常 偉，梅 瑩，李晨婕

安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心，安徽合肥 230601；安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽合肥，230036

政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式研究

常 偉，梅 瑩，李晨婕

安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心，安徽合肥 230601；安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽合肥，230036

在回顧相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，討論了政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)，分析了政府能力、轉(zhuǎn)入方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營能力、相關(guān)各方的良性互動(dòng)以及地方發(fā)展水平對其流轉(zhuǎn)效益的影響，并結(jié)合成本收益分析指出政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)盡管影響大但并不必然導(dǎo)致多方共贏的結(jié)果。最后指出政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)施起來難度較大，需根據(jù)主客觀條件制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，才能迅速改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面貌，大幅度增加農(nóng)民收入。

政府主導(dǎo)型；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；實(shí)施條件；政府能力

隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，近年來全國各地出現(xiàn)了一種新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式——政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。與市場主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)不同的是，在這種模式下，地方政府不僅作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)則的制定者，還會(huì)積極主動(dòng)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)、招商引資，并在人、財(cái)、物等多方面給予支持或政策傾斜。由于這種流轉(zhuǎn)方式的流轉(zhuǎn)面積大，涉及農(nóng)戶多，在迅速改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村面貌的同時(shí)，也會(huì)給地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來強(qiáng)烈而深遠(yuǎn)的影響[1]，因此對于這一問題展開討論也就有了極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 文獻(xiàn)回顧

農(nóng)地只有得到合理流轉(zhuǎn)，其作為生產(chǎn)資料的重要價(jià)值才能得到體現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的和結(jié)果均是基于農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)村人口流動(dòng)和城市化基礎(chǔ)上的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大。國外關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究主要集中體現(xiàn)在土地交易研究方面，并表現(xiàn)為地租與租佃理論[2]、土地交易與市場效率問題[3]。這些研究大多是基于發(fā)達(dá)國家或是與中國存在較大差異的發(fā)展中國家做出的，盡管不乏借鑒意義，但這些成果及其結(jié)論均與我國現(xiàn)實(shí)相差甚遠(yuǎn)，也難以回答我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題。國內(nèi)針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)討論主要圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)原因及存在問題研究[4]、農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)影響因素研究[5]、細(xì)碎化與規(guī)模經(jīng)營研究[6]以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府目標(biāo)與鄉(xiāng)村干部行為[7]研究等來展開。

自政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式出現(xiàn)后，國內(nèi)學(xué)界針對這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式展開了相關(guān)研究，并主要表現(xiàn)在對這種流轉(zhuǎn)方式的兩種截然不同的認(rèn)識(shí)。贊成者認(rèn)為政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以迅速改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；持批評和異議論者不僅認(rèn)為農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后從事糧食生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益不高[8]，造成了財(cái)政資源浪費(fèi)，鼓勵(lì)了低效率的規(guī)模經(jīng)營[9]，還認(rèn)為這種流轉(zhuǎn)具有不可逆性，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處境惡化，并且破壞了農(nóng)村穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。另有研究表明政府參與可以提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，但政府的成功介入需要一定條件[10]。這些成果不能說毫無價(jià)值，但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成客觀事實(shí)并且迅猛發(fā)展的情況下，這些研究對于現(xiàn)實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作和相關(guān)制度完善的作用的確著實(shí)有限。

2 政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)

政府應(yīng)不應(yīng)該主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)？經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對這一問題并沒有一致的答案。如亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，所有人通過自由競爭的市場可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源最優(yōu)配置，導(dǎo)致社會(huì)福利最大化。按照這一理論，既然有了市場，政府在多數(shù)情況下就應(yīng)該充當(dāng)“無為之手”，除了提供國防、治安、維持和執(zhí)行合同這些最基本的公共物品以外，政府不應(yīng)過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這種觀點(diǎn)和看法對于弗里德曼、哈耶克、布坎南等人影響極深。很顯然，如果按照這種觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，政府就不應(yīng)當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更不用說是主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)了。

