向 軍

（宜昌海事局，湖北宜昌443000）

關于建立和健全中國公務員社會保障制度的思考

向 軍

（宜昌海事局，湖北宜昌443000）

文章以公務員社會保障制度內(nèi)涵為切入點，分析了中國公務員社會保障制度存在的問題，提出了建立和健全公務員社會保障制度的建議。

公務員；社會保障；制度

英國1601年《濟貧法》的頒布實施和“斯品漢姆制”的普及標志著社會保障體系開始建立。隨后社會保障事業(yè)蓬勃發(fā)展，全球的社會保障體系愈發(fā)成熟。中國也在1985年9月首次提出“建立起有中國特色的社會主義社會保障制度的雛形”，標志著中國的社會保障制度建設踏上了新的征程。隨后的幾十年時間中，中國的社會保障體系正逐步走向健全。取得成績的同時，也需要對存在的問題有著清醒的認識。

一、公務員社會保障制度內(nèi)涵及沿革

（一）公務員社會保障制度內(nèi)涵

可以從狹義和廣義兩個維度來理解公務員社會保障制度。狹義的公務員保障制度是指國家和社會依據(jù)憲法和其他基本法律規(guī)定，對公務員在年老、疾病或者喪失勞動能力等情況下實施的物質(zhì)幫助，包括津貼制度、福利制度和社會保險制度等內(nèi)容。廣義的公務員保障制度是指在滿足公務員基本生活需要的基礎上，向其提供用于滿足其獲得尊重、自我實現(xiàn)等物質(zhì)與精神需求保障的制度。

（二）中國公務員社會保障制度沿革

1993年國務院頒布實施《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），標志著國家公務員制度的開端?！稌盒袟l例》中出現(xiàn)了關于公務員社會保障的相關內(nèi)容：第64條具體規(guī)定了國家公務員的工資結(jié)構(gòu)；第67條說明了公務員的工資水平將隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展和生活消費水平的不斷提高而在合理的范圍內(nèi)提升；第76條專門說明了被辭退的國家公務員這一群體的社會保障問題，他們將在法律制度框架下享受一定的失業(yè)保險；第80條規(guī)定了國家公務員退休后享受的各項福利待遇。退休工資方面，1999年、2001年、2003年國務院辦公廳三次轉(zhuǎn)發(fā)人事部、財政部關于調(diào)整機關事業(yè)單位工作人員工資和增加離退休費實施方案的通知，機關事業(yè)單位人員的工資和離退休人員的退休工資得到了一定程度的提升。醫(yī)療保險方面，2000年4月29日國家勞動保障部、財政部發(fā)布了《關于實行國家公務員醫(yī)療補助的意見》，提升了公務員醫(yī)療保險水平。而后經(jīng)過幾年的探索與實踐，2005年4月27日通過了《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），該法律的出臺，意味著中國公務員的制度建設進入了新的階段，公務員的管理日趨規(guī)范化、法制化?！豆珓諉T法》進一步闡述了公務員社會保障制度：第77條規(guī)定國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償；第89條主要說明的是公務員退休后享受的福利待遇，不僅僅是國家發(fā)放的退休金和其他待遇，還包括國家積極鼓勵退休公務員延續(xù)職業(yè)生涯，充分實現(xiàn)個人和社會價值。國家法律法規(guī)及有關政策的相繼出臺，表明中國的公務員社會保障管理逐步規(guī)范，社會保障體系逐步健全。

二、中國公務員社會保障制度存在的問題

自《暫行條例》的出臺至今，中國公務員規(guī)范化管理走過了20個春夏秋冬，取得的成績大家有目共睹，但是相比國外成熟的公務員管理制度，中國的公務員管理整體框架仍有待健全，下面筆者將具體對公務員社會保障制度方面存在的問題進行全面的剖析。

