蔡守秋

以往學(xué)界對(duì)公眾共用物①的研究，主要集中在如何防治公眾共用物悲劇、如何通過(guò)公眾共用物的國(guó)有化或私有化將其轉(zhuǎn)化為私有物或?qū)Ｓ梦镆蕴岣咂淅眯屎徒?jīng)濟(jì)價(jià)值方面，較少集中、深入研究如何增加公眾共用物的數(shù)量和質(zhì)量、促進(jìn)和保障公眾共用物的可持續(xù)供給等問(wèn)題。本文出于對(duì)當(dāng)代中國(guó)日前嚴(yán)重的兩種公眾共用物悲劇的擔(dān)憂和警覺(jué)，重點(diǎn)研究如何通過(guò)深化改革促進(jìn)和保障公眾共用物的可持續(xù)供給問(wèn)題，以期拋磚引玉，引起學(xué)界同仁的關(guān)注和深入研究。

一、公眾共用物的類型化

《法國(guó)民法典》第714條指出： “有一些不屬于任何人而為一切人共同使用的物。警察法律規(guī)定享用它們的方式?！?這些 “不屬于任何人而為一切人共同使用的物”， 《法國(guó)民法典》沒(méi)有用一個(gè)專門法律術(shù)語(yǔ)表示，筆者將其稱為 “公眾共用物”。本文所稱公眾共用物 （commons），是指不特定多數(shù)人 （即公眾）可以非排他性使用的東西或物品。用普通老百姓熟悉易懂的話來(lái)說(shuō)， “公眾共用物”就是每一個(gè)老百姓不經(jīng)其他人 （包括政府、組織、單位和個(gè)人）批準(zhǔn)、同意，也不需要額外花錢 （即向他人交付專門使用費(fèi)），而可以自由地、直接地、非排他性使用的東西或物品，例如公眾可以非排他性使用的語(yǔ)言、文字、思想、音樂(lè)、藝術(shù)、信息、工藝技術(shù)、日月星辰、全球公物 （包括公海、南極等）、風(fēng)電雨露、大氣云霞、江河湖海、高山峻嶺、森林草原、道路街道、廣場(chǎng)公園等公眾游覽場(chǎng)所。

從現(xiàn)行法律和法學(xué)上講，公共利益 （包括公共設(shè)施）被普遍認(rèn)為是一個(gè)不確定性的概念，而本文所研究的公眾共用物卻是一個(gè)具有明確內(nèi)容和主體的概念。本文主要從法學(xué)角度、環(huán)境資源生態(tài)保護(hù)角度研究公眾共用物，或者說(shuō)本文研究的公眾共用物，主要是指公眾共用的環(huán)境要素、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)。公眾共用物 （commons）一直是早期或傳統(tǒng)法律上的一個(gè)重要法律術(shù)語(yǔ)或法律概念，而環(huán)境、資源和生態(tài)則主要是近現(xiàn)代法律的一個(gè)新的法律術(shù)語(yǔ)或法律概念，環(huán)境資源生態(tài)保護(hù)工作和環(huán)境資源生態(tài)法律中的環(huán)境、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，如公眾共用地 （地面、地域）、公眾共用水 （水面、水域）、公眾共用氣 （大氣、天空）以及公眾共用的道路、街道、廣場(chǎng)、公園、景觀等城鄉(xiāng)環(huán)境要素（包括由自然因素組成的天然環(huán)境和對(duì)自然因素經(jīng)過(guò)人力改造的人為環(huán)境）主要屬于公眾共用物。宮本憲一教授認(rèn)為， “環(huán)境是人類生存、生活的基本條件，是人類的共同財(cái)產(chǎn)?！h(huán)境是公共物品”②；“環(huán)境既具有共同性，又具有非排他性。”③美國(guó)J·L·薩克斯教授在 《環(huán)境保護(hù)——市民的法律戰(zhàn)略》一文中將環(huán)境定義為公眾共用物 （commons，但在中文中經(jīng)常將其譯為公共物品），認(rèn)為環(huán)境公眾共用物理論建立在如下相關(guān)原則的基礎(chǔ)上： “第一，由于像大氣及水這種一定的利益對(duì)全體市民來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，所以將其視為私有權(quán)的對(duì)象是不明智的。第二，與其說(shuō)大氣及水是每個(gè)企業(yè)的私有財(cái)產(chǎn)，不如說(shuō)更多的是大自然的恩惠，因此，不論個(gè)人的經(jīng)濟(jì)地位如何，所有的市民都應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行自由的使用?！雹?011年12月20日，李克強(qiáng)在第7次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出， “基本的環(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品”⑤。習(xí)近平更強(qiáng)調(diào)， “良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！雹?/p>

從公眾共用物的形成看，可以分為天然的、人為的和天然人為交叉的公眾共用物。天然公眾共用物是指基本或主要由大自然形成的公眾共用物，如日月星辰、江河湖海、森林草原、飛鳥(niǎo)走獸等。人為公眾共用物是指基本或主要由人力形成的公眾共用物，如語(yǔ)言、文字、道路 （橋梁）、街道 （集市市場(chǎng)）、公園等。天然人為交叉的公眾共用物，是指按照某些持嚴(yán)格分類觀的人而言，無(wú)法納入前兩種類型的公眾共用物；這些公眾共用物大都是歷史形成的公眾共用物，它們既是人為的、歷史的，又是自然的，或者說(shuō)它們既可以被視天然公眾共用物，又可以被視為人為自然物，如在公眾心目中或地方傳統(tǒng)中，被認(rèn)為是公眾共用物的歷史人文遺跡等。其實(shí)，大多數(shù)公眾共用物，都是天然和人為因素共同作用的結(jié)果，純天然或純?nèi)藶榈墓姽灿梦镙^少。

