尤其對于達標要求檢查的檔案，有些社區(qū)只能編造，弄虛作假。加之新疆維穩(wěn)任務繁重，僅烏魯木齊市全年就近300天的一級響應，使社區(qū)干部及工作人員常年日夜值班維穩(wěn)、入戶清查，社區(qū)干部數(shù)量嚴重不足，體力透支，更無暇深入群眾做好服務和社區(qū)的自治事務，無暇顧及身邊許多確實需要社區(qū)關注并解決的實事，而這些都是新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的本職工作，對社會穩(wěn)定的影響巨大。同時，雖然新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)承接了政府職能部門和街道下派的部分行政職能的工作，但相應的權力卻沒有下放，社區(qū)在相關工作中沒有獨立的行政執(zhí)法權和行政管理權，存在“有責無權、有心無力”的問題。當社區(qū)解決、協(xié)調這些問題達不到居民所盼時，各族居民對社區(qū)就會心生不滿。

3.社區(qū)社會組織發(fā)育不良，居民和轄區(qū)單位參與治理意識薄弱，社區(qū)的發(fā)展受限制。政府主導模式使新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)社會組織一直沒有受到足夠的重視，政府沒有出臺相關的法規(guī)政策對其進行培育，導致社區(qū)社會組織面臨法律地位、資金、場地、人才、機制等多方面的問題，發(fā)育低下，難以承擔起政府轉移出來的職能。居民和轄區(qū)單位也認為社區(qū)治理完全是政府的事，不僅參與社區(qū)治理的意識淡薄，還事事依賴社區(qū)，社區(qū)往往要利用私人關系，通過情感與物質獎勵來發(fā)動居民及轄區(qū)單位參與社區(qū)活動，參加者也多是離退休人員、兒童、婦女和低保戶，參與的內(nèi)容主要是娛樂性參與為主，尤其是新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)中的少數(shù)民族與流動人口參與率更低，參與也缺乏相應的機制與渠道。⑤同時，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)各族居民參與行為的總體效能偏低，社區(qū)對居民反映的問題有些并沒有解決或沒有及時解決。⑥在阿克蘇、伊犁、吐魯番和烏魯木齊市多民族城鎮(zhèn)社區(qū)調研時，我們還發(fā)現(xiàn)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)居委會的選舉、社區(qū)居民會議多數(shù)流于形式，內(nèi)容與自治事務沒有什么關系，居民對此興致不高。內(nèi)生性因素不足嚴重影響和制約了新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的良性發(fā)展，使得這些社區(qū)治理工作要全面、深入展開的困難較大。

4.政府職能存在“缺位”與“越位”現(xiàn)象?！叭蔽弧保旱谝?，政府把本該自己承擔的行政事務直接下派給社區(qū)承擔，但相應的工作人員、工作經(jīng)費卻沒有進社區(qū)，這在新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)是普遍現(xiàn)象；第二，政府對社區(qū)社會組織、非政府組織、專業(yè)化的社會工作機構等社會組織的培育、投入、政策法規(guī)扶持、指導、監(jiān)督不到位；第三，在多民族城鎮(zhèn)社區(qū)中引導各族群眾與轄區(qū)單位參與社區(qū)治理不到位，沒有形成城鎮(zhèn)基層群眾自我服務、自我管理和自我教育的機制；第四，在社區(qū)公共服務設施建設上不到位，尤其是在多民族城鎮(zhèn)社區(qū)建立適應多民族混居的公共服務設施上做的不到位；第五，在幫助多民族城鎮(zhèn)社區(qū)協(xié)調解決一些社區(qū)自身難以解決的困難和問題方面不到位。

越位：主要是“以政代社”，直接操辦了社區(qū)很多具體的事務性工作，并采用考核、檢查、評比等方式直接干預居委會的日常工作。

三、改善新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式的對策建議

1.新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)應逐步過渡到政府主導與社區(qū)自治相結合的治理模式。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)政府主導型治理模式雖然具有合理性，但社區(qū)治理本質上強調的就是在管理社區(qū)公共事務時多方主體的合作、協(xié)商、參與，實際上要求的是一種多元合作式的共治模式，這是社區(qū)建設的趨勢。因此，建議新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理模式由政府主導型（政府領導型）逐步過渡到政府主導與社區(qū)自治相結合的治理模式，理順政府作用和社區(qū)自治關系，重新建構政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)非營利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民之間相互之間依賴、合作的水平式參與關系模式。這一模式在課題組對烏魯木齊市多民族社區(qū)工作人員的調查問卷中也得到印證。在對社區(qū)工作人員的調查問卷中，當問及“您認為烏魯木齊市社區(qū)治理的方向應是什么？”，回答“政府、社區(qū)及其他組織、居民共同治理”的占67.1%。

