曹天祿

（深圳職業(yè)技術學院，廣東 深圳 518055）

評估困境：當前社會組織評估面臨的軟肋*
——以廣東深圳為例

曹天祿

（深圳職業(yè)技術學院，廣東 深圳 518055）

評估是社會組織提升績效與服務質量的重要驅動力，是國外普遍采用的保障其發(fā)揮彌補“市場失靈”和“政府失靈”作用、矯正其“志愿失靈”的有效手段。我國近年越來越重視對社會組織的評估。但隨著社會組織的快速發(fā)展、政府職能的轉變、政府購買服務和相關法規(guī)政策的出臺等，社會組織評估面臨法律、人才、機制、信息、監(jiān)管、結論等一系列的困境，使評估還不能發(fā)揮應有作用。

社會組織；評估；困境；深圳

評估在政府管理和社會組織自身建設中起著至關重要的作用。政府通過評估可以更好地制定社會組織培育和發(fā)展政策，提高社會組織管理能力，規(guī)范和導引社會組織生長方向，向社會組織購買服務提供重要依據(jù)。社會組織通過評估可以加強自身的自律和誠信機制建設，提升自身的績效與社會服務質量。然而，受近年來社會組織的快速發(fā)展、政府職能的轉變、政府購買服務和相關法規(guī)政策出臺等因素的影響，社會組織評估面臨著一系列困境。本文以深圳為例，管窺當前中國社會組織評估。通過研究，筆者認為，當前我國社會組織評估主要面臨著法律滯后、人才短缺、機制缺陷、信息缺漏、監(jiān)管缺失、結論失真等六方面的困境。

1 法律滯后，不能很好適應社會組織大發(fā)展對評估的要求

截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%：社會團體28.9萬個，比上年增長6.6%。其中：工商服務業(yè)類31031個，科技研究類17399個，教育類11753個，衛(wèi)生類9953個，社會服務類41777個，文化類27115個，體育類17869個，生態(tài)環(huán)境類6636個，法律類3264個，宗教類4801個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類58825個，職業(yè)及從業(yè)組織類19743個，國際及其他涉外組織類481個，其他38379個；基金會3549個，比上年增加520個，增長17.2%，其中：公募基金會1378個，非公募基金會2137個，涉外基金會8個，境外基金會代表機構26個。民政部登記的基金會216個；民辦非企業(yè)單位25.5萬個，比上年增長13.1%。其中：科技服務類13729個，生態(tài)環(huán)境類377個，教育類145210個，衛(wèi)生類21234個，社會服務類36698個，文化類11694個，體育類10353個，商務服務類5625個，宗教類94個，國際及其他涉外組織類4個，其他9652個[1]。面對社會組織迅猛發(fā)展的局面，其中難免魚龍混雜，亟需通過評估等手段對其規(guī)范，但是，我國法律嚴重滯后，甚至出現(xiàn)空白，不能很好引導社會組織的發(fā)展。

正如有的學者所說，我國社會組織制度環(huán)境存在著“制度過剩與制度匱乏同時并存”的特征[2]，其中最大的“制度匱乏”就是沒有一個國家層面的社會組織法，從而導致評估權威性不足。現(xiàn)有的相關社會組織的“三大條例”——《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，僅僅是國務院頒發(fā)的行政規(guī)章，在我國法律體系中其立法層次和立法權威較低。即使是2011年3月頒布的《社會組織評估條例》也只是以“令”的形式出現(xiàn)的，這是導致我國社會組織自愿參評積極性不高的一個重要原因。

各種不同社會組織的涌現(xiàn)必然導致不同的利益訴求，因此需要不同的法律法規(guī)去進行權威性的規(guī)范。但是現(xiàn)行法律法規(guī)的針對性不強，缺失單行法。再者，我國社會組織的法律框架總體上是以民辦非企業(yè)單位和社會團體登記管理為核心的程序性規(guī)定，對社會組織的財務公開、項目運作、募捐營銷、活動開展、績效評估等實體性內容缺乏系統(tǒng)性的規(guī)范，造成實體法缺位。另外，大量的草根 “法外”社會組織更是游離于各級監(jiān)管之外[3]。這是導致社會組織規(guī)避問責的一個重要原因。

