孫東升

大連市于2009年提出要著力推進全域城市化。根據《大連市加快推進全域城市化實施方案》和《大連市城市總體規(guī)劃(2009－2020)》，到2020年，大連市城鎮(zhèn)人口比重將達到80%，城市建設用地面積將達到496平方公里，形成以“四大城市組團”為依托、以“兩核七區(qū)九節(jié)點”為支撐的城鎮(zhèn)體系。全域城市化是以擴張城鎮(zhèn)化為基礎，以推進產業(yè)化為依托，以實現城鄉(xiāng)一體化為核心的全面轉型發(fā)展過程。土地是全域城市化的物質基礎、空間載體和構成要素，是實現全域城市化這一發(fā)展戰(zhàn)略目標的基本保障。大連地處丘陵地帶，人均土地面積3.6畝，低于全國和遼寧省平均水平，而產業(yè)發(fā)展、人口聚集都需要土地支撐，建設用地供需矛盾十分突出。因此，土地集約和合理利用是大連市推進全域城市化的必然選擇。本文通過對大連市節(jié)約集約利用土地現狀分析，指出存在的問題，并有針對性地提出了對策。

一、大連市節(jié)約集約利用土地現狀分析

大連市區(qū)域面積為1353839公頃［1］。近年來，大連市高度重視節(jié)約集約利用土地，建立了“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的工作機制，實行了挖掘存量、改造利用低效土地、新增建設用地批后監(jiān)管考評等制度，取得了一定成績。2013年，大連市單位國內生產總值建設用地下降率達到11.2%，超過遼寧省政府要求的7.42%的指標，位列遼寧省第一。具體做法有:

(一)實施市內企業(yè)搬遷，挖掘存量土地

作為東北老工業(yè)基地，大連市內有許多大型工業(yè)企業(yè)，土地投入產出和土地利用效率都比較低。自20世紀90年代起，大連市啟動了市內企業(yè)搬遷改造工程，先后搬遷企業(yè)287家，整理騰退土地超過20平方公里，同時，按照全市統(tǒng)一規(guī)劃的原則，優(yōu)化調整產業(yè)結構，將搬遷的企業(yè)集中向新規(guī)劃的產業(yè)聚集區(qū)聚集，不僅提拓展了城市空間、改善了城市環(huán)境，而且煥發(fā)了企業(yè)的活力，提高了企業(yè)效益。2011年，大連市工業(yè)企業(yè)產值增速達到16%，工業(yè)企業(yè)增加值達到2816億元［2］。

(二)改造利用鹽田等閑置土地，建設工業(yè)先導區(qū)

為解決新增建設用地指標不足問題，大連市加大盤活低產鹽田、廢棄鹽田、灘涂等土地力度，通過政策引導、統(tǒng)一規(guī)劃建設，采取收回、收購等方式，全市共利用低產、廢棄鹽田、灘涂、城鎮(zhèn)存量土地等約70多平方公里，設立了長興島、花園口等多個先導區(qū)，為遼寧沿海經濟帶開發(fā)開放提供了寶貴的土地資源，為臨港工業(yè)、新材料等產業(yè)發(fā)展提供了空間。

(三)提高工業(yè)項目控制標準，提升土地利用強度

近年來，大連市先后出臺了《關于加強土地管理促進節(jié)約集約用地的通知》、《關于嚴格土地使用標準管理大力促進節(jié)約集約用地的通知》等文件，提高工業(yè)項目建設用地控制標準，出臺政策扶植、鼓勵建設多層廠房，至2011年末，共建設標準化廠房用地1649公頃，建筑面積1266萬平方米，已竣工983萬平方米［3］。目前，大連市新建工業(yè)項目投資強度和利用強度全部超過國家和遼寧省規(guī)定10%以上，其中約40%企業(yè)超出近30%以上。根據2010年至2011年開發(fā)區(qū)土地集約利用評價調查，大連市國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)產值達到8105萬元/公頃，固定資產投資強度達到6684萬元/公頃。其中大連經濟技術開發(fā)區(qū)是全國國土資源模范縣(市)，累計完成固定資產投資622億元，土地投資強度已經達到每平方公里9.4億美元。