（1）政府仍然要主導。對于新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)來說，政府始終是社區(qū)建設與發(fā)展的推動者，在社區(qū)治理與建設的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定以及社區(qū)的經(jīng)費、人員、公共服務設施、引導各族居民參與、加強基層民主政治建設、培育社區(qū)社會組織、政府購買服務等方面政府都應起主導作用。但這里的主導絕不是直接領導，而是要求轉變政府職能，以引導和服務等新的手段在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。

（2）要合理定位社區(qū)職能。中國城市社區(qū)與生俱來就脫不掉行政性的色彩，但這種行政性色彩并不意味著社區(qū)要行政化，政府不可能把它的機構無限向下延伸，要給社會發(fā)展留有一定的空間。因此，即使對于維穩(wěn)形勢十分嚴峻的新疆來說，也不宜把多民族城鎮(zhèn)社區(qū)行政化，不宜把居委會演變成行政化或準行政化的組織，它的法律定位就是基層自治組織，但這種自治并不意味著要脫離政府，社區(qū)自治離不開黨組織的領導，離不開政府的指導，不能以行政化扼殺社區(qū)發(fā)展的空間和動力，偏離社區(qū)發(fā)展的方向。畢竟社區(qū)在自治的基礎上，才能從根本上更好地專注于為居民辦實事，做好服務，才能從根本上推進基層民主建設，引導居民廣泛參與社區(qū)公共事務，真正達到共治的效果。在新疆，如果政府能夠積極培育多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的自治力量，引導多民族城鎮(zhèn)社區(qū)通過自治把居民最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題解決好，把居民需要的服務做到家，切實拉近鄰里關系，彌合鄰里矛盾，形成社區(qū)規(guī)范，居民自我教育、自我管理、自我服務，政府就不僅卸下了社會的包袱，而且對于新疆社會的和諧穩(wěn)定具有重要意義，并會使新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理散發(fā)出更多的活力。

（3）要培育社區(qū)社會組織，發(fā)揮居民的主體性，調動轄區(qū)單位資源，共同參與社區(qū)治理。在現(xiàn)代社會中，社會組織是承接政府和企事業(yè)單位剝離出來的社會職能和服務職能的主要載體；社區(qū)居民是社區(qū)治理的主體；轄區(qū)單位擁有大量資源，社區(qū)治理如果沒有社會組織的發(fā)育，尤其是沒有社區(qū)社會組織的發(fā)育，沒有居民和轄區(qū)單位參與，就成了無源之水，無本之木。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的社會組織培育和轄區(qū)單位資源共用主要是政府要出臺相應的法規(guī)政策，而社區(qū)居民自治參與，除了居委會選舉，參加居民代表大會外，更重要的是各族居民在自我管理、自我服務、自我教育層面上的一種自治，一種參與。通過社區(qū)社會組織、轄區(qū)單位、各族居民的參與，基層各個方面的主動性和積極性得到了釋放，不同的利益訴求得到了表達，從而培育了多民族社區(qū)居民的自律自治、自我教育和自我管理能力，進而推進多民族城鎮(zhèn)社區(qū)多元參與、共建共享的治理過程。

2.具體對策。（1）要依法明確劃分基層政府及其職能部門、街道（管委會）與多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的職責權限，屬于政府及其職能部門、街道（管委會）的工作絕不推給社區(qū)。

根據(jù)目前的法律規(guī)定，新疆各級政府和黨組織要對新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)所承擔的工作事項進行全面的清理歸類，確定哪些事項應當由政府部門自己去完成，哪些是需要社區(qū)居委會協(xié)助辦理，哪些應當由社區(qū)自己承擔，做到凡屬于基層人民政府及其職能部門、街道辦事處（管委會）職責范圍內(nèi)的事項，應由其獨立履行，不得轉移給社區(qū)居民委員會；凡與居民生活緊密相關，依法應由社區(qū)居民委員會協(xié)助的事項，應當為社區(qū)居民委員會提供必要的經(jīng)費和工作條件；凡委托給社區(qū)居民委員會辦理的有關服務事項，應當實行“權隨責走、費隨事轉”。

