□田建

公路建設(shè)工程施工應(yīng)急管理現(xiàn)狀及對策探討

□田建

公路建設(shè)；工程施工；應(yīng)急管理；組織體系；應(yīng)急預(yù)案

近年來，由于公路施工生產(chǎn)安全事故頻頻發(fā)生，人民生命財(cái)產(chǎn)受到不同程度的威脅，也對我國公路建設(shè)施工企業(yè)應(yīng)急管理能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)。國內(nèi)外對于交通領(lǐng)域應(yīng)急管理的研究，多指向交通運(yùn)輸應(yīng)急、災(zāi)害應(yīng)急保障等方面，而公路施工作為高危行業(yè)，國內(nèi)外對于公路施工應(yīng)急管理的研究較少且不成熟。

隨著我國公路建設(shè)逐漸由平原區(qū)向山嶺重丘區(qū)延伸，長江隧道和跨江跨海特大橋梁大量增加，施工難度更大，建設(shè)過程中的工程安全問題將更顯突出，筆者就公路建設(shè)施工行業(yè)應(yīng)急管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀，深入剖析我國在公路建設(shè)施工應(yīng)急管理方面存在的主要問題，進(jìn)而提出適合我國特點(diǎn)的公路建設(shè)施工行業(yè)應(yīng)急管理對策。

一、應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀

在抗擊“非典”之后，應(yīng)急管理得到了政府和公眾的高度重視，國家相繼頒布《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相應(yīng)法律、法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，逐步提出了“一案三制”的應(yīng)急管理體系，使我國應(yīng)對各種突發(fā)公共事件的動員能力、反應(yīng)能力、處置能力和恢復(fù)重建能力有了明顯提高。

交通行業(yè)也十分重視施工應(yīng)急工作，2005年頒布的《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，主要提出了加強(qiáng)公路交通突發(fā)事件的應(yīng)急管理，提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對能力。2007年頒布的《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，主要對應(yīng)急預(yù)案及演練等方面提出了相關(guān)要求。2011年頒布的《公路水運(yùn)工程生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》，進(jìn)一步明確了我國公路工程生產(chǎn)安全應(yīng)急預(yù)案體系的總綱及行業(yè)指導(dǎo)預(yù)案。各地公路建設(shè)項(xiàng)目尤其高速公路建設(shè)項(xiàng)目，為了加強(qiáng)工地施工應(yīng)急管理工作，根據(jù)建設(shè)、監(jiān)理及施工等單位職責(zé)分工不同，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”原則，初步構(gòu)建施工應(yīng)急管理組織體系。各參建單位按照《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等要求編制應(yīng)急預(yù)案。結(jié)合工程的特點(diǎn)，組織防坍塌、防墜落等突發(fā)事件的應(yīng)急演練。通過參與演練，增加一線作業(yè)人員的應(yīng)急知識和提高應(yīng)急反應(yīng)能力。

從已發(fā)安全事故案例來看，雖有一些應(yīng)急救援成功案例，但也有失敗教訓(xùn)，由于從業(yè)人員缺少應(yīng)急專業(yè)知識、應(yīng)急組織體系形同虛設(shè)、應(yīng)急設(shè)備設(shè)施的缺乏等原因，錯失了最佳逃生機(jī)會或最佳救援時機(jī)。

二、存在的問題

盡管我國公路建設(shè)行業(yè)不斷強(qiáng)化應(yīng)急能力建設(shè)，制定了相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，并且積累了一些成功的應(yīng)急案例，但總體上看，公路建設(shè)施工行業(yè)應(yīng)急管理體系還十分薄弱，預(yù)案體系、應(yīng)急機(jī)制及體制還不夠健全，目前主要存在以下幾個方面的問題。

1.應(yīng)急管理組織體系不健全

由于缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，各地公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)急管理組織體系建設(shè)五花八門，按照各自的理解或憑借經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建管理體系，未明確相應(yīng)的職責(zé)和人員，聯(lián)動機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致應(yīng)急管理措施無法有效落實(shí)。

2.應(yīng)急預(yù)案預(yù)案要素不全、可操作性不強(qiáng)

由于缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的指導(dǎo)，導(dǎo)致對應(yīng)急預(yù)案編制理解不夠，尤其廣大一線安全管理人員由于缺乏培訓(xùn)，對應(yīng)急預(yù)案更是一知半解。風(fēng)險(xiǎn)評價、脆弱性分析和應(yīng)急能力評估這些重要的基礎(chǔ)性工作往往考慮不足；職責(zé)描述不具體，似是而非，容易產(chǎn)生誤解；沒有針對各項(xiàng)目的具體問題具體分析，缺乏針對性，導(dǎo)致可操作性差；缺乏動態(tài)管理，未及時對預(yù)案進(jìn)行修訂。

3.預(yù)案演練工作開展不夠

根據(jù)要求，每年各項(xiàng)目至少要組織兩次演練，而不少企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案被束之高閣，或成為應(yīng)付各級安全生產(chǎn)檢查的工具，與實(shí)踐脫離，未組織演練，即使有的組織了演練也缺乏演練評估機(jī)制，難以客觀反映演練的實(shí)際效果和水平，無法真正促進(jìn)預(yù)案不斷完善而進(jìn)一步提高企業(yè)的應(yīng)急反應(yīng)能力。