(四)開展工業(yè)建設項目用地評估，研究制定考核機制

一是加強征地管理，做好與規(guī)劃等部門溝通協(xié)調，對擬征地項目面積、界址、用地指標等進行核查，使征、供范圍一致，避免出現征多供少情況的出現。對征地項目按照項目用地標準和產業(yè)政策開展用地評估，對不符合標準的項目不予辦理征地報批手續(xù)，對高新技術、高科技及附加值高的產業(yè)項目要優(yōu)先供地。二是將節(jié)約集約用地納入市政府對各區(qū)市縣的考核內容，研究制定了節(jié)約集約和批后管理量化考核評價辦法，將考核結果作為新增計劃指標分配工作的依據，對節(jié)約集約度高的區(qū)市縣，給予表彰和新增建設用地指標獎勵。

二、大連市節(jié)約集約利用土地中存在的問題

面對全域城市化對土地利用的更高要求，大連市土地節(jié)約集約利用中還存在一些問題，主要有:

(一)土地供需矛盾嚴重

目前，大連市建設用地擴張較快，土地供需矛盾日益突出。每年大連市約需要40－50平方公里新增建設用地指標，而國家分配的指標只有25－30平方公里左右［4］，同時城市建設過度依賴新增建設用地，存量建設用地盤活挖潛不足，2005年至2010年，大連市經國務院和省政府批準共增加新增建設用地128.8平方公里(年均25.7平方公里)，而盤活利用存量土地僅為60平方公里，僅為新增建設用地數量的一半。各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)數量過多，產業(yè)定位趨于一致，同質化嚴重，競爭激烈，不符合《大連市加快推進全域城市化實施方案》對各縣市區(qū)的定位。部分開發(fā)區(qū)規(guī)劃人均城市建設用地面積過大，未能達到節(jié)約集約用地的要求，城市規(guī)劃同土地利用總體規(guī)劃還存在脫節(jié)的情況。

(二)土地利用強度和效率還存在提高的空間

大連市土地利用強度與國內先進水平還有一定差距。2009年開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結果顯示，大連市國家級開發(fā)區(qū)用地投資強度達到5000萬元/公頃，省市級開發(fā)區(qū)用地投資強度接近3000萬元/公頃，同期，上海市國家級開發(fā)區(qū)用地投資強度達到9787萬元/公頃，省市級開發(fā)區(qū)用地投資強度達到3597萬元/公頃［5］。土地批后供地率不高，2010年年底，大連市2007年至2009年的供地率分別分別為 92.51%、75.82%和55.11%。

(三)工業(yè)用地比例偏高，價格偏低

工業(yè)用地比例偏高，大連市2011年工業(yè)用地占建設用地的比例為22.5%，與國外綜合性城市工業(yè)用地平均占比15% ～17%相比［5］，明顯偏高。工業(yè)用地價格偏低，以旅順口區(qū)為例，其商業(yè)用地、居住用地、工業(yè)用地基準地價最低分別為600元/平方米、450元/平方米、350元/平方米，工業(yè)用地最高價格僅為520元/平方米，還不到商業(yè)用地的最低價格。而在實際招拍掛出讓中，工業(yè)用地更是極少出現競爭和溢價情況，價格不能反映工業(yè)用地價值，如大連長興島臨港工業(yè)區(qū)從2006年開始進行工業(yè)用地出讓工作，至2012年底未出現工業(yè)用地競爭和溢價情況。

三、節(jié)約集約用地對策

節(jié)約集約用地有三個方面的要求:一是要節(jié)省、節(jié)約用地，二是要提高投入產出強度、集約用地，三是要改善建設用地結構和布局。因此，大連市節(jié)約集約利用建設用地要結合實際情況，圍繞這三個方面開展工作。