從具體的機制上來說，可以嘗試在各街道設立社區(qū)服務中心，把社區(qū)內(nèi)履行政府職能的行政性事務和政府的公共服務放到社區(qū)服務中心，由政府職能部門、街道辦（管委會）下派人員到服務中心統(tǒng)一辦理，必要時社區(qū)協(xié)助，同時在中心建立社區(qū)居民評議考核街道及各職能部門的制度，這樣政府及其職能部門、街道辦既履行了自己的職責，也使社區(qū)擺脫了大量行政性事務的困擾，可以專心開展自己的中心工作。烏魯木齊市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（頭屯河）區(qū)在各街道建立的“社區(qū)事務受理中心”，就是這種模式的雛形，可以嘗試推廣。對于新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的無人管理院落，在引入物業(yè)前，應由政府負責，可以設立專門的街區(qū)物業(yè)服務中心，政府通過購買服務或補助的方式由專業(yè)服務機構來提供，不應轉嫁給社區(qū)。

維護穩(wěn)定既是政府的職能，也是社區(qū)的職責。在新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)維穩(wěn)的過程中，應在行政權和自治權的協(xié)調配合方面制定相應的法律規(guī)范，對社區(qū)維穩(wěn)工作的內(nèi)容、手段、標準、經(jīng)費、人員配備、突發(fā)事件應對等方面進行必要的規(guī)范。

（2）政府要科學劃分社區(qū)范圍，合理規(guī)劃社區(qū)規(guī)模。在新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)，建議根據(jù)各地州實際情況，參照國家民政部所規(guī)定的平均700～1500戶成立一個社區(qū)的要求明確社區(qū)建制，對大型社區(qū)，能剝離的剝離，可以拆分的要拆分，重新組成新的社區(qū)，情況特殊不能剝離拆分的要相應增加社區(qū)人員與經(jīng)費數(shù)額，以便于與社區(qū)實際戶數(shù)、人數(shù)的基本情況相匹配，對一些重點復雜社區(qū)，要適當提高工作人員待遇。同時要根據(jù)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的范圍、規(guī)模、復雜程度等實際情況為社區(qū)配備相應的數(shù)字化設備，做到既能滿足需要，又不浪費。

（3）要賦予社區(qū)一定的自治權。第一，要落實社區(qū)居民民主選舉制度，賦予社區(qū)一定的人事任免權。政府應嚴格按照《中華人民共和國居民委員會組織法》的規(guī)定，3年對居民委員會主任、副主任和委員進行換屆選舉。社區(qū)黨組織在選舉中要制定具體的選舉方案，進行選舉動員，避免虛假投票，注重候選人基本情況及其“施政主張”的大力宣傳，候選人要由本居民區(qū)的居民出任，選舉過程及選舉結果要公開透明，由政府及居民進行監(jiān)督。在選舉中社區(qū)黨組織要積極動員黨員并以此帶動群眾參加選舉，并要積極推薦黨員參選，保證黨對居委會工作的主導權。第二，要大幅減少各級政府、職能部門對多民族城鎮(zhèn)社區(qū)指標體系式的評比考核。政府可以就社區(qū)治理出臺一些供參考的指導性意見，但不制定標準化考核指標要求多民族城鎮(zhèn)社區(qū)逐項落實，特別是不能將政府職責范圍內(nèi)的工作納入對多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的考核中。第三，社區(qū)要組織社區(qū)各族居民依法制定本社區(qū)的《居民自治章程》和《居民公約》。這是社區(qū)居民實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務的最重要的方式，也是新疆多民族社區(qū)自治最重要的內(nèi)容。《居民自治章程》和《居民公約》要著眼本社區(qū)居民及社區(qū)治理的具體情況，而不是由街道辦下發(fā)的格式文本。第四，要給予多民族城鎮(zhèn)社區(qū)一定的財務自主權。政府撥付給社區(qū)的經(jīng)費，社區(qū)居委會應有權按照規(guī)定自主定向使用，同時財務公開，接受政府與社區(qū)成員的監(jiān)督；社區(qū)興辦公益事業(yè)時，居委會也可以通過民主自愿的方式，向受益的社區(qū)成員籌集資金；社區(qū)在所做的服務中的一些收入，也可以自主地用于社區(qū)治理與建設。政府要引導社區(qū)多方籌集資金，這是保障社區(qū)自治的基礎。

（4）要培育社區(qū)社會資本。首先，要解決多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的民生問題，增強新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)居民對社區(qū)的認同。各級政府應建立有效的解決社區(qū)民生問題的機制，如可以由政府相關領導牽頭在街道建立一個由相關政府職能部門、街道、社區(qū)共同組成的社區(qū)民生協(xié)調委員會，這是一個臨時性機構，實行政府領導負責制，定期或不定期召開例會，商量、協(xié)調、解決及督察社區(qū)民生的各種事項；還應當從制度上明確政府職能部門服務民生的責任和義務，引入社區(qū)對政府職能部門工作績效考核的評價意見，從而為社區(qū)真正解決好民生問題創(chuàng)造條件。

