高飛

（上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海 201199）

檢察官辦案責任制的域外考察與借鑒

高飛

（上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海 201199）

建立以檢察官為基本辦案單元的“辦案者決定，決定者負責”的檢察權(quán)力運行機制，是檢察體制改革乃至整個司法改革的重要內(nèi)容。我國當前正在努力推動的檢察官辦案責任制改革的制度參照藍本主要來自于臺灣地區(qū)，而臺灣地區(qū)主任檢察官的制度設(shè)計則處處透出德國檢察制度的影子。域外檢察官辦案制度對我國檢察官辦案責任制的改革具有借鑒作用。

主任檢察官；檢察制度；域外檢察官

檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，肩負維護社會公平正義和人民權(quán)益的憲法職責，然而，當前檢察權(quán)力的行政化運行機制與檢察工作司法化、法治化的要求尚存在不小的差距。在新一輪深化司法體制改革的背景下，以檢察官辦案責任制改革為契機，建立以檢察官為辦案主體的“辦案者決定，決定者負責”的檢察權(quán)力運行機制，是檢察體制改革的重要內(nèi)容。為了深化和落實檢察官辦案責任制改革，我國多地檢察機關(guān)正在實踐探索主任檢察官制度，該制度的參照藍本主要來源于我國臺灣地區(qū)，而臺灣地區(qū)的檢察制度在很大程度上參照了德國，因而有必要對臺灣地區(qū)的主任檢察官制度的運作模式、背景以及德國的檢察制度作簡要的介紹，為我國正在試點改革的主任檢察官制度提供參照。

一、我國臺灣地區(qū)的主任檢察官制度之考察

（一）臺灣地區(qū)的檢察機關(guān)設(shè)置及職權(quán)

臺灣地區(qū)刑事訴訟原則上采取三級三審，簡易程序采取三級二審，相應(yīng)的檢察機關(guān)也分為三級，分別是最高法院檢察署、高等法院檢察署和地方法院檢察署（簡稱地檢署）。法官、檢察官均為司法官，法院隸屬于司法院，檢察署隸屬于法務(wù)部。檢察機關(guān)雖然在功能上趨向于獨立，但在組織上仍隸屬于司法行政部門的“法務(wù)部”，檢察機關(guān)的行政事務(wù)，包括經(jīng)費、人事等都由 “法務(wù)部”掌控。法務(wù)部設(shè)有檢察司，負責檢察制度的規(guī)劃，督導(dǎo)檢察業(yè)務(wù)，研修刑事法律，國際及兩岸司法互助及辦理律師行政業(yè)務(wù)。法務(wù)部還設(shè)有檢察官人事審議委員會，審議主任檢察官、檢察官之任免、轉(zhuǎn)任、遷調(diào)、考核及獎懲事項。法務(wù)部雖然對檢察官有管理職權(quán)，但不能干預(yù)檢察官對個案的司法判斷。

臺灣地區(qū)的檢察機關(guān)最主要的職權(quán)是實施犯罪偵查、提起公訴、實行公訴（類似出庭支持公訴）及指揮刑事裁判之執(zhí)行。檢察機關(guān)是偵查主體，檢察官手握偵查、追訴大權(quán)，位高而權(quán)重。臺灣地區(qū)的“法院組織法”和“刑事訴訟法”均規(guī)定檢察官有權(quán)指揮、調(diào)度警察協(xié)助偵查，即“檢察指揮偵查”，檢察官可以命令警察調(diào)查犯罪、收集證據(jù)并提出報告；檢察首長還擁有對警察記功、記過的獎懲權(quán)力。