(一)統(tǒng)籌土地利用，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局

用地結構和功能布局在提高土地集約利用方面有重大作用［6］，因此要落實土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設用地布局、結構和時序安排，促進“兩規(guī)”融合，以土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境等相關規(guī)劃。實行建設用地布局和結構控制，引導各類項目向城市與工業(yè)優(yōu)化發(fā)展區(qū)(優(yōu)化開發(fā)區(qū))、城市與工業(yè)重點發(fā)展區(qū)(重點開發(fā)區(qū))集中，遵循“組團結構、重點發(fā)展”的原則，支持四級城鎮(zhèn)體系建設，加快沿沈大高速公路、大丹高速公路、旅順南北路為軸線布局的“Y”字形產業(yè)帶建設，進一步整合工業(yè)用地，控制園區(qū)數量和面積增長，推動布局集中、產業(yè)集聚、用地集約。

(二)堅持多措并舉，保障土地利用需求

按照“管住總量、擴大增量、盤活存量”的原則，廣開源頭，多途徑挖掘用地潛力，向低效閑置、荒山荒灘、海島要地，保障土地有效供給。一是開展全市建設用地節(jié)約集約利用評價工作，全面掌握建設用地節(jié)約集約用地狀況，發(fā)現集約利用潛力，對發(fā)現的低效、閑置土地，可以采取收購、置換等手段重新利用。二是力求擴大增量，要充分考慮到國家新增建設用地計劃指標日益緊張帶來的困難，在總結普蘭店等地方開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點經驗的基礎上，深入開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，盤活和整理農村集體建設用地和未利用土地。三是出臺政策，引導使用未利用地和廢棄地。大連市海岸線長、鹽田和灘涂多，這是很多城市都沒有的獨特資源優(yōu)勢，要在科學、充分論證的基礎上，分步實施鹽田、灘涂和廢棄地的改造。四是鼓勵開發(fā)利用地上地下空間，可以借鑒上海等地經驗［7］，利用大連市修建地鐵的契機，啟動地下空間綜合開發(fā)規(guī)劃研究，統(tǒng)籌地下工程設施建設，引導地下空間合理開發(fā)，提高土地利用效率。

(三)嚴格土地使用標準，提高土地利用效率

一是完善土地使用標準?？蓞⒖即筮B長興島臨港工業(yè)區(qū)立體指標控制體系，增加土地產出率等指標，完善控制指標，細化工業(yè)用地分類標準，實現工業(yè)用地節(jié)約集約和優(yōu)化配置;進一步提高工程建設項目土地使用標準，做好企業(yè)土地使用標準動態(tài)評價工作;出臺宅基地控制細則，切實加強農村集體土地節(jié)約集約利用管理;對利用農民集體所有土地進行非農建設的，要在符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的前提下，嚴格依法審批。二是做好項目預審工作，使用地預審與項目審批(核準、備案)有效銜接，做好建設項目用地預審的在線備案和跟蹤監(jiān)管，從源頭上控制低水平重復建設，切實把好入口關。三是嚴把土地供應關，做到“區(qū)別對待、有保有壓”，對投資額較少的項目不再單獨供應土地，鼓勵進入標準化廠房。四是要出臺稅收優(yōu)惠和政策扶持等激勵措施，鼓勵企業(yè)加大投入產出力度，提高土地利用效益，。

(四)加強全程監(jiān)控，健全土地利用監(jiān)管

一是認真做好土地利用動態(tài)巡查工作，建成“網格化、片長制”的巡查機制，形成部門聯(lián)動，將動態(tài)巡查嵌入各有關職能部門的日常工作鏈條，發(fā)揮監(jiān)管監(jiān)測系統(tǒng)平臺的技術支撐和保障作用，不斷提升運用系統(tǒng)對土地供應和開發(fā)利用情況實施監(jiān)測監(jiān)管能力，全面促進動態(tài)巡查工作的有效落實。二是加大對批而未供、供而未用土地的處置力度。要通過土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，分析批而未供、供而未用土地變化情況。對供地率低、預警信息處置率低、未按期開竣工面積大的市縣，要及時開展實地督辦、限期整改，要采取“批后征地率”、“征后供地率”與土地計劃指標分配、建設用地審批、土地節(jié)約集約利用考核評估等工作聯(lián)動互促的措施，提高用地效率。