4.應(yīng)急培訓(xùn)不足

應(yīng)急救援隊(duì)伍是直接進(jìn)行應(yīng)急救援活動的具體承擔(dān)主體，尤其項(xiàng)目部作業(yè)人員能否第一時間參與救援，影響著應(yīng)急救援工作的總體效果。各項(xiàng)目雖名義上成立了應(yīng)急救援隊(duì)伍，但都是兼職人員，缺乏應(yīng)急管理培訓(xùn)，對應(yīng)急知識知之甚少。如某工地人工挖孔作業(yè)發(fā)生下井人員昏迷，井上人員隨即下井救人，發(fā)生連續(xù)中毒事故。事故發(fā)生的主要原因在于作業(yè)人員對于應(yīng)急知識的缺乏，不僅不能救助別人，還把自己置于危險(xiǎn)境界。

5.對應(yīng)急管理不夠重視

應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急響應(yīng)能力的不足，必然要影響突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)急救援行動的時效性、準(zhǔn)確度。由于各項(xiàng)目部對應(yīng)急管理重視不夠，導(dǎo)致應(yīng)急資源配置不足，無法滿足處置突發(fā)事件在第一時間對物資的需求，往往會導(dǎo)致事故造成的后果進(jìn)一步嚴(yán)重。

三、對策探討

針對我國公路建設(shè)施工行業(yè)應(yīng)急管理現(xiàn)狀及存在的問題，為了進(jìn)一步提升我國公路施工應(yīng)急管理水平，借鑒其他行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，更新應(yīng)急管理理念，從以下方面進(jìn)一步健全公路建設(shè)施工應(yīng)急管理體系。

1.堅(jiān)持“以人為本，生命至上”的理念

始終堅(jiān)持“以人為本、生命至上”的理念，把保障廣大從業(yè)人員的生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，將其作為構(gòu)建公路建設(shè)施工應(yīng)急管理體系的根本出發(fā)點(diǎn)。堅(jiān)持依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急，進(jìn)一步加強(qiáng)公路施工應(yīng)急領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范工作，從應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急資源配置等方面提出明確的標(biāo)準(zhǔn)要求。充分發(fā)揮科技引領(lǐng)支撐應(yīng)急管理工作，如交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院已開展公路施工應(yīng)急管理相關(guān)技術(shù)研究。各地也應(yīng)結(jié)合實(shí)際總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為公路施工應(yīng)急管理政策的出臺提供技術(shù)支持。

2.建立健全和完善應(yīng)急管理體制和機(jī)制

全面分析應(yīng)急管理工作特點(diǎn)與實(shí)際需求，要使常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合，進(jìn)一步建立健全公路建設(shè)施工行業(yè)的應(yīng)急組織體制，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，按“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”原則，將應(yīng)急管理水平納入安全績效考核。努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，使得應(yīng)急管理各項(xiàng)工作都能夠基于制度、成于規(guī)范，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理快速應(yīng)對機(jī)制。

3.建立健全和完善應(yīng)急預(yù)案體系

要建立“縱向到底，橫向到邊”的預(yù)案體系，做好應(yīng)急預(yù)案的更新，保證應(yīng)急演練的時效性。所謂“縱”，就是按垂直管理的要求，從建設(shè)單位到施工單位都要制訂應(yīng)急預(yù)案，不可斷層，還要與上級行業(yè)主管部門和地方政府應(yīng)急預(yù)案相銜接；所謂“橫”，就是針對潛在的各類風(fēng)險(xiǎn)都要制定相應(yīng)的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案或處置方案，不可或缺。定期開展應(yīng)急演練，讓更多的參建人員參與演練，真正落實(shí)到位。

4.建立健全應(yīng)急隊(duì)伍

建立健全應(yīng)急隊(duì)伍，充分體現(xiàn)“日常生產(chǎn)和應(yīng)急救援相結(jié)合”原則。救援人員平時在本職工作崗位上工作，在事故救援期間參與事故的搶險(xiǎn)救災(zāi)，但必須充分體現(xiàn)應(yīng)急救援“專業(yè)化”，因此，要提高廣大從業(yè)人員不同事故類型下處置突發(fā)安全事件的能力。鑒于項(xiàng)目部應(yīng)急培訓(xùn)力量的不足，要逐漸建立第三方應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)制，研究編制適用的應(yīng)急培訓(xùn)教材，通過培訓(xùn)使救援人員熟悉現(xiàn)場環(huán)境，了解危險(xiǎn)源情況，掌握安全生產(chǎn)知識和應(yīng)急救援專業(yè)知識。

5.落實(shí)“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則

堅(jiān)決杜絕“重救輕防”情況的發(fā)生，落實(shí)“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則。通過對工程危險(xiǎn)源進(jìn)行全面評估，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，對危險(xiǎn)源進(jìn)行持續(xù)的、動態(tài)的監(jiān)測，定期進(jìn)行分析并適時預(yù)警，提出風(fēng)險(xiǎn)處置措施。根據(jù)潛在的突發(fā)事件，按照應(yīng)急目標(biāo)的要求，落實(shí)應(yīng)急資源配置制度，尤其要落實(shí)應(yīng)急能力建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在合理布局應(yīng)急資源的前提下，建立科學(xué)的資源共享與調(diào)配機(jī)制，以有效地利用可用的資源。

（作者單位：交通運(yùn)輸科學(xué)研究院交通安全與環(huán)保研究中心）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.026

交通運(yùn)輸部建設(shè)科技項(xiàng)目（編號201231879210）