（二）臺灣地區(qū)的檢察一體原則與檢察獨立

臺灣地區(qū)的檢察機關(guān)遵循檢察一體原則，在檢察體系內(nèi)部上、下級檢察官之間的關(guān)系上，形成了以“檢察總長”為頂點的“上命下從”的金字塔結(jié)構(gòu)。[1]檢察官相對于法院獨立行使職權(quán)。檢察體系為何奉行檢察一體原則？根本原因在于檢察體系與法院審判體系之間的結(jié)構(gòu)差異，檢察體系由于沒有類似于法院體系的審級監(jiān)督機制，為防止個別檢察官誤斷濫權(quán)、適用法令和追訴標準不一等問題，因此，檢察體系實行“上下一體、上命下從”的一體化機制，可以發(fā)揮類似于法院審級監(jiān)督的功能，在檢察體系內(nèi)部實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)控；同時，因檢察官手握偵查權(quán)，為有效打擊犯罪，故也有結(jié)成一體、合力偵查的必要。

檢察一體原則使上級檢察首長得以在相當大程度上影響甚至支配著案件的最終處理。也正因為如此，如果對上級檢察首長的權(quán)力完全不加限制，則必將導(dǎo)致上級檢察首長借指揮命令權(quán)干預(yù)檢察官的獨立辦案。臺灣地區(qū)檢察體制中歷來最為人詬病之處，正在于檢察一體與檢察獨立分際不明，以及由此帶來的檢察首長內(nèi)部指令權(quán)的不當行使問題。[1]臺灣早在1958年就曾經(jīng)發(fā)生過檢察首長濫用指令權(quán)的“奉命不上訴”案，之后至20世紀八、九十年代，隨著“吳蘇案”“蕭天贊案”等弊案的連續(xù)爆發(fā)，以及臺灣民主化進程的加劇，臺灣地區(qū)新一代的檢察官開始爭取司法獨立的空間，加之較為開放的媒體輿論報道，“檢察一體”原則受到社會輿論的猛烈抨擊。在此壓力下，法務(wù)部于1998年頒布了“檢察一體制度透明化實施方案”，提出指揮監(jiān)督透明化、明確檢察首長剝奪檢察官案件偵辦權(quán)的條件、建立客觀化、制度化的分案原則、確定檢察官接受調(diào)卷及報告義務(wù)及建立檢察官協(xié)同辦案制度等，對檢察一體原則和檢察獨立的沖突進行調(diào)和。

（三）臺灣地區(qū)的主任檢察官制度

1980年6月29日臺灣《法院組織法》修訂公布，采行審檢分隸制，單獨設(shè)立檢察系統(tǒng)，一改之前一直維持的審檢合署制。臺灣《法院組織法》第59條：各級法院及分院檢察署檢察官，最高法院檢察署以一人為檢察總長，其他法院及分院檢察署各以一人為檢察長，分別綜理各該行政事務(wù)，各級法院及分院檢察署檢察官員額在六人以上者，得分組辦事，每組以一人為主任檢察官，監(jiān)督各組事務(wù)。根據(jù)臺灣“地方法院及分院檢察署處務(wù)規(guī)程”之規(guī)定，主任檢察官的職權(quán)主要包括：

1.分案建議權(quán)。在臺灣，檢察官配受案件是按照収案順序輪分或者抽簽決定的，相關(guān)分案標準由各檢察署確定。檢察長于必要時，可以親自辦理或者指定檢察官辦理。已經(jīng)分配給檢察官的案件，因故不能或者不宜辦理時，由檢察長核定改分其他檢察官辦理。主任檢察官認為檢察官配受之案件因故不能或者不宜辦理的，可以報請檢察長指定檢察官辦理。

2.經(jīng)檢察長授權(quán)命令檢察官報告及調(diào)閱卷宗權(quán)。檢察長或者其授權(quán)的主任檢察官可以命令辦案檢察官就重要事項隨時匯報，或者親自調(diào)閱卷宗，檢察官不得拒絕。

3.異議權(quán)。主任檢察官與辦案檢察官有不同意見，可書寫意見夾在卷宗中給檢察官參考。由于主任檢察官歷練豐富，業(yè)務(wù)更強，辦案檢察官一般會接受主任檢察官的意見。如果意見仍不能統(tǒng)一，應(yīng)報請檢察長決定。