自20世紀(jì)30年代后，凱恩斯主義在社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策層面和經(jīng)濟(jì)學(xué)自身發(fā)展方面發(fā)揮了重大影響。凱恩斯主義者認(rèn)為，政府的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化，國家和政府是對市場的必要補(bǔ)充。在實(shí)際政策操作層面，政府可以通過價(jià)格機(jī)制，如通過稅收和補(bǔ)貼等改變微觀主體的成本收益結(jié)構(gòu)， 進(jìn)而影響微觀經(jīng)濟(jì)行為，可以通過補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配，也可以通過行政法律手段，鼓勵(lì)、禁止、規(guī)范產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)主體行為。很顯然，根據(jù)這種認(rèn)識(shí)，如果存在著市場失靈，而且政府行為有效的話，政府干預(yù)乃至主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)就可以得到理論層面的支持。

就農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，政府在市場運(yùn)作良好時(shí)充當(dāng)無為之手， 在市場失靈時(shí)充當(dāng)扶持之手，都有利于農(nóng)地資源配置效率的提高。就我國政府的職能及其為人民服務(wù)的宗旨來看，政府理應(yīng)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演“扶助之手”的角色，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。但就農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府及其相關(guān)職能發(fā)揮的后果來看，不能簡單認(rèn)定政府介入就一定會(huì)成功。現(xiàn)實(shí)中不乏成功的事實(shí)，也同樣不乏失敗的案例。以下本文就政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)施條件展開討論。

3 政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)施條件

從主觀上講，無論是作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)民，還是作為轉(zhuǎn)入方的種植大戶、合作社或者企業(yè)，乃至作為第三方的政府，均不希望政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)失敗。但現(xiàn)實(shí)中不少政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)由于相關(guān)條件不具備，不得不以失敗而黯然收場。那么究竟有哪些因素決定了政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的實(shí)施效果呢？

3.1 政府能力的有效發(fā)揮

政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式需要的不僅是一個(gè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府，它主動(dòng)介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以走訪市場、宣傳推介等形式幫助企業(yè)開展?fàn)I銷活動(dòng)，以招商引資和財(cái)政補(bǔ)貼的形式影響農(nóng)地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的成本收益配置，還通過行政動(dòng)員等手段主動(dòng)介入農(nóng)地轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方之間的談判。這種政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下的政府行為，是發(fā)展型政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的典型體現(xiàn)。政府這樣做，的確存在著人為干預(yù)市場的嫌疑，并且可能阻礙公平與效率。但在許多農(nóng)村地區(qū)，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市場機(jī)制發(fā)育并不完善，政府可以在一定程度上替代市場改善資源配置效率。因此，存在著政府介入的現(xiàn)實(shí)必要性。

就我國政府考核體系而言，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收是對于政府進(jìn)行考核的重要指標(biāo)。因此，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，幫助農(nóng)民增收也就成了政府的重要責(zé)任。但政府努力的效果如何又取決于政府能力。這種能力主要包括政府的行政能力、財(cái)政能力以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力；就財(cái)政能力而言，在政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，政府不僅需要通過財(cái)政補(bǔ)貼等形式去影響流轉(zhuǎn)雙方的行為，在必要的情況下甚至需要政府為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供財(cái)力上的進(jìn)一步支持。比如，當(dāng)轉(zhuǎn)入方經(jīng)營遇到巨額虧損，無法支付農(nóng)地流轉(zhuǎn)承包費(fèi)或者人員工資時(shí)，政府盡管不太情愿，但迫于信訪工作問責(zé)壓力，經(jīng)常在不得已的情況下幫助企業(yè)解決問題。就行政能力而言，政府的行政能力不僅直接影響和決定招商引資的成效，也會(huì)影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效果。如果政府行政能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)招商引資活動(dòng)也勢必困難重重，即便簽約了，履行起來也必然會(huì)麻煩不斷。最后，就風(fēng)險(xiǎn)而言，由于農(nóng)業(yè)面臨著自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，政府由于具有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，在抗御相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)上具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。尤其是在政府主導(dǎo)型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，更需要政府切實(shí)發(fā)揮相關(guān)優(yōu)勢，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

民用基礎(chǔ)地理信息要素分類代碼規(guī)則：采用6位十進(jìn)制數(shù)字碼，分別為按數(shù)字順序排列的大類（第一位）、中類（第二位）、小類（第三、四位）和子類碼（第五、六位）。軍用基礎(chǔ)地理信息要素分類編碼規(guī)則：采用6位十進(jìn)制數(shù)字碼，分別為按數(shù)字順序排列大類（第一、二位）、小類（第三、四位）和順序碼（第五、六位）。

