謝虞南

多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢、困境與出路
——以馬來西亞航空事件為例

謝虞南

近年來，國際性突發(fā)公共安全危機(jī)事件頻發(fā)，尤其是國際性的災(zāi)難事件，這對世界各國的國際災(zāi)難應(yīng)急管理水平提出了更高的要求。由于是國際性，甚至是全球性的災(zāi)難，需要多個(gè)國家聯(lián)合參與。目前，多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢日益凸顯，但是問題仍舊突出，困境重重。本文從應(yīng)急管理的角度出發(fā)，探索國際救援的優(yōu)勢、困境以及找到有效解決聯(lián)合參與國際救援困境的出路。

聯(lián)合參與；國際救援；優(yōu)勢；困境與出路

21世紀(jì)以來，各種自然和人為的災(zāi)難性事件頻頻襲擾各國，一些重大的國際性災(zāi)難甚至需要世界各國聯(lián)合參與，共同化解。根據(jù)全球?yàn)?zāi)害統(tǒng)計(jì)( Global disaster statistic) 顯示，過去10年，全球僅自然災(zāi)害就發(fā)生了超過8000起，造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)18000億美元，并且使超過100萬人死亡。從2001年美國的“9.11”事件到2003年中國的“SRAS”病毒，從2004年的印度洋海嘯到2008年的中國汶川地震，從2011年的日本核泄漏到2014年的馬來西亞航空事件，事實(shí)證明，各國政府在獨(dú)立面對種種國際性突發(fā)公共安全危機(jī)時(shí)，很多時(shí)候顯得脆弱和力不從心。而隨著世界各國加強(qiáng)合作，尤其在安全領(lǐng)域的協(xié)作，加上聯(lián)合國人道救援協(xié)調(diào)體系的日趨完善，各個(gè)國家逐漸嘗到了聯(lián)合應(yīng)對國際災(zāi)難的甜頭，目前各國在國際救援中初步達(dá)成了合作互信的共識，并朝著建立國際救援的框架性合作機(jī)制的方向發(fā)展著，但在實(shí)際操作的過程中，仍然面臨著諸多的困境。

一、多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢

“世界是一家，人多力量大”，這是傳統(tǒng)的合作理念，不可否認(rèn)，多國聯(lián)合參與國際救援集合了多個(gè)主體的救援力量，無論是資源優(yōu)勢還是技術(shù)優(yōu)勢等都可以最大限度得到發(fā)揮，以最大的力量和最有效的方式面對災(zāi)情，解除困境。

(一)資源優(yōu)勢

馬來西亞航空公司飛機(jī)失蹤的消息被披露后，包括馬來西亞、中國、越南、美國、新加波等14個(gè)國家立即派出救援力量趕往失蹤海域開展搜救工作，后來增加到25個(gè)國家。僅飛機(jī)失蹤后第二天，各國就累計(jì)出動(dòng)各類船只超過50艘，各類飛機(jī)超過40架趕往失蹤海域參與救援。后來又持續(xù)增派救援力量，如此多的救援資源聯(lián)合是某一個(gè)國家無法企及的，資源優(yōu)勢為國際救援提供了量的優(yōu)勢。

(二)技術(shù)優(yōu)勢

多國聯(lián)合救災(zāi)，先進(jìn)的技術(shù)得以整合和利用，尤其是發(fā)達(dá)國家的技術(shù)優(yōu)勢對于國際救援大有助益。馬來西亞飛機(jī)失蹤后，中國政府緊急調(diào)動(dòng)海洋、風(fēng)云、高分、遙感等4個(gè)型號，共21顆衛(wèi)星為地面搜救行動(dòng)提供技術(shù)支持，加強(qiáng)對失聯(lián)區(qū)域的氣象、通信、導(dǎo)航、目標(biāo)搜索等的全方位監(jiān)控，為中國救援隊(duì)快速準(zhǔn)確搜救和擴(kuò)大搜救范圍提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力，馬來西亞政府也利用多顆衛(wèi)星和雷達(dá)助力失蹤飛機(jī)的搜索。再比如，2008年中國汶川地震中，日本救援隊(duì)的先進(jìn)救災(zāi)理念和成熟的救災(zāi)技術(shù)，帶來了救災(zāi)的高效率和高質(zhì)量，技術(shù)優(yōu)勢為國際救援帶來了質(zhì)的優(yōu)勢。