4.法律文書審核權(quán)。檢察官撰寫的法律文書，應(yīng)由主任檢察官審核后轉(zhuǎn)交檢察長核定。主任檢察官不僅審查文字或形式，而且審查有無犯罪事實未查清、事實認定及法律適用有無錯誤等事項。辦案檢察官收到裁判文書后，應(yīng)聲明是否上訴或者抗告，送由主任檢察官核轉(zhuǎn)檢察長核閱。

5.羈押必要性處分權(quán)。主任檢察官對所屬檢察官聲請羈押被告的情形，應(yīng)隨時注意，有不適當?shù)模瑧?yīng)為必要之處理。

6.考核擬議權(quán)。檢察官每月月底應(yīng)將本月收結(jié)案件情況及未結(jié)原因，列表報主任檢察官，主任檢察官再轉(zhuǎn)檢察長核閱。

主任檢察官的選任由法務(wù)部提名，檢察官人事審議委員會審議、決定。主任檢察官選任有比較嚴格的條件，比如：擔任地方法院或者其分院地檢署檢察官八年以上；最近五年考績?nèi)昙椎?、二年乙等以上；最近三年未受過記過以上處分等。任期為四年，可以連任一次，如果經(jīng)過調(diào)任其他職務(wù)，職期可以另行計算。職級待遇方面，根據(jù)臺灣《法院組織法》，主任檢察官相較一般檢察官，可晉升至更高級別職等。

二、德國檢察制度之考察

德國是大陸法系檢察制度的代表國家之一，檢察機關(guān)是根據(jù)法院組織法設(shè)立的，每個法院設(shè)置一個相應(yīng)級別的檢察院，包括聯(lián)邦檢察院、州檢察院和地方檢察院。由于德國是聯(lián)邦制國家，因此聯(lián)邦和州分別設(shè)有各自的檢察機關(guān)，二者不具有行政上的隸屬關(guān)系，而是分別隸屬于聯(lián)邦和州司法部，在人事、經(jīng)費方面受聯(lián)邦和州的司法部領(lǐng)導(dǎo)，在管理上受其監(jiān)督，但在檢察業(yè)務(wù)上處于相對獨立的地位。[2]從我國臺灣地區(qū)的檢察制度中，無論是檢察機關(guān)的職權(quán)范圍、檢警一體化還是檢察官的設(shè)置，都可以看到德國檢察制度的影子。

（一）檢警一體化，檢察指揮偵查

德國檢察職能廣泛，檢察官主要負責刑事犯罪行為和違法行為的偵查、提起公訴以及對刑罰的執(zhí)行進行監(jiān)督等。檢察機關(guān)享有偵查權(quán)，警察必須經(jīng)過檢察機關(guān)的授權(quán)才能開展偵查。檢察院有權(quán)要求警察機關(guān)對某起違法犯罪事件進行偵查，同時作為偵查工作的主體監(jiān)督警方的偵查活動；也可以由檢察官直接進行偵查，對嫌疑人進行逮捕和搜查，對證人進行保護和傳喚，在偵查中具有非常廣泛的權(quán)力，同時有權(quán)要求警察對其偵查活動進行配合。[3]

（二）檢察一體與檢察獨立

德國檢察機關(guān)雖然附設(shè)在法院系統(tǒng)內(nèi)，但在辦理案件時，檢察機關(guān)和檢察官并非像法院和法官一樣享有獨立的權(quán)力。他們被分為若干鮮明的等級，每上一級法院的檢察官都可以對其下級下達命令或指示，這一點使檢察官的身份更類似行政官員。檢察長能指揮檢察官怎么做，而法院院長不能要求法官怎么判，這是檢察官與法官的最大區(qū)別。但是，檢察機關(guān)的這一特點并不影響檢察官具體辦理案件時的獨立性。德國司法部雖然是檢察機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，但其只負責司法政策的制定和司法人員的行政管理，一般不過問具體案件。