從公眾共用物的時(shí)間狀態(tài)或時(shí)間屬性看，可以分為老的 （傳統(tǒng)上的）、新的、將來(lái)的 （計(jì)劃中的）公眾共用物。老的 （傳統(tǒng)上的）公眾共用物是指按照傳統(tǒng)、風(fēng)俗和習(xí)慣被認(rèn)為是公眾共用的物 （如自由而免費(fèi)使用的道路、橋梁、廣場(chǎng)、江河湖海等），公眾可以自由進(jìn)入該物范圍或自由直接使用該物的某些成分或功能，這些行為在傳統(tǒng)上或習(xí)慣上被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)?、合法的、合理的。新的公眾共用物是指根?jù)新制定的法律、政策或經(jīng)政府批準(zhǔn)認(rèn)可，被確定為公眾共用的物，如政府宣布將某條道路、某個(gè)公園作為公眾共用物，而這些道路、公園，原來(lái)是必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)或收費(fèi)才能使用的專用物。將來(lái)的（計(jì)劃中的）公眾共用物，是指目前雖然還沒(méi)有成為公眾共用物，或者目前雖然是政府專用物或私有物，但是根據(jù)政府規(guī)劃和發(fā)展需要，將成為或?qū)⑥D(zhuǎn)變?yōu)楣姽灿玫奈铩?/p>

從公眾共用物的物質(zhì)結(jié)構(gòu)看，可以分為整體性的、部分性的、功能性的公眾共用物。整體性的公眾共用物，是指整個(gè)物即該物作為一個(gè)整體都屬于公眾共用物，例如某個(gè)城市廣場(chǎng)、某條道路整體，公眾都可以自由進(jìn)入、免費(fèi)使用。部分性的公眾共用物，是指某物從主要成分或主體上講屬于專用物或私有物，但是該物的某個(gè)部分，公眾可以自由進(jìn)入，直接、免費(fèi)使用。例如，某片山地、林區(qū)和草地已經(jīng)被確定或被認(rèn)為是私有物或?qū)Ｓ梦?，但其中的道路或通道公眾可以自由進(jìn)入或穿越。功能性的公眾共用物，是指某物從其主要功能上講屬于專用物或私有物，但是該物的某種功能，公眾可以自由、直接、免費(fèi)使用。例如，某片森林、林區(qū)已經(jīng)被確定或被認(rèn)為是私有物或?qū)Ｓ梦?，但該森林、林區(qū)的調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)環(huán)境功能，卻仍然屬于公眾共用物的范圍。

從公眾共用物的法律性質(zhì)看，可以分為法律明確規(guī)定為公眾共用物、法律沒(méi)有明確規(guī)定為物權(quán)客體的東西、法律明確規(guī)定或政府承認(rèn)的空地 （無(wú)主地、蠻荒地）、已經(jīng)放棄或?qū)嶋H上已經(jīng)放棄其物權(quán)的東西。法律明確規(guī)定公眾享有非排他性使用權(quán)的公眾共用物，是指國(guó)家法律明確規(guī)定 （有的還經(jīng)過(guò)登記、備案和公示）屬于公眾共用的東西、或者法律明確規(guī)定公眾對(duì)其享有非排他性使用權(quán)的東西，例如一些國(guó)家的法律已經(jīng)明確規(guī)定大氣、廣場(chǎng)、道路等屬于公眾共用物，有些國(guó)家的法律已經(jīng)明確規(guī)定公眾對(duì)海域、水流、原野、道路等享有非排他性使用權(quán)或無(wú)害通過(guò)權(quán)。 《法國(guó)民法典》第538條規(guī)定： “由國(guó)家負(fù)責(zé)管理的道路、公路與街道，可航運(yùn)或可漂流的江河、海岸、海灘、港口與小港口、停靠拋錨地，廣而言之，不得具有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的法國(guó)領(lǐng)土之任何部分，均視為公產(chǎn)不可不分割之部分?！鄙鲜龅?38條公產(chǎn)中直接供公眾自由、免費(fèi)、非排他性使用的那部分基本上屬于筆者所說(shuō)的公眾共用物的范圍。我國(guó) 《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》 （GB/T21010—2007） （2007年 8月10日中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布），將 “公園與綠地”（指城鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部的公園、動(dòng)物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環(huán)境的綠化用地）規(guī)定為“公共管理與公共服務(wù)用地”。法律沒(méi)有明確規(guī)定為物權(quán)客體的東西，指國(guó)家法律沒(méi)有明確規(guī)定 （登記和公示）為私有 （包括個(gè)人、單位、團(tuán)體和政府組織）物的其他物品，人們根據(jù)傳統(tǒng)、習(xí)慣和常規(guī)將其當(dāng)作公眾共用物，如野草野花、野生動(dòng)物、野生昆蟲(chóng)等。法律明確規(guī)定或政府承認(rèn)的空地 （無(wú)主地、蠻荒地），指法律或具有實(shí)際效力的規(guī)范性文件明確規(guī)定 （有的還經(jīng)過(guò)公示）為沒(méi)有人使用的空閑 （荒地、無(wú)用地、未用地）的地面，此時(shí)人們通常將其視為實(shí)際上的公眾共用物，如荒山、荒地、荒野、荒灘等。例如，我國(guó) 《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T21010—2007）將 “空閑地”規(guī)定為城鎮(zhèn)、村莊、工礦內(nèi)部尚未利用的土地。已經(jīng)放棄或?qū)嶋H上已經(jīng)放棄其物權(quán)的東西，指該東西雖然曾經(jīng)是或被規(guī)定為物權(quán)的客體，但由于各種原因已經(jīng)無(wú)人對(duì)其行使物權(quán) （包括所有權(quán)、用益物權(quán)等），即實(shí)際上對(duì)該物已經(jīng)無(wú)人聲稱對(duì)其享有物權(quán)、行使物權(quán)和保留物權(quán)，并無(wú)人愿意對(duì)其履行物權(quán)主體的法律義務(wù)和法律責(zé)任，而公眾事實(shí)上已經(jīng)將其作為公眾共用物對(duì)待的東西。如我國(guó) 《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》 （GB/T21010—2007） 中規(guī)定的 “冰川及永久積雪” （指表層被冰雪常年覆蓋的土地）。

從公眾共用物所在的位置看，可以分為地球外公眾共用物 （宇宙公物）、全球公眾共用物 （全球公物）、區(qū)域性公眾共用物、國(guó)家公眾共用物 （國(guó)家公物）、地方性公眾共用物。國(guó)際法特別是國(guó)際環(huán)境法主要研究全球公物；國(guó)內(nèi)法特別是國(guó)內(nèi)環(huán)境資源法主要研究國(guó)家公物。一個(gè)國(guó)家的公眾共用物又可以分為：某個(gè)省級(jí) （自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)、市級(jí)行政區(qū)、縣級(jí)行政區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)的公眾共用物。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐看，城鎮(zhèn)和村莊的公眾共用物的保護(hù)、改善、供給、使用和管理等問(wèn)題，已經(jīng)成為政府和社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，也是學(xué)界研究和法制建設(shè)的重點(diǎn)。