其次，要動員社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務。一是要培育和激發(fā)多民族社區(qū)各族居民的參與意識，凡是與社區(qū)各族居民切身利益相關的公共事務如物業(yè)問題、社區(qū)選舉、社區(qū)民生問題等，社區(qū)都要公開信息，都要讓社區(qū)各族居民參與進來；二是要建立較為完善的社區(qū)居民參與機制，并使之制度化。如通過進一步完善多民族社區(qū)居民會議和居民協(xié)商議事會議制度，健全民情懇談、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等社區(qū)居民參與對話機制，激發(fā)各族群眾參與社區(qū)治理的積極性和主動性。多民族社區(qū)還可以通過健全社區(qū)志愿者服務平臺，建立有償義工平臺，來讓居民更有效地參與社區(qū)治理與服務；三是要增強新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)各族居民自身參與的素質和能力。

第三，要培育和引導各類社區(qū)社會組織參與多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理。政府應出臺相關的政策法規(guī)，發(fā)展培育社區(qū)社會組織，對社區(qū)社會組織要簡化登記手續(xù)，完善注冊辦法，各級政府還可以成立社區(qū)社會組織孵化中心，為社會組織提供培育發(fā)展基金。對于社區(qū)社會組織，政府一方面要加強對它們引導、監(jiān)督和服務,提高它們的籌資能力和服務能力，另一方面要從財政、稅收等方面對其提供政策及資金上的支持，積極探索“政府購買服務”“項目管理”等多種形式，支持社區(qū)社會組織開展社區(qū)治理與服務活動，促進社區(qū)公共服務的社會化。

第四，要動員轄區(qū)單位積極參與社區(qū)治理。一方面，政府應出臺相關的政策法規(guī)，對轄區(qū)單位參與社區(qū)治理作出規(guī)范，但更重要的是社區(qū)要通過完善對轄區(qū)單位的服務，在增強其對社區(qū)認同的基礎上，動員其參與社區(qū)治理，還要為他們參與社區(qū)治理建立必要的渠道和機制。

第五，多民族城鎮(zhèn)社區(qū)要大力培育社區(qū)信任網(wǎng)絡和體系，努力營造各族居民和諧共處的鄰里關系，培育社區(qū)價值觀，形成良好的社區(qū)規(guī)范。其中最為重要的是搭建各族居民交流、交往的平臺，通過各族居民生活上的互助，通過豐富多彩的文體活動，通過社區(qū)辦報紙、辦廣播、建網(wǎng)站等形式，促進多民族社區(qū)各族居民之間的相互了解和信任，引導各族居民關注共同生活的家園，還要通過制定《居民自治章程》和《居民公約》，培育社區(qū)價值觀，形成良好的社區(qū)規(guī)范。

[注釋]

①譬如烏魯木齊市多民族社區(qū)居委會的人員配備、編制都是政府決定的，在人事任免上，書記由上級任命，社區(qū)主任、副主任、委員應經(jīng)過居民代表選舉產(chǎn)生，但實際上選舉只是走形式，居民代表連選舉對象都不認識、不了解，最終人選還是街道辦（管委會）說了算；居委會的經(jīng)費也全部來源于政府，包括工作人員的工資津貼、辦公經(jīng)費、活動開支等都是經(jīng)由街道（管委會）下?lián)芸刂?，社區(qū)沒有自由支配權，街道（管委會）每個月初給社區(qū)5000元的備用資金，社區(qū)月底要交賬目明細表，當社區(qū)一次性經(jīng)費需求超過500元時，需要向街道辦寫報告，街道辦分管領導在報告上簽字后再由街道辦主任簽字，最后才到街道辦財政所取錢；居委會組織的活動也缺乏自主性，往往是為了迎接上級檢查和考核，居民參與社區(qū)活動的熱情不高；街道辦（管委會）對所轄的社區(qū)居委會還根據(jù)下派任務的完成情況制定了考核評估制度，考核的結果與社區(qū)的經(jīng)費、獎勵問責直接掛鉤。

②從對烏魯木齊市90個多民族城鎮(zhèn)社區(qū)各族居民做的883份有效問卷結果看，在問及：“您認為社區(qū)代表誰？”，回答“代表政府”的占62.4%。