3.2 轉(zhuǎn)入方具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營能力

在政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，即便政府可以提供一些經(jīng)濟(jì)上的支持，但仍需轉(zhuǎn)入方投入較多的人力、物力。以流轉(zhuǎn)規(guī)模為400公頃的項(xiàng)目為例，僅土地承包費(fèi)，即便按照每公頃每年6 000元計(jì)算，僅租金每年就需投入240萬元。除此之外，人員工資、種子、肥料、農(nóng)業(yè)機(jī)械、倉儲(chǔ)設(shè)備等仍需大量投入。如果轉(zhuǎn)入方?jīng)]有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，要得到政府的支持，搞好農(nóng)地流轉(zhuǎn)，幾乎是不可能的。事實(shí)上，即便是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的種植大戶、合作社或者企業(yè)，有時(shí)也會(huì)感受到資金需求壓力。

除了經(jīng)濟(jì)實(shí)力外，轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營能力也直接影響到政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)的成敗。一些在生產(chǎn)經(jīng)營方面做得較好的經(jīng)營方，大多具有較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，有的或者曾長期從事農(nóng)資經(jīng)營活動(dòng)，有的或者長期從事農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營商業(yè)活動(dòng)，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營十分熟悉，且具有較強(qiáng)的經(jīng)營能力。經(jīng)營能力強(qiáng)，則可以選擇較大的經(jīng)營規(guī)模，反之，則選擇較小的經(jīng)營規(guī)模。近年來，一些頗具經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)試圖在政府支持下進(jìn)軍農(nóng)業(yè)，搞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，最后仍然弄得灰頭灰臉。之所以如此，主要是因?yàn)檫@些企業(yè)對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的相關(guān)特征把握不足，經(jīng)營能力較差所致。流轉(zhuǎn)后經(jīng)營品種的選擇十分重要。一般來說，種植糧食作物的風(fēng)險(xiǎn)相對較小，單位收益相對較少，但收益穩(wěn)定，如果經(jīng)營規(guī)模較大的話，則收益也十分可觀。種植蔬菜、中藥材等經(jīng)濟(jì)作物，由于市場波動(dòng)頻繁，風(fēng)險(xiǎn)相對較大。如果把握風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，則可以獲得較高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。反之，則會(huì)導(dǎo)致極其慘烈的經(jīng)濟(jì)損失。如在皖北某地政府的大力推動(dòng)下，亳州某中藥材生產(chǎn)經(jīng)營合作社于2011年到該市流轉(zhuǎn)500多公頃土地，用以從事中藥材生產(chǎn)，但由于經(jīng)營管理不善，第一年就出現(xiàn)了虧損，甚至連農(nóng)地承包費(fèi)兌付都成了問題。轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)民紛紛去上訪并要求政府解決問題，后來在地方政府的援助下才得以渡過難關(guān)。由于那些在土地整理基礎(chǔ)上的政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)，一般大多按照糧食生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理，如果轉(zhuǎn)入方打算從事經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，還需輔以必要的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備投資。

3.3 相關(guān)各方的良性互動(dòng)

有時(shí)，盡管轉(zhuǎn)出方有著強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)出意愿，轉(zhuǎn)入方有著很強(qiáng)的經(jīng)營能力，政府能力強(qiáng)大，即便在這種情況下，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然失敗了。這又是為什么呢？這很可能就是缺乏良性的溝通互動(dòng)機(jī)制所造成的。筆者曾接觸過一個(gè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地搞蔬菜生產(chǎn)的企業(yè)，在流轉(zhuǎn)之初的經(jīng)營風(fēng)風(fēng)火火。但筆者注意到分管農(nóng)業(yè)的副縣長對該企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)頗有看法，并有機(jī)會(huì)與該副縣長多次討論過企業(yè)經(jīng)營所面臨的相關(guān)問題和隱患，相關(guān)見解極有洞見。當(dāng)筆者問及副縣長為什么不向企業(yè)指出時(shí),副縣長表示他過去曾向企業(yè)老板多次指出企業(yè)的問題，但老板卻認(rèn)為副縣長對其有成見，不支持和重視企業(yè)發(fā)展，如此一來，副縣長也覺得不方便再說了。在企業(yè)老板的多次接觸中，他曾向筆者表示一些政府領(lǐng)導(dǎo)不支持企業(yè)發(fā)展。但據(jù)筆者了解，縣政府常務(wù)會(huì)議曾不止一次討論過該企業(yè)的問題。該企業(yè)最后敗走麥城原因很多，但與相關(guān)各方缺乏良性互動(dòng)不得不說是一個(gè)極其重要的原因。此外，轉(zhuǎn)出方與政府的關(guān)系直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方的關(guān)系則關(guān)系到相關(guān)合約的履行效果。而良好的互動(dòng)機(jī)制有利于隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，使各方都得到相對滿意的結(jié)果。