二、公眾共用物問(wèn)題已經(jīng)成為制約人的全面發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大瓶頸

公眾共用物作為人民生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需品，目前出現(xiàn)了各種問(wèn)題，包括但不限于：公眾共用物開(kāi)發(fā)利用經(jīng)濟(jì)效率低、效益少；公眾共用物開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)和過(guò)度，使公眾共用物受到污染和破壞、質(zhì)量退化；公眾共用物被不當(dāng)轉(zhuǎn)化為私有物或?qū)Ｓ梦铮瑢?dǎo)致數(shù)量減少、供應(yīng)不足甚至稀缺，滿足不了需要等等。本文所稱公眾共用物悲劇 （tragedy ofthecommons），是指人們對(duì)公眾共用物的開(kāi)發(fā)、利用和管理不當(dāng)，使公眾共用物的質(zhì)量嚴(yán)重退化和數(shù)量急劇減少，造成人身、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)損害或阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展，并導(dǎo)致個(gè)人或單位的私有利益（或?qū)Ｓ欣妫┡c公眾的共同利益發(fā)生尖銳沖突的情況。公眾共用物悲劇包括第一種公眾共用物悲劇和第二種公眾共用物悲劇。目前，我國(guó)的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量不僅未見(jiàn)明顯好轉(zhuǎn)，在某些方面還有日趨惡化的趨勢(shì)，公眾共用物量少、質(zhì)差等問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大瓶頸，如何為人民提供優(yōu)質(zhì)量足的公眾共用物已經(jīng)提上了政府和法制保障的議程。

第一種公眾共用物悲劇，是指公眾共用物因人為污染、破壞或其他原因，而導(dǎo)致公眾共用物質(zhì)量嚴(yán)重退化所引起的悲劇，它包括環(huán)境污染、資源損壞、生態(tài)破壞等環(huán)境資源生態(tài)問(wèn)題。當(dāng)此種悲劇發(fā)生時(shí)，公眾賴以生存發(fā)展的環(huán)境和自然資源的質(zhì)量退化，公眾共用的空氣、水和土地質(zhì)量達(dá)不到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，甚至呼吸不上新鮮的空氣、喝不上清潔的水、吃不上無(wú)污染的食品。我國(guó)第一類公眾共用物悲劇相當(dāng)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)是：全國(guó)水土流失面積達(dá)356.92萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的37.2%，全國(guó)因水土流失每年流失土壤50億噸；全國(guó)荒漠化土地為263.62萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的27%；沙化土地面積為173.97萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的18%；全國(guó)天然草原面積約占國(guó)土面積的41%，但有90%的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化。目前，中國(guó)每日耗水量世界第一，能源消費(fèi)量世界第二，污水、二氧化碳、二氧化硫和氟氯烴的排放總量均居世界第一位，酸雨面積已占中國(guó)大陸面積的1/3。我國(guó)已進(jìn)入污染事故多發(fā)期和矛盾凸顯期，已經(jīng)成為污染物排放量最多、水土流失最嚴(yán)重、荒漠化程度最高的國(guó)家之一，水污染、大氣污染、土地污染、海洋污染、固體廢物污染、噪聲污染、放射性污染、化學(xué)品污染等各種環(huán)境污染均居全球前列。

