北京大學(xué)光華管理學(xué)院 肖 力

財(cái)政部亞太中心 于 曉

為緩解美國中產(chǎn)階級(jí)住房貸款壓力和復(fù)蘇美國房地產(chǎn)市場(chǎng)，美國政府于2009年3月份宣布實(shí)施“住房可償付調(diào)整計(jì)劃”(Home Affordable Modification Program，下簡(jiǎn)稱HAMP)。HAMP由美國財(cái)政部主導(dǎo)，實(shí)施五年來，對(duì)緩解美國中產(chǎn)階級(jí)住房壓力起到了積極作用，并為美國房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇提供了有力支撐?，F(xiàn)對(duì)HAMP主要內(nèi)容及最新進(jìn)展作簡(jiǎn)要分析，供參考。

一、HAMP出臺(tái)背景

受金融危機(jī)影響，2008年美國房屋止贖①止贖，是因貸款人無力還款，貸款機(jī)構(gòu)強(qiáng)行收回其房屋。率創(chuàng)歷史新高。美國房地產(chǎn)數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)RealtyTrac發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2007年7月至2009年8月，1.1億美國住戶中有700多萬戶無法履行房貸合約。美國商務(wù)部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2009年1月份美國新建房屋數(shù)量下降16.8%至46.6萬棟，遠(yuǎn)低于第二次世界大戰(zhàn)以來最低水平。同時(shí)，美國財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，1月份美國房屋價(jià)格跌至30個(gè)月以來最低水平，房屋價(jià)值縮水近1/3。此外，2月份美國住房營(yíng)建商信心指數(shù)較歷史低點(diǎn)并未回升，顯示美國房地產(chǎn)市場(chǎng)滑坡態(tài)勢(shì)仍將繼續(xù)下去。面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷態(tài)勢(shì)，美國總統(tǒng)奧巴馬上臺(tái)后，承諾采取強(qiáng)有力措施復(fù)蘇美國房地產(chǎn)市場(chǎng)。2009年3月份，美國財(cái)政部宣布實(shí)行“房貸可負(fù)擔(dān)計(jì)劃(Making Home Affordable，MHA②房貸可負(fù)擔(dān)計(jì)劃(Making Home Affordable，MHA)包含住房可償付調(diào)整計(jì)劃(Home Affordable Modification Program)、住房可償付再融資計(jì)劃(Home Affordable Refinance Program)、房貸可負(fù)擔(dān)止贖替代計(jì)劃(Home Affordable Foreclosure Alternatives Program)等幾部分。)”，其中最先實(shí)施且最核心的計(jì)劃即為HAMP。該計(jì)劃旨在通過住房抵押貸款重組等一系列措施削減借款人抵押貸款還款額，并擴(kuò)大美國兩大房貸機(jī)構(gòu)房利美和房地美(下簡(jiǎn)稱“兩房”)在遏制房屋止贖率上升問題中所起作用。

二、HAMP實(shí)施過程及主要內(nèi)容

1.第一階段(2009年3月至2011年10月):啟動(dòng)HAMP。2009年3月份，美國政府宣布啟動(dòng)HAMP，主要內(nèi)容包括:一是幫助信用良好的購房者申請(qǐng)低利率貸款，通過再融資把現(xiàn)有房貸轉(zhuǎn)移到更安全、固定利率更低的房貸方案中。該過程要接受“兩房”審查，且再融資規(guī)模不得超過房屋市值的105%。二是美國政府設(shè)立750億美元的基金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)降低利率，使借款人每月抵押貸款還款額占其月收入比例不超過31%，以幫助300萬～400萬個(gè)房貸嚴(yán)重違約者保住即將被銀行收回的住房。三是作為配套措施，美國政府向“兩房”提供的融資額度增加1倍至各2000億美元。同時(shí)，美國財(cái)政部承諾繼續(xù)認(rèn)購“兩房”的房貸債券，以保證市場(chǎng)穩(wěn)定性和流動(dòng)性。

2.第二階段(2011年10月至2012年1月):改革HAMP。2011年10月份，美國聯(lián)邦住房金融局(FHFA)與“兩房”發(fā)表聯(lián)合聲明宣布改革HAMP，旨在吸引更多借款人通過抵押貸款重組以享受當(dāng)前較低利率。改革措施主要包括:一是取消或降低貸款重組中借款人的某些風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用;二是取消此前“兩房”擔(dān)保品貸放率125%的上限;三是取消優(yōu)質(zhì)借款人的“兩房”貸款擔(dān)保費(fèi);四是對(duì)2009年5月31日之前將貸款轉(zhuǎn)讓給“兩房”的借款人，其參與HAMP的截止日期延長(zhǎng)至2013年12月31日。