在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，檢察院的組織是分等級的?？倷z察長是執(zhí)行官，負責各州上訴法院，各地區(qū)檢察院由檢察長領(lǐng)導(dǎo)。德國檢察機構(gòu)辦理刑事案件需要依據(jù)上級長官的職務(wù)指令行事。依據(jù)德國 《法院組織法》第144條、145條的規(guī)定，每一個檢察官都不得全權(quán)自行決定事項，其只是檢察機關(guān)長官的代理人；而該長官負責行使案件對外轉(zhuǎn)移權(quán)，或?qū)⒁话讣鶕?jù)需要轉(zhuǎn)交給另一位檢察官辦理的權(quán)力。但是如果某位檢察官違反上級指示將向第二審法院提出的上訴撤回，或其對法院所提議的訴訟終止擅自同意時，這些訴訟程序上的意思表示均有效，即使這些意思表示有違其義務(wù)。[4]從中可以看出，德國檢察系統(tǒng)內(nèi)部是遵循檢察一體原則的，強調(diào)下級對上級指令的服從，但在外部整個司法環(huán)境中，仍然體現(xiàn)出對檢察官個體行為的尊重。

（三）德國檢察官的選任和晉升

在德國，檢察人員大致分為四類：檢察官、副檢察官（檢察事務(wù)官）、書記員和其他公務(wù)員。檢察官是行使檢察權(quán)的官員，包括檢察長、副檢察長、主任檢察官和普通檢察官。副檢察官職能與檢察官類似，但是屬于國家公務(wù)員，不屬于檢察官序列，地位低于檢察官。書記員和其他公務(wù)員負責行政事務(wù)、文秘等工作，統(tǒng)一為檢察官提供服務(wù)。

德國檢察官的選任要經(jīng)過非常嚴格的程序，一旦被錄用，終身任職（無論男女，法定退休年齡是65歲），非因法定事由不被免職。德國法律沒有要求檢察官職務(wù)逐級晉升，因此在檢察官職務(wù)設(shè)置相對簡單的情況下,檢察官在其職業(yè)生涯中的晉升機會非常有限,一般要到55歲左右才能勝任主任檢察官,負責一個業(yè)務(wù)部門的工作。檢察官職務(wù)晉升，從組織管理的角度講，就是高級檢察官的選拔，主任檢察官職位出現(xiàn)空缺以后,實行公開選拔。在德國,檢察官職務(wù)晉升由司法部決定,而不是由檢察長決定。晉升職位出現(xiàn)空缺時,要先公布空缺職位。主任檢察官或職位空缺的消息屬于公共信息,一律刊登在每月一期的州司法部公報上,以防止未經(jīng)公開繞過法定程序而任用。填補空缺職位的檢察官人選不限于出現(xiàn)職位空缺的檢察院的檢察官,下一級職務(wù)的檢察官均有機會。通常情況下,本州內(nèi)所有的檢察院都會有人申請參加競爭。[5]選拔的過程為了確保公正，也規(guī)定了比較復(fù)雜的程序，一般會持續(xù)9個月到一年左右。

在德國，檢察官享有高于同級政府公務(wù)員的薪資標準，按照職位和年齡確定，不在其位,不能享受相應(yīng)的待遇。檢察機關(guān)的經(jīng)費和檢察人員的薪資由州政府予以保障。除工資之外,檢察官還享受假日津貼,還可從事與檢察官職責不沖突的有報酬的業(yè)余工作；退休以后,享受公務(wù)員退休工資(約占原工資的75%左右)，還可以不經(jīng)過考試直接從事律師工作。

（四）主任檢察官

從上述檢察官的選任和晉升部分的介紹可以看出，主任檢察官是等級化的德國檢察官體系的一個層級，地位和待遇低于檢察長，高于普通檢察官。據(jù)臺灣地區(qū)檢察官2006年7月赴德國考察報告，柏林州法院檢察署檢察官約330名，是全國人數(shù)最多的檢察機關(guān)，分設(shè)8個業(yè)務(wù)部門，其中7個主要辦理偵查和公訴業(yè)務(wù)，第8個負責刑事判決執(zhí)行。每個主要業(yè)務(wù)部門下設(shè)4—7個組，各組組長即為主任檢察官。全署分設(shè)37個組，每組約有5-10名檢察官。柏林職務(wù)法院檢察署 （獨立的特殊區(qū)法院檢察署），系處理中度及輕度犯罪案件、常見的交通事故輕罪案件的檢察院，有102位檢察官，分設(shè)12個組，每組有一位主任檢察官。德國對檢察官的選拔和晉升有專門的規(guī)定，要經(jīng)過嚴格的教育、考試、培訓(xùn)，選任的主任檢察官素質(zhì)很高，尤其業(yè)務(wù)素質(zhì)是必須勝任的。

