□丁芝華

加強(qiáng)交通安全管理的關(guān)鍵路徑：部門協(xié)同

□丁芝華

道路交通；安全管理；系統(tǒng)安全觀；部門協(xié)同

近些年來(lái)，我國(guó)道路交通安全狀況發(fā)生了比較大的變化。車輛和駕駛?cè)说臄?shù)量迅猛增加，城鄉(xiāng)地區(qū)交通環(huán)境日益復(fù)雜。在交通事故方面，盡管總體趨勢(shì)在不斷好轉(zhuǎn)，但總量及其造成的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失的基數(shù)較大，且隨時(shí)有反彈的可能，道路交通安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。面對(duì)此形勢(shì)，政府亟需大力加強(qiáng)道路交通安全管理。對(duì)于道路交通安全管理的加強(qiáng)，現(xiàn)行的道路交通安全管理體制固然存在一定問(wèn)題，需要適當(dāng)改革，但實(shí)現(xiàn)道路交通安全涉及的眾多政府管理部門間的協(xié)同更為重要。

一、當(dāng)前的安全形勢(shì)與交通安全管理

伴隨著道路交通運(yùn)輸事業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)的道路交通安全狀況在近些年來(lái)發(fā)生了許多新變化，呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)。在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，無(wú)論是城市地區(qū)，還是在農(nóng)村地區(qū)，道路建設(shè)都進(jìn)展迅猛，道路質(zhì)量和數(shù)量都有較大的提升。以公路為例，2012年，全國(guó)新增公路通車?yán)锍叹瓦_(dá)13.11萬(wàn)公里，而新改建農(nóng)村公路達(dá)19.5萬(wàn)公里，至該年年底，全國(guó)公路通車總里程達(dá)到了423.75萬(wàn)公里，比2006年增長(zhǎng)近23%。在車輛方面，全國(guó)機(jī)動(dòng)車始終保持快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。至2012年底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)2.4億輛，比2006年增長(zhǎng)近66%。其中，汽車保有量1.2億輛，年增長(zhǎng)1510萬(wàn)輛，增長(zhǎng)量超過(guò)1999年底全國(guó)汽車保有量。在駕駛?cè)朔矫妫珖?guó)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)艘彩冀K保持快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中駕齡較低的駕駛?cè)苏急壤浅８?。?012年底，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)藬?shù)量達(dá)2.6億人，比2006年增長(zhǎng)超過(guò)70%。其中，汽車駕駛?cè)耸状瓮黄?億人，年增長(zhǎng)2647萬(wàn)人，增長(zhǎng)量超過(guò)1997年底汽車駕駛?cè)丝偭浚获{齡不滿1年的駕駛?cè)私?000萬(wàn)人，占機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝偭康?1.3%。據(jù)有關(guān)專家分析，未來(lái)10年，我國(guó)機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)巳詫⒊掷m(xù)、大幅增長(zhǎng)。在環(huán)境方面，國(guó)家非常重視道路交通安全管理，設(shè)定了道路交通安全“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)《道路交通安全法》及其配套法規(guī)、《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等都進(jìn)行了修正，高科技手段大量應(yīng)用于交通安全管理，加強(qiáng)了對(duì)酒后駕駛等行為的處罰，公眾的道路交通安全意識(shí)有了一定的提高，現(xiàn)代交通安全文化正在逐步形成。在交通事故方面，自2003年后，全國(guó)道路交通事故的數(shù)量及其所造成的傷亡人數(shù)逐年下降，但交通事故及其造成的損害總量依然較大，且存在隨時(shí)反彈的可能性。基于這些新變化、新特點(diǎn)，盡管我國(guó)的道路交通安全形勢(shì)總體平穩(wěn)，但仍不容樂(lè)觀。

由于涉及公共安全，道路交通運(yùn)輸活動(dòng)不僅僅是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者私人活動(dòng)，政府需要對(duì)其進(jìn)行必要的干預(yù)。從國(guó)外道路交通安全治理的成功經(jīng)驗(yàn)看，政府不但要進(jìn)行干預(yù)，而且還要進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，在道路交通安全治理中居于主導(dǎo)地位。多年來(lái)，我國(guó)政府已充分認(rèn)識(shí)到其在道路交通安全治理的重要作用，非常重視并積極開(kāi)展道路交通安全管理工作。然而，當(dāng)前的道路交通安全形勢(shì)為道路交通安全管理工作提出了許多新的、更高的要求，政府仍需要采取進(jìn)一步的舉措，大力加強(qiáng)道路交通安全管理工作。