（一）公務員社會保障相關法律欠缺

中國針對公務員管理制定的專門法律較少，目前對公務員的管理主要依據(jù)的是2005年出臺的《公務員法》，而關于公務員社會保障制度的相關法律法規(guī)更是寥寥無幾。中國現(xiàn)有的涉及公務員社會保障方面內(nèi)容的規(guī)定主要出現(xiàn)在單行條例、部門法規(guī)和政策文件之中，《公務員法》中也只是在第十二章工資福利保險、第十三章辭職辭退和第十四章退休中提及，表述也相當籠統(tǒng)，如被辭退的公務員，可以領取辭退費或者根據(jù)國家有關規(guī)定享受失業(yè)保險這條規(guī)定，沒有詳細說明失業(yè)保險的發(fā)放標準等具體內(nèi)容。2010年10月28日，全國人大常委會通過的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第十條第三款規(guī)定：“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定”。此規(guī)定表述較為模糊，既沒有反映公務員參加養(yǎng)老保險的時間安排，也無法了解公務員建立養(yǎng)老保險制度的具體細則。總體而言，目前中國沒有制定出臺具有較高法律地位的專門性法律，公務員社會保障法律體系仍有待健全。

（二）社會保障管理體制混亂

中國社會保障管理體制不健全主要表現(xiàn)在兩個方面：一是管理機構(gòu)方面。涉及的部門數(shù)量過多，相互之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，出現(xiàn)政出多門、多頭管理的情況，進而導致各部門相互推諉，影響公務員社會保障機制的正常運行。公務員社會保障包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險和工資福利，民政、社保、衛(wèi)生、人事、組織等相關部門都直接或間接的涉及公務員社會保障工作，但是國家和地方有關部門缺少綜合規(guī)劃，職能交叉、錯位或不到位，政策不一致、標準不統(tǒng)一，極大地影響了社保工作的開展；二是在資金方面，中國公務員現(xiàn)行的社會保障資金大部分來自國家財政，國家承擔的社保壓力較大。與此同時，社?；鸸芾硭缮⒓艾F(xiàn)金撥付上中間環(huán)節(jié)過多，公務員社保資金雖然投入高但產(chǎn)生的社會效益不如人意。目前中國公務員工資的構(gòu)成主要包括基本工資、津貼、補貼和獎金，并按國家規(guī)定享受各類福利待遇。而現(xiàn)實情況是除國家政策性工資外，地方越權(quán)出臺的津、補貼項目較多，且津補貼占職工工資收入的比重越來越大，尤其是在東南沿海的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了津、補貼超過基本工資的現(xiàn)象，各地公務員社會保障水平參差不齊，差距較大。

（三）社會保障具體制度設計不完善

中國在各類福利制度和津貼制度的設置和貫徹落實相較于社會保險制度來說更為健全，因而下文主要闡述當前社會保險制度存在的不足。

養(yǎng)老保險方面，目前中國公務員養(yǎng)老保險的供款方式是單方負擔，退休工資完全是由各級財政全額負擔，公務員自身不需要繳納養(yǎng)老保險費用，同時籌款方式是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即公務員的退休費用列入國家財政年度預算，沒有建立相關基金，也沒有任何的積累。目前養(yǎng)老保險面臨的最大問題就是隨著老齡人口的不斷增長，各級財政不堪重負。同時公務員養(yǎng)老保險和企業(yè)養(yǎng)老保險是兩個相互獨立的體系，難以轉(zhuǎn)換，不能銜接，不利于公務員的流動。一方面，公務員一旦離開公職崗位就會失去優(yōu)厚的退休金；另一方面，企業(yè)職工向公共組織流動的時候，其個人賬戶所積累的資金不容易轉(zhuǎn)移和攜帶。