(五)發(fā)揮市場機制，創(chuàng)新管理制度

一是要完善工業(yè)用地出讓制度?，F在大連市工業(yè)用地出讓均是按照最高年限50年出讓的，而企業(yè)正常成長周期為8～12年［8］，過長的出讓年限容易導致工業(yè)用地低效利用、閑置不用或自行轉讓等現象。由于工業(yè)用地缺乏退出機制，或者退出機制不健全，導致政府難以依法介入處理，形成“政策真空”，因此按照最高年限出讓工業(yè)用地不盡合理和科學。大連市應探索實行工業(yè)用地彈性出讓或租賃制［9］，提高土地利用率。國土部門應啟動對企業(yè)生命周期、企業(yè)規(guī)模的調研，合理調整項目用地出讓年限，促進產業(yè)更新優(yōu)化。二是要建立大連全域地價體系，重新調整工業(yè)用地價格形成機制，有效調節(jié)工業(yè)用地和居住用地價格，逐步提高工業(yè)用地價格，通過價格機制促使企業(yè)集約用地。三是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實現與國有土地同等入)市、同權同價。要選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。要進一步縮小征地范圍，在大連市集體征收程序的基礎上，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。

(六)加強考核，完善保障措施

在完善大連市“四個掛鉤”(新增建設用地計劃與供地率掛鉤、新增建設用地審批與閑置土地處置掛鉤、開發(fā)區(qū)集約利用評價與調區(qū)擴區(qū)升級掛鉤、節(jié)約集約用地指標與區(qū)縣政府考核評價掛鉤)獎勵制度的基礎上，完善土地集約利用評價考核和獎懲制度。一是要進一步構建政府主導共同參與的推進制度，積極構建部門聯(lián)動機制，逐漸形成“大家管、大家用”的國土管理新格局。二是完善節(jié)約集約用地考核評價辦法，充分考慮全域城市化方案執(zhí)行情況、存量建設用地和未利用地的挖潛使用情況、土地利用效率和產出情況等，并將考核結果作為分配新增指標的依據。三是要制定土地節(jié)約集約利用獎懲制度，出臺財政和稅收獎勵措施，鼓勵提高土地利用效率，懲罰低效閑置低效利用土地的行為。

［1］ 大連市國土資源和房屋局.大連市土地利用總體規(guī)劃公告［EB/OL］.(2012，09，30)［2014，01，06］ .http://gtfwj.dl.gov.cn/xg/info/53471－101136.vm.

［2］ 大連市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局大連調查隊.大連市統(tǒng)計年鑒(2012)［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2012:4.

［3］ 大連市國土資源和房屋局.2010年大連市國土資源和房屋局工作總結［EB/OL］.(2011，03，03)［2014，01，06］.http://www.gtfwj.dl.gov.cn/info/43800－47934.vm.

［4］ 李梅生，朱敏.全域城市化中的土地利用問題探討－以大連市為例［J］.國土資源，2010，(6):37－39.

［5］ 陳基偉.基于需求管理的上海土地政策創(chuàng)新［J］.上海國土資源，2012，33(1):41－45.

［6］ 趙思凡.對集約用地內涵的再思考－基于對香港城市土地集約利用模式的分析［J］.中國土地科學，2009，23(8):73－77.

［7］ 莊少勤.上海市楊浦區(qū)創(chuàng)建國土資源節(jié)約集約模范區(qū)的探索與實踐［J］.上海國土資源，2011，32(1):33－37.

［8］ 金寶玲.基于企業(yè)生命周期的工業(yè)用地彈性出讓年租金制研究［D］.上海:復旦大學，2012.

［9］ 張利平，樓江.工業(yè)用地年租制模式探討［J］.上海國土資源，2011，32(2):51－56.