第二種公眾共用物悲劇，是指公眾共用物因人為排他性占有、利用或其他原因，而導(dǎo)致公眾共用物數(shù)量急劇減少所引起的悲劇。當(dāng)此種悲劇發(fā)生時(shí)，公眾走出家門或單位大門，發(fā)現(xiàn)到處是圍墻、欄柵、鐵絲網(wǎng)、濠溝、哨所、關(guān)卡、收費(fèi)站、禁止通行牌等，公眾很難享用足夠數(shù)量的或必需的公眾共用物，嚴(yán)重時(shí)甚至發(fā)生道路擁擠、交通堵塞、很難找到自由活動(dòng)的免費(fèi)場(chǎng)所。目前我國(guó)第二種公眾共用物悲劇也相當(dāng)嚴(yán)重，例如公眾自由通行的道路不暢、自由活動(dòng)的場(chǎng)所狹窄、自由游覽的景觀稀缺、自由游泳釣魚(yú)的江河湖海稀少、自由親近大自然的地域 （包括江濱、海灘、林地、草地、濕地和其他原野）不足、公眾共用的自然資源 （包括水、森林、草原、礦產(chǎn)等）總量和人均量低于世界平均水平，等等。總之，生態(tài)空間被嚴(yán)重?cái)D壓，公眾共用物地被嚴(yán)重侵占，不少地方已拉響公眾共用物數(shù)量緊缺的警報(bào)，美麗中國(guó)所需的公眾共用物紅線正面臨被突破的危機(jī)。這種悲劇具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面： （1）公眾共用地?cái)?shù)量銳減。中國(guó)現(xiàn)在有許多設(shè)有圍墻、哨卡、鐵絲網(wǎng)的道路、政府大院、公園、風(fēng)景名勝區(qū)、礦山、廠區(qū)、校區(qū)和住宅區(qū)及形形色色的特別區(qū) （如經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等），而以往它們大都是不特定多數(shù)人非排他性使用的地域、空間。例如，在中國(guó)高速公路的總里程達(dá)到世界第二的同時(shí)，也造成了 “世界上70%的收費(fèi)公路在中國(guó)大陸”的新聞。原本是公眾可以免費(fèi)共同使用的公路，在中國(guó)卻變成了公眾需要交費(fèi)或需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)才能自由行駛的 “設(shè)有哨卡”的專用通道。⑦（2）公眾共用森林?jǐn)?shù)量銳減。據(jù)有關(guān)資料披露，近幾年通過(guò)確權(quán)和集體林權(quán)制度改革，我國(guó)90%以上的公益林已經(jīng)被確定為排他性物權(quán) （包括林地所有權(quán)、林木所有權(quán)、林地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等）調(diào)整的林地；也就是說(shuō)，我國(guó)已有8556萬(wàn)公頃公益林 （約占我國(guó)國(guó)土面積的9%）轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘晕餀?quán)（即私權(quán)）調(diào)整的林地。我國(guó)具有生態(tài)效益 （即公眾共用物功能）的林地共有45.6億畝，目前已有占國(guó)土總面積29.17%的具有生態(tài)效益的林地 （42億畝）被確定為排他性物權(quán)的控制對(duì)象，其中依法登記并核發(fā)林權(quán)證的有36.1億畝，約占國(guó)土總面積的25.07%。⑧（3）公眾公用草原和濕地面積銳減。據(jù)《2010年全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》，在2003年至2010年間，我國(guó)實(shí)施草原圍欄5472.3萬(wàn)公頃，約占整個(gè)國(guó)土面積的5.7%。上述 “圈草”運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，使我國(guó)廣闊的草原上觸目皆是鐵絲網(wǎng)。從上世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)濕地開(kāi)墾面積達(dá)1000萬(wàn)公頃，全國(guó)沿海灘涂面積已減少過(guò)半，現(xiàn)存自然或半自然濕地僅占國(guó)土面積的3.77% （約36.19萬(wàn)平方公里），遠(yuǎn)低于世界6%的平均水平，且面積下降的趨勢(shì)仍未得到有效遏制。而從1990年至2008年，我國(guó)圍填海總面積增至13380平方公里，平均每年新增285平方公里。⑨濕地減少過(guò)半即意味著公眾共用地減少過(guò)半，即占我國(guó)國(guó)土面積960萬(wàn)平方公里的3.77%的公眾共用物消失了。 （4）公眾共用 （或自由游覽、休閑、鍛煉）的廣場(chǎng)、公園、風(fēng)景名勝景區(qū)、河岸、湖畔、海灘、山林、原野的面積和數(shù)量越來(lái)越少 （?。?，許多傳統(tǒng)上公眾可以自由、免費(fèi)進(jìn)入的區(qū)域都成了某個(gè)組織、單位甚至企業(yè)的 “物權(quán)”客體，或經(jīng)過(guò)收費(fèi)和批準(zhǔn)才能進(jìn)入的保護(hù)區(qū) （包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)保護(hù)區(qū)、濕地公園、城市公園）、保護(hù)地或 “特殊區(qū)”。例如，根據(jù)1984年4月17日 《中國(guó)環(huán)境報(bào)》報(bào)道，截至1983年10月底，我國(guó)經(jīng)各級(jí)人民政府和有關(guān)部門批準(zhǔn)的自然保護(hù)區(qū)只有262個(gè)，總面積約15.6萬(wàn)平方公里，僅占國(guó)土總面積的1.62%；但是，到2011年底，全國(guó)已設(shè)立各類自然保護(hù)區(qū)2640個(gè)，占國(guó)土面積的14.9%，已經(jīng)超過(guò)世界平均12%的水平⑩。到2011年，各級(jí)林業(yè)主管部門批建和管理的森林公園總數(shù)已達(dá)2583處，森林風(fēng)景資源保護(hù)總面積達(dá)1677萬(wàn)公頃，約占國(guó)土面積的1.7%；而在1983年，我國(guó)還只有一個(gè)國(guó)家森林公園即1982年建立的張家界國(guó)家森林公園。

三、公眾共用物供給和服務(wù)的指導(dǎo)思想和原則

公眾共用物供給的指導(dǎo)思想和原則，也是全面深化公眾共用物治理 （governance）機(jī)制 （包括管理體制）改革的指導(dǎo)思想和原則。公眾共用物的供給和服務(wù)應(yīng)該遵循如下指導(dǎo)思想：公眾 （主要是自然人）都有享用公眾共用物 （公眾共用物服務(wù)）的權(quán)利，保障公眾享有適宜質(zhì)量和數(shù)量的公眾共用物是政府的職責(zé)，堅(jiān)持 “以人為本，以自然為根，以人與自然和諧為魂”的基本理念，按照 “保障基本供給，堅(jiān)持公益服務(wù)，不斷提高公眾生活質(zhì)量”和“政府主導(dǎo)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，改革創(chuàng)新，良法善治”的基本要求，通過(guò)綜合運(yùn)用三種調(diào)整機(jī)制、統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)、制度創(chuàng)新、法治保障，建立健全安全、均等、利民、便民、可持續(xù)的公眾共用物供給和服務(wù)體系，促進(jìn)政治進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)繁榮、文化發(fā)展和生態(tài)改善。為此，在公眾共用物供給方面，應(yīng)該堅(jiān)持如下基本原則：

1.政府主導(dǎo)公眾共用物供給的原則

政府是公眾共用物供給的主要責(zé)任人，政府應(yīng)該在保障公眾共用物供給方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府作為公眾共用物主要責(zé)任人的主要職責(zé)包括：制定并實(shí)施公眾共用物的政策 （包括公眾共用物的方針、策略、規(guī)劃、計(jì)劃、行動(dòng)方案等）和法規(guī) （包括法律制度、法律措施和標(biāo)準(zhǔn)）；組織和引導(dǎo)公眾共用物的建設(shè)、生產(chǎn)和采購(gòu)，搞好公眾共用物的供給和服務(wù)；依法對(duì)公眾共用物的生產(chǎn)、供給和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.公眾共用物供給的均等、可持續(xù)原則

公眾共用物的供給應(yīng)該力求做到均等、可持續(xù)。所謂均等，就是向所有公眾都供給公眾共用物；就是公眾不分民族、男女、老少、貧富、城鄉(xiāng)都能享用公眾共用物。公眾共用物不同于私人物品，如果公眾共用物的供給不能做到均等，普惠于民，公眾共用物就很容易演變?yōu)樗接形锘蛏贁?shù)特權(quán)人物的專用物。只有實(shí)現(xiàn)公眾共用物享用的均等化、普惠化，才是真正的公眾共用物供給和服務(wù)。所謂可持續(xù)，就是使公眾共用物的供給經(jīng)?；⒊B(tài)化、制度化、習(xí)慣化、永續(xù)化，應(yīng)該使公眾在其整個(gè)人生全過(guò)程都能享用公眾共用物的好處。