醫(yī)療保險方面，中國的公務員幾十年以來一直實行的都是公費醫(yī)療制度，1988年已經(jīng)在全國范圍內(nèi)實施了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革，建立了包括公務員在內(nèi)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度，國家還為公務員提供醫(yī)療補助。截至目前一些省份的公務員已取消公費醫(yī)療納入醫(yī)保體系，但是中國公務員醫(yī)療保險網(wǎng)絡沒有實現(xiàn)全國流通，就連省內(nèi)各市之間都是相互獨立沒有實現(xiàn)共享，導致公務員跨市跨省就醫(yī)阻力重重。同時各地的醫(yī)療保險水平差異較大，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)醫(yī)療保險基金存在結(jié)余，落后地區(qū)的醫(yī)療保險存在基金不足的情況。關于工傷保險領域，中國也沒有做出明確的規(guī)定，2013年修訂的《工傷保險條例》第65條提到，公務員和參照國家公務員法管理的事業(yè)單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付治療相關費用。具體辦法由國務院社會保險行政部門會同國務院財政部門規(guī)定。由此說明中國在公務員的工傷認定、工傷保險待遇方面沒有給予明確的規(guī)定。

失業(yè)保險方面，中國目前沒有建立起公務員失業(yè)保險制度。1999年1月22日國務院發(fā)布實施《失業(yè)保險條例》，將實施范圍由原來的國有企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、事業(yè)單位及其職工，并沒有將國家公務員的失業(yè)納入其中，目前只有深圳市等個別城市建立了國家公務員的失業(yè)保險。與此同時，《公務員法》第77條提及國家建立公務員保險制度，基本涵蓋了公民日常生活涉及的方方面面。同樣對于被辭退的公務員享受的待遇也有一定的說明。這些表述過于抽象，并沒有實際操作的細則。雖然公務員群體具有相對穩(wěn)定性，但是越來越多的省份正逐步打破公務員“鐵飯碗”，這是公務員制度改革的未來發(fā)展趨勢，因而失業(yè)保險制度的缺失將對公務員的職業(yè)生涯產(chǎn)生較大的負面影響，一旦公務員離開公職隊伍并在短期內(nèi)沒有找到合適的工作，將直接影響其日常生活，更甚則是不利于社會的穩(wěn)定。同時對于在職人員來說，職業(yè)危機感加重，公職人員缺乏安全感。總的來說，這是公務員社會保障制度存在的一大漏洞。

三、建立和健全公務員社會保障制度的建議

針對目前中國公務員社會保障制度存在的不足之處，具體建議如下：

（一）健全公務員社會保障法律體系

1997年黨的十五大提出依法治國的理念，其基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。但是目前中國公務員社會保障距離有法可依還存在一定的距離。出臺的《公務員法》屬于公務員管理的指導性法律，主要涵蓋的是原則性內(nèi)容，但在實際操作中需要的是具體細則性法律法規(guī)，并且公務員社會保障方面的法律體系不能僅是類似單行條例、通知等較低權(quán)威性的規(guī)定，而是需要頒布法律法規(guī)，這樣才能更有利于貫徹落實公務員社會保障制度。

（二）規(guī)范公務員社會保障管理體制

針對上文提出的關于社會保障管理體制存在的問題，筆者提出如下參考建議：一是就管理機構(gòu)而言，需要建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)專門負責處理公務員社會保障的專項事務，這樣可以縮短業(yè)務流程，減少管理成本，提升行政效率。該機構(gòu)需要參與社會保障的全程工作，包括公務員社會保險基本資料和個人帳號的保存和管理工作、制定公務員社會保險的標準、公務員社會保險的繳納和發(fā)放工作、公務員社會保險網(wǎng)上服務平臺的建立和維護工作以及提供相關規(guī)定標準的咨詢服務，真正貫徹便民服務的理念；二是就資金方面來說，逐步建立公務員個人賬戶和社會統(tǒng)籌的籌資模式。公務員社會保障資金由政府、單位、公務員三方負擔，三者之間按一個合理的比例共同負擔，這樣能夠減輕國家財政的壓力。與此同時，針對津補貼超過基本工資的現(xiàn)象，審計部門需要加強審計力度，定期或不定期審計公務員收入。