深圳雖然具有地方立法權，但目前出臺的相關文件，也僅僅限于政策和規(guī)章制度。如2013年，深圳登記主管部門發(fā)布了新版的《深圳市行業(yè)協(xié)會商會評估指標體系》，《深圳市公益類社會團體評估指標體系》，《深圳市學術類社會團體評估指標體系》，《深圳市公益服務類民辦非企業(yè)單位評估指標體系》，《深圳市學術研究類民辦非企業(yè)單位評估指標體系》，雖然這較原有的評估辦法更符合深圳的實際情況，更具科學性和可操作性，但仍然是行政規(guī)章，不是地方性法規(guī)，其權威性明顯不高。

因此，隨著社會組織數(shù)量的激劇增長，通過評估，可以對社會組織去偽存真、去粗取精，從而要求政府治理社會組織的環(huán)境從規(guī)章政策層面上升到法律層面，盡快制定《社會組織法》，使評估更具權威性和強制性?？梢?，評估面臨著上位法的缺失對社會組織急速發(fā)展及其功能發(fā)揮不適應的困境。

2 人才短缺，不能很好適應評估客體和公眾對評估的期許

社會組織評估人員應比一般社會組織從業(yè)人員具有更高的專業(yè)知識和學歷，但從總體上看，我國社會組織評估與發(fā)達國家和地區(qū)相比剛起步，他們大多數(shù)沒有經(jīng)過專門培訓，缺乏必要的專業(yè)知識，特別是高學歷者所占比例不高。這與評估對象和社會公眾要求一定高素質的人才，才能保證評估專業(yè)客觀的意愿有一定差距，人才數(shù)量短缺和素質不高已影響到社會組織評估工作。

從結構上看，全國各地的社會組織評估隊伍一般是由政府官員、登記主管部門領導、社會組織負責人、高校研究機構中的專家學者、律師、會計審計工作者等組成。雖然其中不乏專業(yè)人才，但是專業(yè)人才所占比例嚴重偏低是不爭的實事。如2012年首屆深圳評估委員會由15人組成，其中政府官員8人（其中民間組織管理局4人，其他官員4人）、專家學者3人，律師1人，會計師1人，評估機構2人；復核委員會5人，其中政府官員2人，律師1人，專家學者1人，會計師1人就可見一斑。再如2013年深圳市民政局聘請了來自登記管理機關、有關政府部門、省市人大、科研機構、律師事務所、行業(yè)協(xié)會負責人、業(yè)務指導單位、會計師事務所、新聞媒體等部門中的51位專家，但專家結構比與評估委員會相差無幾。

有的社會組織評估人員還是機關、企事業(yè)單位退居二線的干部或離退休人員，雖然其中也有素質高的專業(yè)人才，但他們的知識結構、專業(yè)服務、開拓創(chuàng)新、維權意識等能力較弱，對社會組織缺乏全面了解，可能只是某一方面的專業(yè)人才（如律師、會計、審計等）。由此，他們不具備必要的評估理論知識，對相關政策法規(guī)缺乏透徹理解，使《社會組織管理評估辦法》不能全面落實，其能力和水平當然不適合參加評估工作。

面對社會對社會組織評估的急需，以及社會組本身織的快速發(fā)展，需要有對社會組織全面了解的專業(yè)評估人才去進行科學評估，從中把能力強、公信力高的社會組織遴選出來，從而較好的從事社會服務和承接政府職能外移，這也是評估客體和公眾對評估的期待。但是，海量的評估工作面臨著評估人才奇缺和現(xiàn)有人才素質不高的困境。