3.公眾共用物供給和服務(wù)的利民、便民原則

公眾共用物的供給應(yīng)該以有利于公眾、方便公眾為原則。利民就是強(qiáng)調(diào)公眾共用物的供給和服務(wù)應(yīng)該對(duì)人民有利，凡是屬于公眾利益、福利范圍的公眾共用物就應(yīng)該盡量滿足公眾的需求。便民就是方便公眾獲得或享用公眾共用物，盡量精簡(jiǎn)公眾獲得或享用公眾共用物的手續(xù)、程序，降低公眾獲得或享用公眾共用物的成本或代價(jià)，取消和消除一切阻礙公眾享用公眾共用物的不必要的障礙和管理費(fèi)用。政府對(duì)公眾共用物的供給就是公眾共用物的服務(wù)，服務(wù)就應(yīng)該利民便民，不能將公眾共用物的供給轉(zhuǎn)變?yōu)楣姽灿梦锏馁Q(mào)易和買賣，不能將公眾共用物的供給作為謀取私利 （包括個(gè)人利益、地方利益、團(tuán)體利益和政府部門利益）的方式和手段。

4.統(tǒng)籌兼顧公眾共用物的數(shù)量和質(zhì)量原則

對(duì)公眾共用物的供給必須統(tǒng)籌兼顧其質(zhì)量和數(shù)量，既要供給適當(dāng)數(shù)量的公眾共用物，也要供給適宜質(zhì)量的公眾共用物，應(yīng)當(dāng)力求數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，保障質(zhì)好量足的公眾共用物供給。如果公眾共用物的質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)，或者有害公眾健康，既使公眾共用物的數(shù)量不受限制或敞開(kāi)供給，但這樣的公眾共用物數(shù)量越多對(duì)公眾越有害。如果公眾共用物的數(shù)量少，既使質(zhì)量很好，也不能滿足公眾的需求，甚至引起公眾的爭(zhēng)斗或糾紛。

5.公眾參與公眾共用物供給的監(jiān)督和管理原則

享用公眾共用物的主體是公眾，公眾既是公眾共用物供給和服務(wù)的對(duì)象，也是衡量公眾共用物的供給和服務(wù)好壞的評(píng)價(jià)者，還是促進(jìn)、維護(hù)公眾共用物可持續(xù)供給的監(jiān)督者。公眾對(duì)公眾共用物享有非排他性使用權(quán)，而為了保障公眾共用物使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)，就必須讓公眾參與公眾共用物供給的監(jiān)督和管理。公眾有權(quán)參與公眾共用物供給的全過(guò)程，有權(quán)監(jiān)督公眾共用物的供給和服務(wù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)侵犯公眾共用物的違法行為時(shí)有權(quán)依法提起公益訴訟。只有堅(jiān)持公眾參與的原則，才能保障公眾共用物的有效供給、公平供給和可持續(xù)供給。

6.綜合運(yùn)用三種調(diào)整機(jī)制推動(dòng)和保障公眾共用物可持續(xù)供給原則

要保障公眾共用物的有效、公平、可持續(xù)供給，必須綜合運(yùn)用三種調(diào)整機(jī)制和多種手段，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，還要發(fā)揮各種社會(huì)力量即公眾的作用。政府始終是公眾共用物的主要供給人、主要責(zé)任人，要充分發(fā)揮政府這只看得見(jiàn)的手的作用，但政府不一定包攬一切公眾公用物的生產(chǎn)和服務(wù)，可以采取各種方式（如招標(biāo)、特許、協(xié)議、承包、政府采購(gòu)、將商品生產(chǎn)和公眾共用物生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)等方式）調(diào)動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)公眾共用物和從事公眾共用物管理的積極性?？梢圆扇「鞣N方式鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體向公眾和國(guó)家捐獻(xiàn)公眾共用物、提供公眾共用物的服務(wù)和從事公眾共用物的管理。市場(chǎng)和作為市場(chǎng)主體的企業(yè)應(yīng)該為生產(chǎn)甚至提供公眾共用物多作貢獻(xiàn)，應(yīng)該重視和發(fā)揮市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手的作用。公眾應(yīng)該積極參與公眾共用物供給的監(jiān)督管理工作，發(fā)揮監(jiān)督作用。應(yīng)該將建設(shè)、提供公眾共用物與促進(jìn)政治進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)繁榮、文化發(fā)展和生態(tài)改善緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的三贏和多贏。

四、公眾共用物供給和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)

本文所稱的公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)，是指在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)管理組織依法制定的有關(guān)公眾共用物種類、數(shù)量、質(zhì)量，以及調(diào)整公眾共用物供給、服務(wù)和管理方面的技術(shù)規(guī)范，它包括各種標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、規(guī)程和其它技術(shù)要求。由于公眾共用物的類型繁多、關(guān)系復(fù)雜，公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)不是指某個(gè)或某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而是指整個(gè)公眾共用物的標(biāo)準(zhǔn)體系。所謂公眾共用物的標(biāo)準(zhǔn)體系，是指全部公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)按其作用的范圍、相互關(guān)系、不同類別組合而形成的具有層次結(jié)構(gòu)、相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充、密切配合的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)體系是公眾共用物保護(hù)、利用、治理、供給的重要技術(shù)支持和保證，是政府和有關(guān)公眾共用物行政主管部門制定各種公眾共用物規(guī)劃（計(jì)劃）、進(jìn)行公眾共用物管理和依法行政所遵循的技術(shù)基礎(chǔ)和準(zhǔn)則，是促進(jìn)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步的有效手段，是公眾共用物治理由定性進(jìn)入定量、更加科學(xué)合理的顯示，是公眾共用物良法善治體系中一個(gè)特殊的、重要的組成部分。從法律和政策的可實(shí)施性、可操作性出發(fā)，要有效解決公眾共用物供給和服務(wù)問(wèn)題，必須首先解決供給何種公眾共用物、多少數(shù)量的公眾共用物、什么質(zhì)量的公眾共用物等問(wèn)題，即必須明確公眾共用物的標(biāo)準(zhǔn)。