（三）完善社會保障具體制度

1.養(yǎng)老保險方面

改變退休費用由國家財政負擔的模式，實現(xiàn)三方共同負擔，并形成專項養(yǎng)老保險基金。同時將公務員基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌，納入統(tǒng)一的框架內(nèi)。鑒于公務員和企業(yè)職工的工資水平存在差異，因而實施差額養(yǎng)老保險制度，縮小職業(yè)階層之間的差距，確保社會穩(wěn)定。近段時間關于退休年齡的延遲問題引起了熱議，十八屆三中全會決定提出，要“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。先從退休年齡最低的群體開始，也就是男性60周歲、女性55歲的群體開始進行漸進延遲。這項舉措有利于延緩老齡化造成的社會保障壓力，與此同時，解決老齡化問題的另一思路是針對中老年人群體創(chuàng)造符合他們條件的工作崗位，并且提供針對他們特點的培訓課程，延長他們的職業(yè)生涯，繼續(xù)創(chuàng)造社會和人生價值。

2.醫(yī)療保險方面

需要從技術上和制度上建立完善醫(yī)療保險網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的流通，方便就醫(yī)，從一定程度上緩解“看病難”的現(xiàn)狀。同時關于工傷保險方面，需要出臺工傷保險相關制度法規(guī)，明確工傷保險的具體標準，為公務員的日常工作提供保障，增加其安全感。

3.失業(yè)保險方面

當前最重要的一項工作就是加緊制定失業(yè)保險制度，闡明具體標準和條件，為處理公務員失業(yè)問題給定一個參照標準。包括繳費比例、獲取失業(yè)保險的條件以及享受失業(yè)保險的期限等內(nèi)容。但是筆者認為對離開公職隊伍的人員最有效的方法是完善再就業(yè)機制，政府和各類非營利組織應通力合作為該類人群提供再就業(yè)培訓，提升其就業(yè)能力，繼續(xù)創(chuàng)造人生和社會價值，推動社會的不斷進步。

（四）借鑒國外先進做法

國外關于公務員績效考核與收入水平掛鉤的做法很值得中國學習，雖然國內(nèi)也一直不斷改進落實對公務員的績效考核，但往往流于形式，沒有真正起到績效考核的作用。新加坡對于公務員的管理相較于中國而言較為規(guī)范科學，值得借鑒學習。新加坡對公務員績效考核包含工作表現(xiàn)評估和潛能評估兩個方面。工作表現(xiàn)評估主要是就公務員履職方面進行考核，評估結(jié)果公布給各級職員；潛能評估主要對公務員的邏輯分析能力、創(chuàng)新能力、政治敏銳性等深層次能力進行評估，側(cè)重的不僅僅是公務員處理日常事務的能力，還包括公務員是否具備領袖素質(zhì)、績效觀念等綜合素質(zhì)。潛能評估目的就是研究一個公務員的發(fā)展?jié)摿?，做到適才適用、人盡其用。這種評估理念值得學習，能夠更加合理的進行人員分配，使個人能力得到最大程度的發(fā)揮，提升整個行政部門的工作效率。

新加坡的社會保障體系主要涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)和教育五個方面，當然還有社會福利的內(nèi)容，包括政府對無法維持最低生活水平的社會成員給予的救助，如給窮人發(fā)放津貼和救助金等。新加坡政府實行的中央公積金制度包括了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房公積金。公積金賬戶的基金積累額實行嚴格管理，每個戶頭積累額的使用和管理嚴格按法規(guī)執(zhí)行，國家成立公積金局專門管理公積金，實行?？顚Ｓ貌⒈Ｊ氐乇９芑穑贿M行風險大的投資，同時保證給予參保人與市場利率相應的利息，這一制度為大部分新加坡民眾提供相對安全的退休生活保障。

雖然中國建立社會保障體系較晚，但筆者堅信在不久的將來我們會構(gòu)建出具有中國特色的健全的社會保障制度。

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2014-06-10