楊日輝

摘 要：本文結(jié)合航政實際管理工作，在推敲非現(xiàn)場執(zhí)法概念、總結(jié)非現(xiàn)場執(zhí)法特點及優(yōu)勢的基礎上，分析非現(xiàn)場執(zhí)法應用現(xiàn)狀、存在的問題，最后提出一些關于非現(xiàn)場執(zhí)法模式在航政管理中應用的建議。

關鍵詞：水上交通 非現(xiàn)場執(zhí)法 航政管理

近年來，非現(xiàn)場執(zhí)法在水上交通執(zhí)法中的運用越來越廣泛，視頻監(jiān)控、AIS（船舶識別系統(tǒng)）、GPS（船舶動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)）等監(jiān)控設備已經(jīng)被廣大市民所認識，這些設備的應用有效提高了水上交通執(zhí)法的效率和準確度，但目前決大數(shù)只應用于海事執(zhí)法中，作為一航政管理基層單位，我們一直在探討和研究非現(xiàn)場執(zhí)法模式在航政管理中的應用。

水上交通非現(xiàn)場執(zhí)法概念辨析

隨著高科技的不斷發(fā)展，非現(xiàn)場執(zhí)法已成為當前交通執(zhí)法領域一個流行詞匯，之所以稱為“非現(xiàn)場”，普遍的理解是與傳統(tǒng)的現(xiàn)場取證后對相對人進行處罰相對而言的。那么如何真正定義非現(xiàn)場執(zhí)法模式呢？個人認為，我們定義的非現(xiàn)場執(zhí)法不宜作為與現(xiàn)場執(zhí)法并列的概念使用，而應定義為“非現(xiàn)場取證”，其理由如下：

首先，從依法角度來看，非現(xiàn)場執(zhí)法只在其作為證據(jù)的范圍內(nèi)有法律依據(jù)?！督煌ㄐ姓幜P行為規(guī)范》第十二條規(guī)定：“能夠證明交通行政處罰案件真實情況的事實，都是證據(jù)。而視聽資料、勘驗筆錄都屬證據(jù)一種?！彼裕罁?jù)依法行政的原理，當前非現(xiàn)場執(zhí)法的使用范圍只限于證據(jù)的范圍。

其次，從非現(xiàn)場執(zhí)法的運用范圍來看，它只能作為執(zhí)法的一個環(huán)節(jié)。執(zhí)法的整個過程并不是都是在“非現(xiàn)場”之下由電子設備等其他方式進行的，而是要執(zhí)法人員根據(jù)電子設備等方式收集的違法證據(jù)做出處罰決定。眾所周知，雖然法律都是清清楚楚記在法條上的，但法官不能由機器去做，仍需要有很深學問和豐富經(jīng)驗的法律人員根據(jù)復雜多變的社會情況作出判斷。我們的執(zhí)法工作雖然沒有當法官那么復雜，但是畢竟涉及到相對人的利益，這種利益在影響程度上也許沒有法官面對的那些社會沖突影響那么深，但涉及的面卻非常廣泛。所以，如果有一天，電子設備成為社會之必需， 也不是一切的行為都可以完全由機器實施的。非現(xiàn)場只是執(zhí)法的一個小小的環(huán)節(jié)， 執(zhí)法還需要其它一系列現(xiàn)場的工作共同完成。

最后，非現(xiàn)場執(zhí)法從目前其發(fā)揮的作用來看，只是一種取證的手段。非現(xiàn)場執(zhí)法不能完全具有行政執(zhí)法的一系列功能，如案件詢問、聽取相對人陳述辯解等。而行政處罰應該遵循的公正、公開原則，保障相對人權(quán)利的原則，處罰與教育相結(jié)合的原則，都不可能在單單的非現(xiàn)場的情況下得到保障，假如采用非現(xiàn)場的方式取證后馬上就對直接相對人的權(quán)利進行處分也不符合程序的要求。所以，不宜把它歸結(jié)為一種真正意義上的執(zhí)法方式，應充分堅持現(xiàn)場執(zhí)法與非現(xiàn)場執(zhí)法相結(jié)合的原則，完全依賴于非現(xiàn)場執(zhí)法會造成錯誤處罰現(xiàn)象的出現(xiàn)。

非現(xiàn)場執(zhí)法特點

取證手段多樣性，收集方式主要有視頻監(jiān)控、案件移交、群眾舉報、執(zhí)法人員執(zhí)法等幾種方式。

確認違法行為的主要證據(jù)為視聽資料，當審查確認后成為行政處罰證據(jù)時，具有客觀準確性、便利高效性的優(yōu)點，能形象、生動、直觀地反映違法事實，這是其他證據(jù)所無法代替、比擬的。

違法行為在現(xiàn)場被制作記錄成為視聽資料，經(jīng)審查成為證據(jù)后方可通知當事人接受處理。

非現(xiàn)場執(zhí)法方式的優(yōu)勢

有效解決執(zhí)法力量不足的問題，有助于實現(xiàn)節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。實行非現(xiàn)場執(zhí)法，利用監(jiān)控設備等科技手段，執(zhí)法人員坐在電腦前就可對航道進行“執(zhí)法巡查”，通過點擊鼠標即可對水上交通進行全天候、全方位監(jiān)控，在提高了執(zhí)法效率的同時又解決了執(zhí)法力量不足的問題，同時也可以減少執(zhí)法車輛、船舶出行巡查的次數(shù)，達到節(jié)能減排的目的。