在我國(guó)現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)體系中，沒(méi)有設(shè)立單列的、專門的公眾共用物供給標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有形成系統(tǒng)的公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)體系。但是，在我國(guó)現(xiàn)行的63類標(biāo)準(zhǔn)體系中， 環(huán)保標(biāo)準(zhǔn) （HJ）、 土地管理 （TD）、 林業(yè)標(biāo)準(zhǔn) （LY）、 海洋標(biāo)準(zhǔn) （HY）、 水利標(biāo)準(zhǔn) （SL）、 地質(zhì)礦產(chǎn) （DZ）、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn) （NY）、 衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn) （WS）、公共安全 （GA）、 城建標(biāo)準(zhǔn) （CJ）、 旅游標(biāo)準(zhǔn)（LB）、交通標(biāo)準(zhǔn) （JT）和地方標(biāo)準(zhǔn) （DB）等標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)不同程度地涉及公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)方面的內(nèi)容。

從當(dāng)代中國(guó)有關(guān)公眾共用物的良法善治的迫切性和實(shí)用性角度看，應(yīng)該重點(diǎn)制定城鎮(zhèn)公眾共用物的供給標(biāo)準(zhǔn)，解決城市公眾共用物的有效供給問(wèn)題，有計(jì)劃有步驟地建立健全城市公眾共用物的標(biāo)準(zhǔn)體系 （包括公眾共用物的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)，公眾共用物的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，公眾共用物的保護(hù)、治理與恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，公眾共用物的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等），全面解決城市公眾共用物的有效保護(hù)、利用、治理、供給、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和管理等問(wèn)題。

1.城鎮(zhèn)公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)的框架

基于公眾共用物的供給和服務(wù)，可以根據(jù)城鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展情況，規(guī)定反映城鎮(zhèn)公眾共用物的種類、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、數(shù)量和反映公眾共用物供給服務(wù)狀況的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，包括城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)容貌標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)公眾共用物數(shù)量指標(biāo)、城鎮(zhèn)公眾共用物供給和服務(wù)水平評(píng)價(jià)指標(biāo)等。例如，可以規(guī)定城鎮(zhèn)公眾共用地與本城鎮(zhèn)總土地面積的比例，各種公眾共用自然資源與本城鎮(zhèn)相應(yīng)自然資源總量的比例、各種公眾共用生態(tài)產(chǎn)品與相應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品總量的比例、生態(tài)紅線區(qū)域占城鎮(zhèn)總面積的比例，公眾共用物投資占財(cái)政收入的百分比、公眾共用物建設(shè)工作占黨政實(shí)績(jī)考核的百分比、政府采購(gòu)公眾共用物占總采購(gòu)物品的百分比，公眾對(duì)生態(tài)產(chǎn)品或公眾共用物質(zhì)量的滿意度、公眾共用物信息公開(kāi)率，等等。

2.大氣公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)

首先應(yīng)該制定大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定大氣中的各種污染物質(zhì)數(shù)量、顆粒物數(shù)量、惡臭物質(zhì)數(shù)量、細(xì)菌數(shù)量、放射性物質(zhì)數(shù)量和噪聲聲級(jí)，以及酸堿度、溫度、濕度、能見(jiàn)度、通風(fēng)度等指標(biāo)?？梢匝赜矛F(xiàn)行的 《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095—2012）（環(huán)境保護(hù)部2012年2月29日發(fā)布）、 《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù) （AQI） 技術(shù)規(guī)定 （試行）》 （HJ633—2012）（環(huán)境保護(hù)部2012年2月29日發(fā)布）和 《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096—2008）（環(huán)境保護(hù)部2008年8月19日發(fā)布）等大氣環(huán)境和聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或在這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)公眾共用物的特點(diǎn)進(jìn)一步改進(jìn)完善。可以依據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步制定大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（包括濃度和總量控制標(biāo)準(zhǔn)）、大氣環(huán)境質(zhì)量和污染物的監(jiān)測(cè)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。例如， 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014—2020年）》 （中共中央、國(guó)務(wù)院2014年3月印發(fā)）要求，在2012年地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的比例是40.9%，到2020年地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的比例是60.0%。

3.江河湖泊海洋等水域以及河岸、湖畔、海濱等公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)

城市鄰接或包含的江河湖泊海洋等水域，以及河岸、湖畔、海濱等，傳統(tǒng)上大都屬于公眾共用物。因此，應(yīng)該制定地面水 （包括江河湖泊等水體）和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定水體中的各種污染物質(zhì)量、細(xì)菌量、放射性量和氧含量 （包括溶解氧和化學(xué)需氧量），以及酸堿度、溫度、能見(jiàn)度、富營(yíng)養(yǎng)化程度和水生物多樣性等指標(biāo)?？梢匝赜矛F(xiàn)行的 《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838—2002）、 《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》 （GB3097—1997）、《地下水質(zhì)量標(biāo)》（GB/T14848—93）等水和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或在這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)公眾共用物的特點(diǎn)進(jìn)一步改進(jìn)完善。例如，規(guī)定向公眾敞開(kāi)的江河湖泊海洋面積占江河湖泊海洋總面積的比例，規(guī)定天然游泳場(chǎng)所占相應(yīng)天然海 （江、河、湖泊、水庫(kù)）水面積的比率，規(guī)定臨海 （江、河、湖泊、水庫(kù)等）城鎮(zhèn)的道路通海 （江、河、湖泊、水庫(kù)等）率，以及公眾自由進(jìn)入或親近海 （江、河、湖泊、水庫(kù)等）的比率。還可以依據(jù)水和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步制定水和海洋污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（包括濃度和總量控制標(biāo)準(zhǔn)）、水和海洋環(huán)境質(zhì)量和污染物的監(jiān)測(cè)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

4.森林、草原、濕地、山地、沙漠等原野和蠻荒地的公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)