3.4 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適中

4 政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成本收益分析

政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)相對于市場主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，其成本收益相對復(fù)雜，主要涉及轉(zhuǎn)出戶、作為轉(zhuǎn)出方的種植大戶、合作社或企業(yè)以及作為第三方的政府。但就政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，決定這種模式出現(xiàn)與否的是預(yù)期成本和預(yù)期收益，決定這種模式結(jié)果與影響的則是真實(shí)成本與收益。

對于轉(zhuǎn)出戶而言，流轉(zhuǎn)出自己承包耕種的土地既存在成本，又存在收益。直接成本就是指尋找流轉(zhuǎn)對象、簽署并履行農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的成本，機(jī)會(huì)成本可以被看作農(nóng)戶在自己承包經(jīng)營的土地上所獲得的經(jīng)濟(jì)收益。在自愿有償?shù)拇笄疤嵯?，流轉(zhuǎn)行為的出現(xiàn)本身就說明農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以帶來一定流轉(zhuǎn)收益。與成本相比，流轉(zhuǎn)的直接收益則是農(nóng)地承包費(fèi)，就現(xiàn)實(shí)而言，這種承包費(fèi)有定額租金和分成租金之分，其中定額租金又可以區(qū)分為貨幣租金和實(shí)物租金之分。但由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)戶也有可能面臨著因承租者經(jīng)營失敗或者虧損導(dǎo)致不能及時(shí)兌付租金的風(fēng)險(xiǎn)，盡管這種風(fēng)險(xiǎn)有時(shí)幾乎可以忽略不計(jì)。流轉(zhuǎn)的間接收益，也就是農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去后轉(zhuǎn)而從事其他產(chǎn)業(yè)的收益。鑒于較大的城鄉(xiāng)收入差距，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的間接收益實(shí)際上極其可觀。不僅如此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去后，那些具有一定勞動(dòng)能力的農(nóng)民仍可以通過為企業(yè)打工獲取工資性收入。政府介入并主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，相當(dāng)于建立了一種政府對于農(nóng)民收益的擔(dān)保機(jī)制，從一定程度上講，有利于農(nóng)民獲得較為穩(wěn)定的收益。事實(shí)上，人們注意到當(dāng)一些轉(zhuǎn)入方因各種原因經(jīng)營不下去時(shí)，政府迫于社會(huì)穩(wěn)定壓力不得不替企業(yè)向農(nóng)民兌付農(nóng)地承包費(fèi)和打工工資。

對于作為轉(zhuǎn)入方的種植大戶、合作社或者企業(yè)而言，同樣需要衡量其成本收益，其中最主要的一塊成本就是農(nóng)地承包費(fèi)支出。從某種意義上講，承包費(fèi)高低足以決定流轉(zhuǎn)成敗與否。除此之外，對于轉(zhuǎn)出方而言，還需要考慮轉(zhuǎn)入后的人力物力投入等生產(chǎn)經(jīng)營成本，如果規(guī)模較大，有時(shí)還需購買聯(lián)合收割機(jī)、拖拉機(jī)等大型農(nóng)機(jī)設(shè)備。這些農(nóng)機(jī)設(shè)備由于專用性較強(qiáng)，只能用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營。就現(xiàn)實(shí)而言，對于轉(zhuǎn)入方來說，流轉(zhuǎn)成本實(shí)際上是很高的。與流轉(zhuǎn)成本而言，流轉(zhuǎn)收益主要體現(xiàn)在作為轉(zhuǎn)入方的種植大戶、合作社或者企業(yè)對于轉(zhuǎn)入耕地進(jìn)行承包經(jīng)營所獲得的收入。與市場主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)不同的是，就政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)而言，轉(zhuǎn)入方通常還可以獲得一筆數(shù)目不菲、來自政府的一些獎(jiǎng)勵(lì)性或補(bǔ)助性收入。這種補(bǔ)助可能會(huì)在一定程度上鼓勵(lì)企業(yè)采取那些高風(fēng)險(xiǎn)的市場行為，從而給自己帶來較大損失。