③從對烏魯木齊市90個多民族社區(qū)工作人員做的470份有效問卷結果看，在問及“你們社區(qū)駐區(qū)單位、企業(yè)是否能共同參與社區(qū)治理與服務活動？”，回答“偶爾參與、不參與”的占70.6%；在問及“業(yè)主委員會在社區(qū)治理中發(fā)揮作用如何？”，回答“發(fā)揮作用不明顯”的占40%，回答“沒有發(fā)揮作用”的占24.7%。

④居民多元的需求政府無法滿足。如阿克蘇地區(qū)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)開展一些活動或提供服務時給居民禮品都不愿參加，就是因為這種活動是社區(qū)為了完成上級布置的任務而組織的，各族居民沒有發(fā)言權，活動不是居民所需、所想、所要的，他們怎么會熱心參與，怎么會滿意呢？再如，烏魯木齊市政府為很多社區(qū)花錢設置了圖書室、日間照料室等設施，但很少有居民光顧，因為購置的圖書與服務的專業(yè)性滿足不了居民需求，成了“無效供給”。

如烏魯木齊市多民族社區(qū)的無人管理院落，政府要求社區(qū)代管，社區(qū)在管理上花費了大量的人力、物力，如東門街道辦事處前進東路社區(qū)每年花在無人管理院落的經(jīng)費為10萬元，占全年經(jīng)費的40%，這在烏魯木齊市不是個例。代管雖然取得了一定效果，但對社區(qū)來說管理難度大，使社區(qū)財務負擔沉重。課題組對烏魯木齊市多民族社區(qū)居民進行的調查問卷結果顯示，如果有物業(yè)管理公司能為居民提供更優(yōu)質、更貼心的服務，愿意付費來享受更好服務的居民占71.7%。

社區(qū)治理“一刀切“的問題。各地區(qū)多民族城鎮(zhèn)社區(qū)每年經(jīng)費的配備、人員的配備與福利、考核制度、維穩(wěn)的措施、治理的模式基本都在”一刀切“，并沒有根據(jù)每個社區(qū)的規(guī)模、復雜程度、具體情況的不同而區(qū)別對待。如烏魯木齊市多民族社區(qū)每年的經(jīng)費、人員配備基本一樣，只是街道、管委會有所不同。但同一街道（管委會）的不同社區(qū)或烏魯木齊市南部與北部的不同街道（管委會）之間，情況千差萬別，社區(qū)規(guī)模、社區(qū)復雜程度，社區(qū)治理的對象、維穩(wěn)嚴峻程度等因素都不一樣，“一刀切”的模式，造成了社區(qū)工作苦樂不均，壓力不等的現(xiàn)象，治理效果打了折扣。最明顯表現(xiàn)的是烏魯木齊市在社區(qū)全面推行數(shù)字化，對數(shù)字化的裝備和人員配備做了統(tǒng)一要求，但出現(xiàn)了有的社區(qū)4個監(jiān)控員看5個攝像頭的情況，是典型的人員浪費、財產(chǎn)浪費、資源浪費。在對烏魯木齊市多民族社區(qū)工作人員所做的問卷調查中，當問及“您認為當前社區(qū)治理中急需解決的問題是什么？”，回答“社區(qū)治理‘一刀切’的占18.6%，僅次于“工作人員待遇偏低”和“民生問題”兩個選項。

⑤從對烏魯木齊市90個多民族社區(qū)工作人員做的470份有效問卷結果看，在問及“你們社區(qū)有社團、協(xié)會等社會組織嗎？”，回答“沒有”的占42.5%，回答“不清楚”的占14.3%。在問及“您社區(qū)社會組織的發(fā)展遇到的問題主要是什么？”回答“硬件設施問題”占33.5%，“經(jīng)費問題”占27.6%，“組織機制問題”占19.3%，“人員及素質問題”占14.9%。

烏魯木齊市多民族社區(qū)居民的調查問卷中，在問及：“您對參加社區(qū)的事務感興趣嗎？”，回答“一般、不感興趣”的占58.8%，其中少數(shù)民族居民占65%。在問及“您是否有渠道參加社區(qū)的治理？”，回答“沒有”的占70.8%。

烏魯木齊市社區(qū)工作人員在問及“你們社區(qū)主要通過什么方式使居民參與社區(qū)治理？”，回答“給予獎勵、私人關系動員”的占45.8%。

⑥烏魯木齊市居民問卷在問及“您向社區(qū)反映的問題解決了嗎？”，答“全都解決了”僅占13.5%。

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責任編輯：哈麗云

C916.45

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.15

*本文系新疆自治區(qū)社科基金重點項目“新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理研究”（13ASH019）階段性成果