城市鄰接或包含的森林、草原、濕地、山地（山麓）、沙漠等原野和蠻荒地，傳統(tǒng)上大都屬于公眾共用物。為了維護(hù)城市公眾自由進(jìn)入和享用這些公眾共用物的權(quán)利或傳統(tǒng)習(xí)慣，城市政府應(yīng)該合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，保持和擴(kuò)大城市生態(tài)空間，維護(hù)和改善供公眾共用的森林、草地、濕地、山地、沙漠等公眾共用原野和蠻荒地。應(yīng)該制定森林、草原、濕地、山地、沙漠等原野的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)健康標(biāo)準(zhǔn)，分別規(guī)定森林、草原、濕地、山地、沙漠等土地或生態(tài)系統(tǒng)中的各種污染物量、細(xì)菌量、放射性量、清潔度和生物多樣性指標(biāo)?？梢匝赜矛F(xiàn)行的 《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T21010—2007）、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618—1995）（國(guó)家環(huán)境保護(hù)局1995年7月13日發(fā)布）、 《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南 （試行）》（環(huán)境保護(hù)部2014年1月印發(fā)）、 《LY/T1812—2009林地分類》、 《LY/T1556—2000公益林與商品林分類技術(shù)指標(biāo)》、 《生態(tài)公益林建設(shè) 規(guī)劃設(shè)計(jì)通則》（GB/T18337.2—2001）、《生態(tài)公益林建設(shè) 導(dǎo)則》（GB/T18337.1—2001）、《生態(tài)公益林建設(shè) 技術(shù)規(guī)程》 （GB/T18337.3—2001）、 《生態(tài)公益林建設(shè) 檢查驗(yàn)收規(guī)程》 （GB/T18337.4—2008）、 《水土綜合治理技術(shù)規(guī)范 荒地治理技術(shù)》（GB/T16453.2—2008）等森林、草地、湖泊、濕地、山地、沙漠標(biāo)準(zhǔn)，或在這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)公眾共用物的特點(diǎn)進(jìn)一步改進(jìn)完善。例如，規(guī)定生態(tài)公益林、生態(tài)公益草地占城鎮(zhèn)森林草地總面積的比例，規(guī)定城鎮(zhèn)的道路通林 （森林、草原、濕地、山地、沙漠等）率或公眾自由進(jìn)入或親近森林 （草原、濕地、山地、沙漠等）面積占相應(yīng)總面積的百分比，以及林草覆蓋率、污染土壤修復(fù)率、農(nóng)業(yè)面源污染防治率、生態(tài)恢復(fù)治理率、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)比例、受保護(hù)地占國(guó)土面積比例等。

5.道路公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)

街道、道路 （公路、人行道）等各種道路，以及火車候車室、候船室、機(jī)場(chǎng)候機(jī)室、長(zhǎng)途汽車站候車室等公共交通等候地，傳統(tǒng)上和實(shí)際上大都屬于公眾共用物。目前我國(guó)存在的城市交通擁擠、交通噪聲和尾氣污染、霧霾加劇等問(wèn)題，大都與道路這種公眾共用物數(shù)量少面積窄質(zhì)量差有關(guān)。各種道路的數(shù)量、面積和質(zhì)量，是衡量公眾共用物水平和城市發(fā)達(dá)程度的重要指標(biāo)。為了便利公眾自由出游、交通和交往，應(yīng)該制定城市道路公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定城市道路暢通率、人均道路面積、道路面積占城市總面積的比例等指標(biāo)?？梢匝赜矛F(xiàn)行的《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01—2003）、 《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)公共交通等候室衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 9672—1996）、 《公共場(chǎng)所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》 （GB9663—9673、GB16153—1996）等標(biāo)準(zhǔn)，或在這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)公眾共用物的特點(diǎn)進(jìn)一步改進(jìn)完善。

6.對(duì)公眾免費(fèi)開(kāi)放的自然保護(hù)區(qū)域、風(fēng)景名勝區(qū)（名勝古跡）域、地質(zhì)公園區(qū)域、森林公園區(qū)域、濕地公園區(qū)域、城鎮(zhèn)公園、博物館、圖書(shū)館等公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014—2020年）》 （2014年）強(qiáng)調(diào)， “加強(qiáng)國(guó)家重大文化和自然遺產(chǎn)產(chǎn)地、國(guó)家考古遺址公園、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城市重要?dú)v史建筑和歷史文化街區(qū)保護(hù)，推進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)利用設(shè)施建設(shè)”； “建設(shè)城市公共圖書(shū)館、文化館、博物館、美術(shù)館等文化設(shè)施，每個(gè)社區(qū)配套建設(shè)文化活動(dòng)設(shè)施”； “公共設(shè)施免費(fèi)開(kāi)放：逐步免費(fèi)開(kāi)放公共圖書(shū)館、文化館 （站）、博物館、美術(shù)館、紀(jì)念館、科技館、青少年宮和公益性城市公園”?？梢栽诂F(xiàn)有的 《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《LY/T1754—008國(guó)家濕地公園評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》、《LT/T 1755—2008國(guó)家濕地公園建設(shè)規(guī)范》、《LY/T1764—2008自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)程》、《LY/T1813—2009自然保護(hù)區(qū)自然生態(tài)質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)圖書(shū)館、博物館、美術(shù)館、展覽館衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB9669─1996）等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)公眾共用物的特點(diǎn)和法律改進(jìn)完善對(duì)公眾免費(fèi)開(kāi)放的自然保護(hù)區(qū)域、風(fēng)景名勝區(qū) （名勝古跡）域、地質(zhì)公園區(qū)域、森林公園區(qū)域、濕地公園區(qū)域、城鎮(zhèn)公園、博物館、圖書(shū)館等標(biāo)準(zhǔn)；可以進(jìn)一步制定上述公眾共用物的監(jiān)測(cè)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

7.廣場(chǎng)、街巷空地、集市市場(chǎng)等各種社交、休閑、體育鍛煉等公共場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014—2020年）》（2014年）強(qiáng)調(diào)，要 “建設(shè)城市體育場(chǎng) （館）和群眾性戶外體育健身場(chǎng)地，每個(gè)社區(qū)有便捷實(shí)用的體育健身設(shè)施”， “建設(shè)城市生態(tài)休閑公園、文化休閑街區(qū)、休閑步道、城郊休憩帶”等公眾休閑設(shè)施?？梢栽凇队斡緢?chǎng)所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》 （GB9667—1996）、 《公共場(chǎng)所 衛(wèi) 生 標(biāo) 準(zhǔn) 》 （GB9663—9673、 GB16153—1996）（如天然游泳場(chǎng)所）的基礎(chǔ)上，根據(jù)公眾共用物的特點(diǎn)進(jìn)一步改進(jìn)完善廣場(chǎng)、街巷空地、集市市場(chǎng)等各種社交、休閑、體育鍛煉等公共場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)；可以進(jìn)一步制定上述公眾共用物的監(jiān)測(cè)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。例如，規(guī)定廣場(chǎng)、街巷空地、集市市場(chǎng)等各種社交、休閑、體育鍛煉公共場(chǎng)所占城鎮(zhèn)總面積的百分比，規(guī)定城鎮(zhèn)居民人均占有廣場(chǎng)、街巷空地、集市市場(chǎng)等各種社交、休閑、體育鍛煉等公共場(chǎng)所的面積。