3 機制缺陷，不能很好適應評估所要求的客觀公正性

除個別地方外，從民政部到省、自治區(qū)和自轄市都建立起了社會組織評估機構，但從總體看，這些機構的體制機制還很不完善，導致社會組織評估中的獨立運作能力和水平不能很好適應實際的評估工作，直接影響到評估的客觀公正性。

目前，全國大多地方采取的是政府委托第三方評估機構來進行評估。如山東省將評估機構的主體委托給會計師事務所組建社會組織評估中心，并賦予其評估和審計兩項資質，雖然還附加了對社會組織業(yè)務活動和自身建設、對所有工作人員進行相關業(yè)務培訓等職能?？墒?，這些專業(yè)評估公司，大多數(shù)采用“成本——效益”分析法，聚焦的是社會組織的投入與產(chǎn)出。雖然這樣的評估在審計社會組織的經(jīng)濟運行是否合規(guī)上比較專業(yè)，但卻很少深入分析其行為的社會效果和影響，從而不足以體現(xiàn)評估的真正意義。因此，用單一的專業(yè)機構去評估社會組織全部有失偏頗，其結論也就令人生疑。另外，這些評估機構本身也是社會組織，他們也要接受評估，顯然自己不能評估自己，那這些組織由誰來評估，其標準又是什么？

同時，無論從國家層面，還是從地方層面公布的評估辦法看，評估委員會和專家隊伍都有社會組織的人員，其中有的還指明是社會組織的負責人。這種制度安排，出發(fā)點可能是這些人比其他專家更能了解社會組織本身，即在評估過程中，他們會比其他人員更為專業(yè)。但是這樣的安排，在同類社會組織之間存在越來越激烈競爭的今日，有可能對自己所在組織和關聯(lián)社會組織有利，而對其他社會組織不公。因為，評估結果的運用，會給社會組織帶來巨大的社會資源。

雖然評估辦法也規(guī)定了專家回避原則，如《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》規(guī)定，評估人員如遇下列情況應申請回避：“（一）與參加評估的社會組織有利害關系的；（二）曾在參加評估的社會組織任職，離職不滿2年的；（三）與參加評估的社會組織有其他可能影響評估結果公正關系的?！钡摗掇k法》又規(guī)定：“評估委員會委員、復核委員會委員和評估專家由政府有關部門、研究機構、高等院校、社會組織、會計師事務所、律師事務所、人大代表、政協(xié)委員等有關專業(yè)人員組成?！边@樣打架的規(guī)定，在中國的關系生態(tài)下很難回避。

另外，無論哪個層次的評估，《辦法》都沒有對評估委員會、專家組和第三方評估機構之間的關系進行明確厘清。如深圳發(fā)布的《辦法》，一方面規(guī)定“評估委員會建立社會組織評估專家?guī)?，隨機抽取評估專家組成評估專家組。”“社會組織評估專家負責對社會組織進行實地考察，進行評估初審工作?！绷硪环矫嬗忠?guī)定“社會組織評估采用第三方獨立評估運作機制，委托社會組織專業(yè)評估機構依照本辦法獨立評審，并提供第三方獨立評估意見”。既然委托第三方獨立評估機構進行評估并獨立出具評估意見，那么第三方要不要官方評估委員會隨機抽取的專家呢？如果要，那還能叫獨立評估？如果不要，也就沒有必要選擇第三方，直接由專家組評估就可以了，多了個中間環(huán)節(jié)，造成評估成本高；如不要，那如何體現(xiàn)“政府指導”原則？這是其一，其二，無論要與不要，第三方評估的結論都必須送評估委員會最終裁定。《辦法》規(guī)定：“評估委員會審核初評意見，確定評估等級”。既然如此，最終結論可能與第三方結論相同，也可能不同。如果出現(xiàn)意見相左的情況，《辦法》沒有規(guī)定如何處理。明顯的是評估委員會可以推翻第三方的結論，果真如此，那還叫獨立評估？可見，第三方獨立評估只能說“過程”的獨立，“結論”的不獨立，或者說第三方獨立評估是形式上的獨立，內容上的、實質上的不獨立，而后者才是問題的關鍵。其三，作為具有最終裁決權的評估委員會是通過什么方式產(chǎn)生的？《辦法》沒有明確規(guī)定。