非現(xiàn)場執(zhí)法重事實、重證據(jù)，減少了人為因素干擾，進一步促進了公正執(zhí)法。非現(xiàn)場執(zhí)法針對的是各種違法行為，不會因違法對象的身份不同而區(qū)別對待，不會出現(xiàn)執(zhí)法人員現(xiàn)場執(zhí)法時違法人討價還價、阻撓、抗拒等干擾因素，采集的違法數(shù)據(jù)真實確鑿，錄入計算機系統(tǒng)后，確定專人管理，嚴格設定管理權(quán)限，不能隨意更改刪除違法數(shù)據(jù)，有效避免了消單子、走后門等不正之風，最大限度保證了公正執(zhí)法。實現(xiàn)了對違法行為的“查”與“處”的分離，增強“透明度”，堅持“重事實、重依據(jù)”的原則，實現(xiàn)了違法處罰“陽光作業(yè)”，也加大了執(zhí)法的力度。由設備對違法行為進行記錄后，只有證據(jù)確鑿、事實清楚的才處罰，當事人有異議的可以隨時通過計算機查看證據(jù)，進行確認后再進行處罰，從而減少了爭議。

對潛在的違法行為人具有強大的震懾作用，對自覺約束行政相對人行為，預防和減少水上違法行為起到了積極推動作用。非現(xiàn)場執(zhí)法大量使用電子設備，使想違法的行政相對人都能感到一種無形的壓力，迫使其在看不到執(zhí)法人員的時候也能對自己的行為進行約束。特別是針對那些守法意識不強的人，通過廣泛應用非現(xiàn)場執(zhí)法手段，有利于消除這些人的僥幸心理，逐步提高自覺守法的意識，變被動的“遵從”為自覺主動地“遵守”，能形成良好的水上交通氛圍。

非現(xiàn)場執(zhí)法應用現(xiàn)狀及存在的問題

目前非現(xiàn)場執(zhí)法管理模式在整個杭州航區(qū)水上交通執(zhí)法中占重要比例，2013年上半年，整個航區(qū)依托界面監(jiān)管，大力推廣水上交通非現(xiàn)場執(zhí)法，制定了非現(xiàn)場執(zhí)法工作推進方案，上半年共實施行政處罰案件1133件，其中非現(xiàn)場執(zhí)法查處444起，占總案件的39%，管理模式的變革仍在繼續(xù)深化中。但從非現(xiàn)場執(zhí)法案件類型來看，全部集中于海事、港政等案件，在航政案件中還未應用，這主要受某些客觀因素的影響。主要有以下因素：

目前非現(xiàn)場執(zhí)法的重點對象是船舶，目前所開發(fā)的一些監(jiān)管系統(tǒng)全部是針對船舶，比如船舶識別系統(tǒng)（AIS）、船舶動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)（GPS）、船舶綜合監(jiān)管系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)，在航政管理方面相關系統(tǒng)的開發(fā)還較少。

近幾年，整個航區(qū)雖已逐漸布置了很多視頻監(jiān)控設備，但從航道執(zhí)法實際需要角度來看，無論是從設備布置的密度或是范圍來說還是不夠?，F(xiàn)有布置的視頻監(jiān)控設備的清晰度無法滿足作為非現(xiàn)場執(zhí)法證據(jù)的要求。沒有一套健全完善的違法舉報制度。

加強和改進非現(xiàn)場執(zhí)法的建議

依托科技手段，科學管理交通，是現(xiàn)代化交通管理的必由之路。目前非現(xiàn)場執(zhí)法工作已開展的有聲有色，但在制度規(guī)范、技術設備等方面需要繼續(xù)改進和優(yōu)化。結(jié)合實際工作，主要針對非現(xiàn)場執(zhí)法在航政管理中的應用提以下幾點建議： 需進一步完善相關規(guī)章制度，進一步明確技術監(jiān)控資料等證據(jù)在行政執(zhí)法中的地位，進一步完善非現(xiàn)場執(zhí)法處罰流程。最好形成一套非現(xiàn)場執(zhí)法案卷制作范本。

調(diào)研開發(fā)針對航政管理（包括護岸、航標、泥漿排放等）方面的信息系統(tǒng)管理軟件。

進一步增設航道兩側(cè)的視頻監(jiān)控設備，視頻監(jiān)控設備布置的位置應重點考慮泥漿排放點、船舶?？奎c、商品砼廠等重點區(qū)域。通過設備、線路等硬件改造提升監(jiān)控視頻清晰度。建議將航道沿線碼頭、企業(yè)的監(jiān)控視頻統(tǒng)一納入我航區(qū)視頻監(jiān)控平臺。

建立一套完善的違法舉報獎勵制度，鼓勵大家對違法行為進行及時舉報。

（作者單位：杭州市港航管理局）