8.較大型的開(kāi)發(fā)區(qū)、政府辦公區(qū)、礦區(qū)、廠區(qū)、校區(qū)、療養(yǎng)區(qū)、居民小區(qū)的功能性公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)

目前我國(guó)城鎮(zhèn)大都建有開(kāi)發(fā)區(qū)、政府辦公區(qū)、礦區(qū)、廠區(qū)、校區(qū)、療養(yǎng)區(qū)、居民小區(qū)等各種 “圈起來(lái)”的區(qū)域，這些 “圈起來(lái)”區(qū)域大都屬于某特定政府機(jī)構(gòu)、組織、企業(yè)事業(yè)單位甚至個(gè)人占有或?qū)Ｓ?，或者說(shuō)它們大都屬于排他性物權(quán)的客體。但是，這些 “圈起來(lái)”的區(qū)域占城鎮(zhèn)的總面積較大，并且往往建有圍墻、圍欄、鐵絲網(wǎng)、壕溝、哨所、門崗、界樁等隔離設(shè)施或標(biāo)志，往往將城鎮(zhèn)區(qū)域分割開(kāi)來(lái)、隔離起來(lái)，給公眾享用公眾共用物造成很大的不便，并且存在導(dǎo)致城市交通擁堵、污染加劇、浪費(fèi)公眾共用資源等弊端。因此，有必要規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)、政府辦公區(qū)、礦區(qū)、廠區(qū)、校區(qū)、療養(yǎng)區(qū)、居民小區(qū)的方便公眾享用公眾共用物的指標(biāo)、對(duì)公眾的敞開(kāi)率、公眾無(wú)害通過(guò)的道路和面積的指標(biāo)等。各種包含公眾共用功能的公私開(kāi)發(fā)區(qū)、大院宅院，不應(yīng)用高墻、圍欄鎖住 “春色”、阻斷氣流生物流，而應(yīng)該盡量采用界碑、透明透風(fēng)透光的柵欄來(lái)劃界。《中華人民共和國(guó)城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》（GB50449—2008）（中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2008年10月15日發(fā)布，自2009年5月1日施行）之所以規(guī)定， “臨街商店門面應(yīng)美觀，宜采用透視的防護(hù)設(shè)施，并與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)”； “城市道路兩側(cè)的用地分界宜采用透景圍墻、綠籬、柵欄等形式，綠籬、柵欄的高度不宜超過(guò)1.6m”，其中就有向公眾敞開(kāi)公眾共用功能的意義。

9.城鎮(zhèn)公共照明設(shè)施、城鎮(zhèn)公共標(biāo)識(shí)、城市雕塑、花壇（噴泉）綠地、古樹(shù)名木和其他小型景點(diǎn)等公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)

城鎮(zhèn)公共照明設(shè)施又稱城市照明設(shè)施，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》（GB50449—2008）的規(guī)定，城市照明 （urbanlighting）是城市功能照明和景觀照明的總稱，主要指城市范圍內(nèi)的道路、街巷、住宅區(qū)、橋梁、隧道、廣場(chǎng)、公共綠地和建筑物等處的功能照明、景觀照明。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò) “燈塔經(jīng)濟(jì)學(xué)”形象地將公眾共用物定義為 “一旦被生產(chǎn)出來(lái)，生產(chǎn)者就無(wú)法決定誰(shuí)來(lái)得到”的物品，燈塔就是典型的公共物品，無(wú)論誰(shuí)建造了燈塔，任何人都可以免費(fèi)地使用。上述城鎮(zhèn)公共標(biāo)識(shí)， 根據(jù) 《城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》（GB50449—2008）， 城市標(biāo)識(shí)是指招牌、路名牌、指路牌、門牌及交通標(biāo)志牌等視覺(jué)識(shí)別標(biāo)志。我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)也將公共照明設(shè)施、城鎮(zhèn)公共標(biāo)識(shí)、城市雕塑、花壇 （噴泉）綠地、古樹(shù)名木和其他小型景點(diǎn)等作為公共設(shè)施，但是在這些公共設(shè)施中，既有免費(fèi)的公眾共用設(shè)施，也有付費(fèi)、專用的公共設(shè)施?？梢愿鶕?jù)城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)、習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化結(jié)構(gòu)，對(duì)城鎮(zhèn)公共照明設(shè)施、城鎮(zhèn)公共標(biāo)識(shí)、城市雕塑、花壇 （噴泉）綠地、古樹(shù)名木和其他小型景點(diǎn)的種類、數(shù)量和質(zhì)量等提出技術(shù)要求，也可以規(guī)定城鎮(zhèn)居民人均占有公共照明燈、城市雕塑、花壇 （噴泉）綠地、古樹(shù)名木和其他小型景點(diǎn)的面積或數(shù)量。

注釋：

① 參見(jiàn)蔡守秋：《基于生態(tài)文明的法理學(xué)》，中國(guó)法制出版社2014年版。

②③④ ［日］宮本憲一：《環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》，樸玉譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2004年版，第60、63、66—67頁(yè)。

⑤ 李克強(qiáng)：《在第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年1月4日。

⑥ 習(xí)近平在海南考察時(shí)的講話，參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2013年4月11日。

⑦ 吳雙建：《首條高速公路免費(fèi)的啟示》，《楚天都市報(bào)》2011年12月13日。

⑧ 焦玉海、潘春芳：《全國(guó)92%林地完成確權(quán)登記發(fā)證》，《中國(guó)綠色時(shí)報(bào)》2012年4月13日。

⑨ 徐琦：《殺害候鳥(niǎo)的最大兇手是誰(shuí)？》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年12月13日。

⑩ 李克強(qiáng)：《在中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話》，《環(huán)境污染與防治》2012年第7期。