還有，第三方評估往往依據(jù)政府制定的評估指標進行評估，體現(xiàn)的是政府的旨趣，而不能完全體現(xiàn)社會組織的實際，因此不能體現(xiàn)評估的科學性。評估結論的話語權最終掌握在評估委員會手中，第三方就依附于評估委員會，從而無法實現(xiàn)真正的獨立，因此評估結論會帶有濃厚的行政色彩?？梢姡谏鐣M織要求獨立客觀公正的評估，以期提高自身公信力進行募捐、評優(yōu)，參與政府購買公共服務等，但現(xiàn)有的評估體制機制缺陷使評估面臨著依附評估的困境。

4 信息缺漏，不能很好適應政府、企業(yè)、公眾對評估的指望

及時真實的信息是評估的基礎和前提，但由于我國社會組織信息公開程度不足，即使公開，一般公眾也看不明白，可能還會出現(xiàn)故意的信息缺漏，從而導致評估機構與社會組織之間存在明顯的信息不對稱。雖然無論是國家層面的，還是地方層面的相關規(guī)章制度，都規(guī)定了所有社會組織應該公布信息，但從實踐看，真正全部公開信息的社會組織不多。

如民政部主管的中民慈善捐助信息中心2009年發(fā)布的《全國慈善組織信息披露監(jiān)測報告》，其監(jiān)測的82家全國性社會組織的信息披露均不夠公開透明，部分僅公布捐贈來源，不公示捐贈實際支出或轉移[4]。信息不公開不透明不僅僅是我國慈善組織特有的現(xiàn)象，幾乎所有社會組織都存在類似的問題。如果社會組織的財務數(shù)據(jù)、管理團隊、項目成效、治理結構等很多信息都不能公開，那么評估就失去了本來的意義。

為什么文件明文規(guī)定社會組織應信息公開，而絕大多數(shù)社會組織卻不愿公開或不敢公開或不愿全部公開呢？除現(xiàn)有文件本身的缺陷外：一是現(xiàn)有規(guī)章文件不具備法律的權威性，二是現(xiàn)有政策文件只規(guī)定了社會組織必須或者應該公布信息，但沒有規(guī)定對不公開信息的社會組織如何進行處罰的威懾，還有社會組織自身的兩個原因：一是政社不分。如“有的NGO與政府部門實際上是一套人馬、兩塊牌子；有的NGO負責人表面是組織選舉產(chǎn)生，實際上往往由政府部門指派；有的NGO沒有自己獨立的財務賬戶，財務由政府部門掌控；有的NGO沒有活動自主權，開展什么活動、怎樣開展都取決于業(yè)務主管部門的意見”[5]。在這種情況下，我國政府部門的行為模式——信息封閉必然會滲透到社會組織中來。二是利益引誘。某基金會負責人針對社會組織財務管理規(guī)范的缺失和混亂時說：里面存在“太多的誘惑、太多的機會、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱”，“企業(yè)、機關都有專門的財務規(guī)范，但是基金會沒有?！@是最要命的”[6]。

但是，隨著社會組織對公眾福祉、對整個社會的影響越來越高，政府購買社會組織的服務越來越多、公眾捐贈的數(shù)額越來越大，不同的捐贈者都自覺不自覺地產(chǎn)生了對社會組織評估的需求。由此，社會組織自身不愿公開信息面臨著政府、企業(yè)、個人等捐贈人要求社會組織公開信息而社會組織不愿公開的評估困境。