對于政府而言，在主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，不僅要承擔(dān)起流轉(zhuǎn)制度建設(shè)等公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，出臺(tái)相關(guān)鼓勵(lì)性政策，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，甚至通過招商引資主動(dòng)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并對于轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方給予財(cái)政支持。例如，安徽D公司前往皖北S市Z鎮(zhèn)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部分農(nóng)民本來流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為加快流轉(zhuǎn)進(jìn)度，通過財(cái)政手段對土地流轉(zhuǎn)行為予以補(bǔ)助，盡管解決了這部分農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿問題，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻背上了不小的財(cái)政包袱。有的根據(jù)相關(guān)承諾承擔(dān)起水利設(shè)施、田間道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套責(zé)任，有的幫助轉(zhuǎn)出方聯(lián)系市場，建立銷售渠道，有的甚至對轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營虧損給予財(cái)政補(bǔ)貼，相關(guān)支出均可以被看作是政府的成本。極端情況下，政府甚至不得不替轉(zhuǎn)入方承擔(dān)起支付土地承包費(fèi)和農(nóng)民打工工資的責(zé)任。因此，在政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，政府要承擔(dān)的成本并不低，甚至極為高昂。

與高昂的成本相比，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益也是極其可觀的。筆者注意到政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目很大一部分是基于農(nóng)村耕地、宅基地整理項(xiàng)目開展的招商引資活動(dòng)。就安徽農(nóng)村而言，耕地整理項(xiàng)目增地率一般在6%～7%。400公頃的農(nóng)地整理流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，可增加耕地20～25公頃，這種增地指標(biāo)經(jīng)驗(yàn)收之后可直接用于城市建設(shè)用地。據(jù)筆者調(diào)研，2009年建設(shè)用地指標(biāo)就已達(dá)到了每公頃1 200萬元，2012年這一指標(biāo)甚至已經(jīng)達(dá)到了每公頃6 000～7 500萬元。在國家極端重視基本農(nóng)田保護(hù)的情況下，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值極其可觀。與政府投入相比，其回報(bào)率極其驚人！由于規(guī)模和影響巨大，這種模式更容易吸引上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和媒體關(guān)注，從而在一定程度上有助于實(shí)現(xiàn)地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的政績訴求。

根據(jù)以上分析，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式可以被認(rèn)定為作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)民，作為轉(zhuǎn)入方的種植大戶、合作社或者企業(yè)與作為第三方的政府就農(nóng)地問題上展開的博弈。但這種博弈并沒有一個(gè)必然結(jié)局，它有可能成功，實(shí)現(xiàn)多方共贏，但也有可能失敗，導(dǎo)致各方共輸。

5 結(jié) 語

政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)因涉及農(nóng)戶較多，流轉(zhuǎn)面積大，因而具有較大的社會(huì)影響。應(yīng)該承認(rèn)，在條件具備的地方，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平，促進(jìn)農(nóng)民收入的較大幅度增加，也可以有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。但也正如本文所指出的那樣，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式由于對政府能力、轉(zhuǎn)入方經(jīng)營能力、相關(guān)各方互動(dòng)機(jī)制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等有著極為嚴(yán)格的要求，使得這種模式在現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用受到了極其嚴(yán)格的限制。即便在條件較為適合的地區(qū)，也必須結(jié)合本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，扎實(shí)做好相關(guān)各項(xiàng)配套工作，有效整合各種資源，才有可能取得成功。因此，任何有志于通過政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的作法，都必須清醒地評估主觀、客觀條件，制定出切實(shí)可行的實(shí)施方案，唯其如此，才能充分發(fā)揮政府的作用，迅速改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面貌，大幅度增加農(nóng)民收入。

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2014-01-08

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“政府主導(dǎo)型農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)問題研究”(12CJY052) 。

常偉(1974-) ，安徽宿州人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村政策。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.02.001

F301.3

A

1673-2006(2014)02-0001-04

(責(zé)任編輯劉小陽)