三、域外檢察官辦案制度之借鑒

綜上所述，我國臺灣地區(qū)和德國的檢察制度中有關(guān)檢察官辦案制度和主任檢察官制度有許多值得我們學(xué)習(xí)的地方，但是需要注意的是，臺灣地區(qū)和德國的主任檢察官制度是建立在“檢警一體，檢察官是偵查主體”這一體制下的，其制度產(chǎn)生和運轉(zhuǎn)的背景與我國有很大的差異。在檢察官的獨立性方面，臺灣地區(qū)和德國的檢察制度雖然也遵循檢察一體原則，下級檢察官對上級檢察首長的指令必須服從，并負有案件報告義務(wù)，但是通過臺灣地區(qū)的 “奉命不上訴”案、“吳蘇案”等案件、德國的法院組織法的一些規(guī)定，我們可以明顯看出臺灣、德國的檢察官在獨立辦理案件，不受上級首長不當指令方面的制度建設(shè)還是遠遠地走在我們前面。

（一）處理主任檢察官與辦案檢察官、主任檢察官與檢察長之間關(guān)系的經(jīng)驗和技術(shù)值得借鑒

在臺灣，主任檢察官是檢察行政環(huán)節(jié)的一個層級，負有行政管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)雙重功能，具有強烈的行政化色彩；在德國，主任檢察官是各部門的負責人，直接領(lǐng)導(dǎo)本部門檢察官的工作，有權(quán)決定、更換、指派辦案人員，有權(quán)中止案件。[2]大陸目前正在進行的檢察官辦案責任制改革，擬通過建立主任檢察官制度達到消解檢察體系在辦案中過度行政化 （案件三級審批制）的目的，這與臺灣的主任檢察官制度存在本質(zhì)的差異。但這并非不可借鑒，臺灣地區(qū)處理主任檢察官與辦案檢察官、主任檢察官與檢察長之間關(guān)系的經(jīng)驗和技術(shù)極具參考價值。換言之，主任檢察官更多的是監(jiān)督辦案，而非直接審批案件，在與承辦檢察官意見不同時，唯有上報檢察長決定，這是對檢察獨立原則的尊重。我們目前正在探索的主任檢察官仍然面臨審批案件和審核案件的爭議，主任檢察官審批案件是否有違檢察獨立原則，不無疑義。

（二）堅持辦案檢察官的獨立性值得借鑒

臺灣檢察體制近年來發(fā)展變化很大。由于媒體的輿論監(jiān)督，檢察一體原則遭受了很大的質(zhì)疑和批判，實務(wù)中主任檢察官制度也有一些變化。由于擔心遭受質(zhì)疑，主任檢察官一般不太愿意對辦案檢察官進行監(jiān)督，除非辦案檢察官自己要求得到指導(dǎo)，這就將法律上的“主動監(jiān)督”變相為“被動指導(dǎo)”。主任檢察官監(jiān)督、指導(dǎo)的范圍限制在實務(wù)技術(shù)層面，而不涉及法律處分。德國檢察制度強調(diào)檢察一體，但也建立了完善的檢察官獨立行使權(quán)力的內(nèi)部和外部保障機制。我國正在探索的主任檢察官制度卻依然在是否賦予檢察官辦案獨立性的十字路口徘徊。從外部環(huán)境來看，檢察權(quán)的獨立行使受到行政權(quán)等外部權(quán)力的干預(yù)；從內(nèi)部環(huán)境來看，規(guī)范化的檢察一體的權(quán)力運作模式尚未建立，檢察官應(yīng)有的獨立性難以體現(xiàn)。