5 監(jiān)管缺失，不能很好滿足社會各界對評估的厚望

雖然我們對社會組織的監(jiān)管提出了要做到事前、事中和事后的全過程監(jiān)管，要重點抓好監(jiān)管的登記、年檢、評估、執(zhí)法等四大環(huán)節(jié)，但是，監(jiān)管大多僅僅限于登記的環(huán)節(jié)。即在社會組織登記時設立種種門檻，使許多符合條件的社會組織 “非法化”，但一旦登記成功，對社會組織的監(jiān)管就不了了之，“重登記、輕管理”，“重結果、輕過程”的事實造成社會組織“志愿失靈”的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這一狀況在我國新一輪行政體制改革背景下，變得越發(fā)嚴重，從而引發(fā)社會各界對包括評估在內的監(jiān)管形式的高度關注。

深圳從2007年率先在全國進行“大部制”改革，機構大量精減、合并、重組，隨之而來的是人員的分流。據(jù)我們調查，改革后，某區(qū)社會組織登記管理部門只配備一名專職工作人員和一名社工，社區(qū)也只配備一名“全能”的民政員。全區(qū)社會組織的注冊登記和年檢工作已使管理人員應接不暇，再沒多少時間和精力對全區(qū)千余家社會組織進行包括評估、執(zhí)法在內的監(jiān)督管理，這已影響到這些部門對社會組織的扶持培育和監(jiān)管工作。

從《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實施方案（2010 -2012年）》看，區(qū)民政部門是社會組織的登記管理部門，負責全區(qū)社會組織的登記、年度檢查和監(jiān)督社會組織活動等，主要工作有：負責社會組織的成立、變更、注銷登記；對社會組織開展的活動進行日常監(jiān)督和年度檢查；對社會組織的違法行為視情節(jié)依法給予警告、責令改正、限期停止活動、撤銷登記等行政處罰；對非法社會組織依法予以取締；負責直接登記的社會組織的黨建工作。

區(qū)社會組織的業(yè)務主管單位的主要功能是：通過提出建議、發(fā)布信息、制定導向性政策等方式對社會組織進行指導；通過轉移職能、資金扶持、購買服務等方式支持社會組織發(fā)展；協(xié)助登記管理部門及其他有關部門查處社會組織的違法行為；會同有關部門指導社會組織的清算事宜。業(yè)務主管單位除履行上述職責外，還應負責社會組織成立、變更、注銷登記前的審查；負責社會組織年度檢查的初審等工作。

不難看出，社會組織登記管理部門和業(yè)務主管部門任務非常繁重，但專職管理人員嚴重不足，即使社會組織違法違規(guī)，只要沒人舉報，政府也不管，其實也管不了，不知如何管?？梢姡找嬷匾脑u估工作面臨政府機構大量精減合并、人員分流重組所造成的專職人員嚴重不足所帶來的監(jiān)管缺失的困境。

6 結論失真，不能滿足社會組織本身對評估的期盼

當前社會組織越來越看重評估結論，因為從國家到地方都將評估結論與社會組織獲取巨大社會資源聯(lián)系在一起。如《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》規(guī)定：“獲得3A以上評估等級的社會組織具有接受政府職能轉移、政府購買服務、資助、獎勵和取得公益性捐贈稅前扣除資格，以及開展評比、達標、表彰活動的資格。無3A以上等級的社會組織不具有以上資格”?！矮@得4A以上評估等級的社會組織在年度檢查時，可以簡化年度檢查程序”?！矮@得2A以下評估等級的社會組織，應加強自身建設，提升等級。登記管理機關應指導其進行規(guī)范”。于是，一些社會組織為了在評估中獲取更高級別的結論，開始絞盡腦汁，劍走偏峰，使結論失真。

由于評估主體、評估客體自身條件還不成熟，評估制度設計又存在缺陷，在評估中難免彈性大，運作不協(xié)調。有的評估主體既當“裁判員”，又當“運動員”，在評估中具有很強的排他性。從而使參評社會組織自評結論名不符實，評估報告與實際差距甚大。造成評估結論失真的原因還有：

權力尋租。隨著評估在我國的全面推開，“評估權”成為一種新的重要權力，一般來說有權力就有尋租的可能，如果不加強對“評估權”的有效監(jiān)督制約，就極有可能產(chǎn)生新的權力腐敗，從而使評估結論與實事不符。雖然《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》規(guī)定了評估人員的操守，但沒有規(guī)定違反了操守如何處理，從而使權力設租和尋租成為可能。