二、系統(tǒng)安全觀與交通安全管理的體制

道路交通安全治理的思想對(duì)于一國(guó)建立何種道路交通安全管理體制具有決定性作用。由于道路交通運(yùn)輸長(zhǎng)期處于機(jī)動(dòng)化較低的階段，我國(guó)傳統(tǒng)的以法律和教育為主要手段、以懲治駕駛?cè)说慕煌ò踩`法行為為中心的道路交通安全治理思想在道路交通安全治理中一直居于主導(dǎo)地位。按照該思想，駕駛?cè)朔矫娴囊蛩厥怯绊懙缆方煌ò踩淖钪饕蛩?，駕駛?cè)耸堑缆方煌ò踩?zé)任的主要承擔(dān)者，減少和預(yù)防道路交通事故的核心問(wèn)題在于防治駕駛?cè)说慕煌ò踩`法行為，通過(guò)對(duì)駕駛?cè)诉M(jìn)行安全教育和對(duì)其違法行為實(shí)行行政處罰或刑罰促使其遵守交通安全法律法規(guī)，防止交通安全違法行為，可以在很大程度上達(dá)到減少和預(yù)防道路交通事故的目的。在該思想的支配下，道路交通安全在很大程度上被理解為車輛、行人等在參與道路交通運(yùn)輸活動(dòng)的過(guò)程中的安全，道路交通安全管理主要是道路交通秩序管理。我國(guó)現(xiàn)行的道路交通安全管理體制就是基于該思想，該體制最初建立于1986年。2003年10月，《道路交通安全法》又以國(guó)家法律的形式對(duì)該體制進(jìn)行了明文規(guī)定。在該體制下，道路交通安全管理由公安部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，道路交通安全管理工作主要包括機(jī)動(dòng)車輛安全檢驗(yàn)和牌證發(fā)放，駕駛員考核發(fā)證，道路交通標(biāo)志設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)置和管理，道路交通秩序維護(hù)，道路交通違法行為的查處，道路交通事故的處理，交通安全宣傳教育。這些工作基本都可歸入到道路交通秩序管理的范圍。

傳統(tǒng)的道路交通安全治理思想主要是與機(jī)動(dòng)化程度較低的道路交通運(yùn)輸發(fā)展階段相適應(yīng)的。與機(jī)動(dòng)化程度較高的道路交通運(yùn)輸發(fā)展階段相適應(yīng)的是在20世紀(jì)中后期形成并不斷得到發(fā)展的道路交通安全系統(tǒng)治理思想——系統(tǒng)安全觀。該思想認(rèn)為，影響道路交通安全的除了駕駛?cè)朔矫娴囊蛩赝?，還包括車輛、道路、環(huán)境等方面的因素，這些因素之間存在相互影響的關(guān)系，道路交通事故的減少和預(yù)防不能單靠抑制駕駛?cè)说慕煌ò踩`法行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，道路交通安全治理還需要針對(duì)車輛、道路、環(huán)境等方面的因素采取相應(yīng)措施，道路設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和管理者，車輛設(shè)計(jì)者和制造者，道路交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)，負(fù)責(zé)道路交通管理的政府部門及道路交通系統(tǒng)的設(shè)計(jì)者應(yīng)擔(dān)負(fù)道路交通安全的主要責(zé)任?；谠撍枷敕治觯覈?guó)現(xiàn)行的道路交通安全管理體制存在一些問(wèn)題。例如，道路交通安全管理職能的設(shè)置存在較大的缺失，道路的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)和管理，車輛的設(shè)計(jì)、制造、使用和維護(hù)，道路運(yùn)輸企業(yè)的準(zhǔn)入和監(jiān)管，車輛維修企業(yè)的準(zhǔn)入和監(jiān)管等本應(yīng)屬于這種職能范圍的被排除在外。由于這些問(wèn)題的影響，我國(guó)無(wú)法有效實(shí)施道路交通安全的系統(tǒng)治理。