3.第三階段(2012年1月至2014年6月):擴(kuò)大HAMP適用范圍。2012年1月份，美國政府宣布擴(kuò)大HAMP適用范圍，旨在幫助更多房主擺脫困境、支持中產(chǎn)階級(jí)家庭緩解住房壓力并復(fù)蘇房地產(chǎn)市場(chǎng)。擴(kuò)大后的HAMP包括以下主要內(nèi)容:一是延長(zhǎng)HAMP實(shí)施期限至2013年12月31日。二是擴(kuò)大HAMP適用范圍，主要包括:第一，HAMP此前規(guī)定的適用范圍僅限于債務(wù)收入比低于31%的首套房房主。這意味著，債務(wù)收入比低于31%，但承擔(dān)二套房和醫(yī)療賬單的房主則不屬于救助范圍。擴(kuò)圍后的HAMP將此類人群納入其中。第二，將房屋租賃者納入HAMP，以穩(wěn)定社區(qū)住房市場(chǎng)。將房屋租賃者納入計(jì)劃有利于降低喪失房屋止贖權(quán)對(duì)中低收入房屋租賃者的負(fù)面影響。三是給予投資者更多貸款本金余額減計(jì)優(yōu)惠。貸款重組時(shí)，若房主的貸款余額遠(yuǎn)高于其房產(chǎn)市值，HAMP將為其提供貸款本金余額減計(jì)優(yōu)惠。擴(kuò)圍后的HAMP作出以下主要調(diào)整:第一，將處于“水下”(underwater，即抵押房產(chǎn)市值已低于其未償清的房貸余額)的房貸本金余額減計(jì)比例提高2倍。按照此前HAMP相關(guān)規(guī)定，根據(jù)貸款價(jià)值比例的不同，為房主提供每美元6～21美分不等的貸款本金余額減計(jì)優(yōu)惠。為擴(kuò)大減計(jì)規(guī)模，財(cái)政部將該比例提高2倍至每美元減計(jì)18～63美分。第二，為政府支持企業(yè)(GSEs)擔(dān)保的貸款提供本金減計(jì)激勵(lì)。按照此前HAMP的規(guī)定，“兩房”擔(dān)保的借款人不享受貸款本金余額減計(jì)優(yōu)惠，為鼓勵(lì)GSEs向“水下”借款人提供幫助，財(cái)政部通知美國聯(lián)邦住房金融局(GSEs的監(jiān)管者)，將資助“兩房”向借款人提供HAMP規(guī)定的貸款本金余額減計(jì)優(yōu)惠。

鑒于HAMP實(shí)施效果良好，美國總統(tǒng)奧巴馬于2013年5月30日宣布，繼續(xù)延長(zhǎng)HAMP至2015年12月31日。

4.HAMP最新進(jìn)展。為緩解喪失止贖權(quán)、房租上漲對(duì)美國民眾造成的壓力，并解決私有抵押貸款擔(dān)保途徑匱乏的問題，美國財(cái)政部部長(zhǎng)雅各布·盧于2014年6月26日宣布了MHA(含HAMP)即將實(shí)施的最新措施，主要包括:一是延長(zhǎng)MHA計(jì)劃至2016年12月31日。二是建立美國財(cái)政部和美國住房與城市發(fā)展部新型融資合作伙伴關(guān)系。在新型融資合作伙伴關(guān)系下，美國聯(lián)邦融資銀行將為美國聯(lián)邦住房管理局(FHA)擔(dān)保下的抵押貸款提供融資，以支持廉租房項(xiàng)目建設(shè)。美國聯(lián)邦融資銀行將在FHA實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)劃下，為FHA擔(dān)保下的多戶型房屋貸款提供融資。美國財(cái)政部當(dāng)日宣布，第一份合作伙伴關(guān)系將來自紐約房屋開發(fā)公司，該公司將幫助重建因颶風(fēng)“桑迪”損壞的法洛克衛(wèi)鎮(zhèn)的廉租房。三是財(cái)政部將力促自有品牌證券(PLS)市場(chǎng)發(fā)展，為更多符合資格的準(zhǔn)房主提供信貸。在房地產(chǎn)危機(jī)之前，PLS為不符合GSEs和FHA資格要求的美國公民提供信貸。危機(jī)后，很多實(shí)力強(qiáng)的投資者并未重返市場(chǎng)，導(dǎo)致私有抵押貸款擔(dān)保途徑匱乏。因此，美國政府希望吸引更多私人資本進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。雅各布·盧表示，近期將就打造健康的私有抵押貸款擔(dān)保市場(chǎng)廣泛征詢社會(huì)意見;同時(shí)，將在未來幾個(gè)月內(nèi)召集投資者和擔(dān)保機(jī)構(gòu)，共同探討增加私有投資的新途徑。