紅包開道。在一個時間里，評估費由評估對象支付，雖然現(xiàn)在明文規(guī)定評估費用由政府負擔，但為了在評估中博得一個好結論，個別社會組織在評估過程中宴請評估專家，陪個笑臉，拉個臺面，遞個紅包，而評估專家吃人嘴軟，拿人手軟，本著少得罪人的想法，將不合格的或只達到某級別的社會組織給予合格或評為更高級別，從而使結論失真。

如2011年引爆全國的深圳“龔波”事件：是年9月9日南山區(qū)城管協(xié)防員龔波與小販趙某強發(fā)生爭執(zhí)被小販刺死，其家屬和所在公司向街道辦提出給予“革命烈士”稱號等一系列訴求。2012年7月10日，趙某強被判無期徒刑，7月18日，南山警方宣布，龔波為涉黑團伙成員，其所在社會組織匯運豐實業(yè)有限公司具有黑社會性質。然而，我們要問的是該公司是以什么資質，通過什么手段和如何獲得政府外包合同的？隨著評估結論對社會組織獲取社會資源的越發(fā)重要性，其衍生的“權力尋租”和“紅包開道”手段使評估結論失真，這是評估面臨的一大新挑戰(zhàn)。

總之，社會組織評估可以彰顯其相應的規(guī)模、能力、公信力、社會價值，其評估等級可以直觀其品牌的標志性和資質的權威性。對社會組織評估是國際經(jīng)驗使然，是包括政府、企業(yè)和個人在內的捐贈人和其他社會公眾的強烈要求。但是，由于現(xiàn)行體制機制的不健全，使評估面臨著一系列困境。因此，必須正視這些困境，采取多種措施，完善評估機制，才能最大限度地發(fā)揮評估的積極作用。

[1] 中國社會組織網(wǎng)．

[2] 俞可平．中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境[J]．中國社會科學，2006（1）．

[3] 非盈利組織問責:邏輯意蘊、困境解析與途徑探究[J]．湖北社會科學，2012（9）．

[4] 吳明等．民政部醞釀出臺慈善信息公開辦法[N]．新京報，2009-08-14．

[5] 鄧國勝．民間組織評估體系：理論、方法與指標體系[M]．北京大學出版社，2007：35-36．

[6] 周志忍， 陳慶云．自律與他律[M]．浙江人民出版社，1999：8

Evaluation Dilemma Social Organization Trapped in: A Case Study of Shenzhen

CAO Tianlu
（Shenzhen Polytechnic, Shenzhen, Guangdong 518055, China）

Evaluation is a significant motivator for the improvement of performance and service of social organizations, and is an effective way applied in foreign countries to ensure that social organizations can help remedy market failure and government failure and adjust voluntary failure. China puts growing emphasis on the evaluation of social organizations in recent years. However, with the rapid development of social organizations, transformation of government functions, increase of government purchase and introduction of relevant regulations and policies, social organizations are encountered with a series of dilemmas such as lagged laws, talents shortage, mechanism flaw, information loss, weak regulator and distorted conclusions, weakening the role evaluation should play.

social organizations; evaluation; dilemma; Shenzhen

C936

A

1672-0318（2014）06-0028-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2014·06, 005

2014-09-29

*項目來源：教育部2012人文社會科學基金項目《我國社會組織發(fā)展與社會穩(wěn)定的相關性研究》（12YJA810001）、廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃項目《廣東省社會組織發(fā)展路徑研究——以深圳社會組織的培育和發(fā)展為視角》（GD11CMK10）、深圳市哲學社會科學十二五規(guī)劃項目“從解放思想到先行先試：深圳改革開放30年的回顧與前瞻”（125A073）的階段性成果

曹天祿（1964-），男，四川人，教授，博士，博士生導師，現(xiàn)主要從事社會建設與社會組織研究。