鑒于此，許多人認(rèn)為當(dāng)前加強(qiáng)我國(guó)道路交通安全管理的關(guān)鍵在于對(duì)上述體制進(jìn)行徹底改革，建立集中式交通安全管理體制，由一個(gè)部門（如交通運(yùn)輸管理部門）行使所有基于系統(tǒng)安全觀的道路交通安全管理職能。這種觀點(diǎn)固然很有道理，然而，由于許多因素的影響，推行這種改革面臨重重阻力，在當(dāng)前或今后一段時(shí)間內(nèi)幾乎不太可能，因而，需要另辟路徑。由于道路安全管理涉及的諸多職能分散在公安、交通、建設(shè)、安監(jiān)、工信、衛(wèi)生等部門，因此在當(dāng)前或今后一段時(shí)間內(nèi)加強(qiáng)道路交通安全管理的關(guān)鍵在于建立部門協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同。此外，由于道路交通安全涉及的因素、問(wèn)題的復(fù)雜性，建立完全集中的管理體制目前不太可能，世界上一些國(guó)家建立的也多是相對(duì)集中的管理體制，在道路交通安全管理中也必然涉及其他部門，開(kāi)展部門協(xié)同也是加強(qiáng)道路交通安全管理的重要方面。

三、部門協(xié)同與交通安全管理的加強(qiáng)

部門協(xié)同（cross-agencycollaboration）在我國(guó)也被稱為“跨部門協(xié)同”、“跨部門合作”、“跨部門協(xié)作”，是指不同的公共服務(wù)部門在特定框架下為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)或解決某些特殊問(wèn)題而通過(guò)信任、合作、協(xié)調(diào)、共享、分擔(dān)等多種機(jī)制開(kāi)展的注重成效的合作。部門協(xié)同不同于部門間臨時(shí)的、非正式的簡(jiǎn)單協(xié)作，而是一種注重在專業(yè)化、分散化的部門間形成合力從而為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的、整體的公共服務(wù)的新型合作。從此角度上看，部門協(xié)同也是一種部門協(xié)作模式或政府治理模式。它是英國(guó)等一些西方國(guó)家的政府在開(kāi)展新公共管理改革中逐步形成的。

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，為了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)官僚制政府出現(xiàn)的危機(jī)，一些西方國(guó)家的政府開(kāi)展了一場(chǎng)轟轟烈烈的新公共管理運(yùn)動(dòng)，以更好地滿足公眾的公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)提供中，與私營(yíng)部門開(kāi)展合作，對(duì)政府治理模式進(jìn)行改革。這些改革降低了政府運(yùn)行的成本，大大提高了政府部門的工作效率及其提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，但也帶來(lái)了公共管理的空心化和碎片化及對(duì)部門之間協(xié)調(diào)和合作的忽視。部門協(xié)同就是為了解決新公共管理改革帶來(lái)的這些問(wèn)題而提出的，已成為20世紀(jì)90年代以來(lái)西方國(guó)家政府新一輪改革的主要內(nèi)容和方向。

部門協(xié)同摒棄試圖通過(guò)設(shè)立“超級(jí)部門”實(shí)現(xiàn)跨界公共事務(wù)有效治理的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)部門間的相互信任、協(xié)調(diào)和合作，致力于部門間在實(shí)施公共管理上的協(xié)同。它比較適合應(yīng)用于我國(guó)的道路交通安全管理。在我國(guó)，盡管形式上的道路交通安全管理部門只有公安部門，但基于系統(tǒng)安全觀分析，實(shí)質(zhì)上的道路交通安全管理部門還涉及建設(shè)、交通、發(fā)展改革、工信、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等諸多部門。2003年成立的涉及15個(gè)部門和單位的全國(guó)道路交通安全工作部際聯(lián)席會(huì)議也證明了這一點(diǎn)。由于涉及如此多的部門，部門間的協(xié)調(diào)和合作對(duì)于我國(guó)的道路交通安全管理尤為重要。然而，我國(guó)當(dāng)前的政府部門條塊分割嚴(yán)重，部門合作多是簡(jiǎn)單協(xié)作。因而，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)大力加強(qiáng)我國(guó)的道路交通安全管理工作，急需借鑒國(guó)外在此領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域中開(kāi)展部門協(xié)同的成功經(jīng)驗(yàn)，在道路交通安全管理涉及的眾多部門間建立協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同。

（作者單位：山東交通學(xué)院文法學(xué)院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.010