三、幾點(diǎn)思考

1.HAMP對(duì)緩解美國中產(chǎn)階級(jí)住房壓力起到了積極作用。HAMP實(shí)施五年來，通過抵押貸款重組等一系列措施緩解了借貸人的還款壓力，幫助很多房主避免了房屋止贖，對(duì)支持美國中產(chǎn)階級(jí)緩解住房壓力起到了積極作用。2014年6月份，美國財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，HAMP實(shí)施以來，已幫助130多萬家庭進(jìn)行貸款重組，幫助他們每月平均節(jié)省按揭還款額540美元。在美國聯(lián)邦住房管理局及私人部門的合作下，超過460萬房主得到抵押貸款救助，避免了房屋止贖，目前全美范圍內(nèi)抵押貸款止贖率已經(jīng)開始下降。同時(shí)，HAMP為更廣泛的住房部門提供貸款重組和幫助房主的范本，截至目前，已經(jīng)有超過500萬戶房主得到私人部門的抵押救助，避免了房屋止贖。

2.HAMP為美國房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇提供了重要支撐，但無法從根本上解決美國房地產(chǎn)市場(chǎng)問題。過去五年，美國政府通過HAMP使抵押貸款購房者可以利用低利率對(duì)其住房貸款進(jìn)行再融資，獲得降低貸款利率和延長(zhǎng)還貸期限等優(yōu)惠，為美國房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇提供了重要支撐。隨著美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和就業(yè)市場(chǎng)穩(wěn)步改善，個(gè)人收入水平回升和被壓抑的購房需求釋放，以及國際投資者看好美國房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇前景，過去兩年美國房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了量?jī)r(jià)齊升的增長(zhǎng)局面。2013年7月份，美國住房成交量同比上升11%，為2013年住房成交量最高同比增幅。美國全國范圍內(nèi)中位房?jī)r(jià)為17.45萬美元，同比上漲6%，為2012年3月份以來連續(xù)16個(gè)月保持上升態(tài)勢(shì)。

但房地產(chǎn)市場(chǎng)只有形成穩(wěn)定的供求關(guān)系，才能成為面向大眾需求、以自住房屋為主的市場(chǎng)，從而抑制市場(chǎng)投機(jī)性，使房地產(chǎn)市場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。然而，HAMP雖然有效緩解了部分美國中產(chǎn)階級(jí)房貸壓力，但仍有大量中低收入者不具備還貸或購房支付能力，因此HAMP從中短期來看可以對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)起到一定刺激作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看無法從根本上解決美國房地產(chǎn)市場(chǎng)問題。只有不斷加快美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，切實(shí)提高就業(yè)率、增加中低收入者實(shí)際收入和消費(fèi)能力，從而形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系，美國房地產(chǎn)市場(chǎng)才能真正實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇。

3.奧巴馬政府任期內(nèi)仍將繼續(xù)推動(dòng)HAMP實(shí)施。HAMP自2009年實(shí)施以來，奧巴馬政府一再延期，表明該行政措施取得了一定成效。但目前美國房地產(chǎn)市場(chǎng)依然呈疲弱態(tài)勢(shì)。2013年年底，美國無法支付抵押貸款的家庭仍高達(dá)650萬～970萬戶。截至目前，仍有600多萬戶房主的貸款余額遠(yuǎn)高于其房產(chǎn)市值。同時(shí)，由于近期市場(chǎng)預(yù)期美聯(lián)儲(chǔ)將退出量化寬松政策以及美聯(lián)儲(chǔ)開始縮減購債計(jì)劃，美國抵押貸款利率逐漸上行，抵押貸款再融資活動(dòng)大幅下滑。美國30年期定息抵押貸款利率從2013年5月份的歷史低位上升約1%～4.3%。融資成本上升和房?jī)r(jià)大幅上漲使居民購房可負(fù)擔(dān)能力急劇下降，潛在購房者轉(zhuǎn)為觀望，美國房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇出現(xiàn)降溫跡象。因此，美國房地產(chǎn)市場(chǎng)仍需要有力措施支撐，未來兩年仍將繼續(xù)實(shí)施HAMP。但隨著美國經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)和房地產(chǎn)市場(chǎng)真正復(fù)蘇，這項(xiàng)應(yīng)對(duì)危機(jī)性質(zhì)的行政措施終將被廢止。