（三）嚴格的主任檢察官的選任機制值得借鑒

不管是臺灣地區(qū)還是德國，都規(guī)定了嚴苛的主任檢察官的選任條件和程序，比如臺灣地區(qū)規(guī)定要擔任地方法院或者分院檢察署檢察官八年以上，最近五年的考績要相對優(yōu)秀，最近三年執(zhí)行職務(wù)沒有受過懲戒等，然后才有資格被檢察長推薦或者自薦，由法務(wù)部檢察官審議委員會審議是否任用。德國檢察官職務(wù)設(shè)置相對簡單,檢察官在整個職業(yè)生涯中的晉升機會非常有限,主任檢察官出現(xiàn)空缺后，要在本州范圍內(nèi)進行公開選拔，而不僅限于出現(xiàn)空缺職位的檢察院。與臺灣相同的是，主任檢察官的晉升由司法部決定,而不是由檢察長決定，晉升的條件和程序也非常嚴格。由于我國的主任檢察官制度目前還處于初級階段，尚未建立相對統(tǒng)一的選任制度、退出機制，但是具有一定的從檢年限及較高的業(yè)務(wù)水平是勝任主任檢察官職務(wù)必備的條件，與此相對應(yīng)，主任檢察官的退出機制、職業(yè)保障也是進行制度設(shè)計時必須加以考量的。

（四）檢察機關(guān)內(nèi)部規(guī)范化的權(quán)力運行軌跡值得借鑒

臺灣地區(qū)主任檢察官制度遵循檢察官——主任檢察官——檢察長的權(quán)力運行軌跡，上下級檢察機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以檢察一體為原則，并以規(guī)范化的檢察一體原則保障檢察官的獨立。綜合前述對臺灣檢察制度的介紹，我們認為，臺灣地區(qū)是以檢察官為基本辦案單位進行運轉(zhuǎn)的，主任檢察官從中起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)的作用，但這種業(yè)務(wù)指導(dǎo)僅限于技術(shù)層面，而非法律適用，即主任檢察官要充分尊重辦案檢察官對案件的實體判斷和法律適用的選擇。為了保證檢察一體的規(guī)范化運作，臺灣的檢察制度中還專門對分案、辦案檢察官案件偵查權(quán)的移轉(zhuǎn)、協(xié)同辦案等做了詳盡而細致的規(guī)定，避免和減少檢察機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)指令權(quán)對檢察官辦理案件的不當干預(yù)。

我國大陸地區(qū)檢察機關(guān)內(nèi)部的上下級之間究竟應(yīng)該如何行使領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一直以來都沒有引起重視。上級檢察機關(guān)應(yīng)當如何領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機關(guān)，檢察長、主任檢察官應(yīng)當如何領(lǐng)導(dǎo)辦案檢察官，沒有清晰而明確的規(guī)則。當然，主任檢察官制度的改革不能動搖檢察一體的檢察權(quán)運行規(guī)律，但為了使主任檢察官制度改革能夠有效發(fā)揮其推動檢察業(yè)務(wù)管理科學(xué)化、檢察工作司法化的目標，必須建立檢察機關(guān)內(nèi)部規(guī)范化的權(quán)力運行方式，在規(guī)范化的檢察一體的框架下，保障主任檢察官制度下的檢察官能真正獨立行使檢察職權(quán)。

[1]萬毅.兩岸檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制比較[J].東方法學(xué)，2012，（1）.

[2]卞建林，劉玫.外國刑事訴訟法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2008：198.

[3]周理松.法國、德國檢察制度的主要特點及其借鑒[J].人民檢察，2003，（4）.

[4]宋英輝，孫長久，劉新魁，等.外國刑事訴訟法[M].北京：法律出版社，2006：383.

[5]尹晉華，熊少敏，張步紅.德國檢察官很難越級晉升——通過一個州檢察院微觀德國檢察人員管理制度 （下）[N].檢察日報，2005-02-05.

責任編輯：黃曉玲

D925.2

A

2095－2031（2014）04－0093－04

2014－05－11

高飛（1978-），女，河北曲陽人，上海市閔行區(qū)人民檢察院研究室檢察官，從事刑事訴訟法研究。