二、 多國聯(lián)合參與國際救援的困境

雖然目前各國在國際救援中已經(jīng)達(dá)成了合作互信的共識，并朝著建立國際救援合作的框架性合作機(jī)制的方向發(fā)展著，但是國際性災(zāi)難通常涉及到一國或多國的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、法律等方面的敏感問題，加劇了國際救援合作的難度。而多次的國際救援實(shí)踐證明由于參與主體的復(fù)雜性、作用對象的多樣性和合作地點(diǎn)的變動(dòng)性等因素也為多國參與國際救援帶來了重重困境。

(一)信息傳遞的機(jī)制不完善

準(zhǔn)確、及時(shí)、完善的信息發(fā)布機(jī)制對于外界準(zhǔn)確界定危機(jī)程度、科學(xué)決策應(yīng)對措施、有效協(xié)調(diào)各方參與合作和救災(zāi)的成敗起著決定性的作用。在危機(jī)發(fā)生前，準(zhǔn)確及時(shí)的預(yù)警信息可以避免大規(guī)模的人員傷亡；在危機(jī)發(fā)生時(shí)，及時(shí)披露危機(jī)的相關(guān)情況，可以緩解公民的緊張情緒，減少人員財(cái)產(chǎn)損失；在危機(jī)發(fā)生后，披露危機(jī)的原因、真相應(yīng)對措施等，可以恢復(fù)公民的信心、重塑政府的公眾形象。[1]但在面對重大公共危機(jī)的時(shí)候，許多政府不愿意第一時(shí)間公布手中所掌握的信息，甚至?xí)室怆[瞞某些絕密信息，同時(shí)由于救災(zāi)條件的限制，有時(shí)候自然條件也會(huì)在客觀上導(dǎo)致信息傳遞不暢。信息披露的不充分，為救援帶來了巨大的阻礙。

馬來西亞航空MH370飛機(jī)失蹤后，馬航公司和馬來西亞政府“擠牙膏”式的信息披露機(jī)制為外界廣為詬病，關(guān)于飛機(jī)失蹤的“八大疑點(diǎn)”已經(jīng)讓整個(gè)飛機(jī)失蹤事件陷入撲朔迷離，而后馬來西亞官方又多次以涉及軍事機(jī)密，不方便公開為由，決絕透露關(guān)于飛機(jī)失蹤的關(guān)鍵信息，這些都大大增加了隨后救援工作的難度，甚至由于故意隱匿一些關(guān)鍵信息的舉措在一定程度上誤導(dǎo)了救援工作。在家屬溝通會(huì)上，馬來西亞大使明確提及某些信息經(jīng)媒體公開，可能會(huì)讓他被解雇，之前溝通會(huì)上通過投影儀公布的雷達(dá)截圖和 “軍用雷達(dá)有盲區(qū)”等問題已經(jīng)屬于軍事機(jī)密。因此，MH370的失聯(lián)時(shí)間到底是“1：20”還是“2：40”？失聯(lián)地點(diǎn)到底是在南海上空還是在馬六甲海峽？飛機(jī)失聯(lián)后是否還在飛行？飛機(jī)失聯(lián)后為什么沒有發(fā)出任何求救信號，飛機(jī)失聯(lián)后，馬航是否故意延遲報(bào)告？到底是不是恐怖襲擊？等一系列細(xì)節(jié)和疑問隨著3月24日馬來西亞總理納吉布在新聞發(fā)布會(huì)上宣布MH370航班在印度洋南部墜毀一起沉入海底，也許未來這些疑問和真相還將浮出水面。

(二)軍隊(duì)救援的法律地位尚不明確

國際救援中軍隊(duì)居于主體性地位是毋庸置疑的，聯(lián)合國秘書長在第63 屆聯(lián)合國大會(huì)上所作報(bào)告—《自然災(zāi)害領(lǐng)域人道主義援助從救濟(jì)向發(fā)展過渡的國際合作》中指出:“把外國軍事資源部署到遙遠(yuǎn)的國家和鄰國是重大國際救災(zāi)行動(dòng)的共同特征……外國軍事資源在救災(zāi)行動(dòng)中可發(fā)揮寶貴作用”。[2]但是軍隊(duì)進(jìn)入他國領(lǐng)土是一個(gè)非常敏感的話題，這同樣要面臨涉及他國軍事機(jī)密的尷尬問題。軍事人員不像外交人員那樣普遍享有外交特權(quán)和豁免，當(dāng)軍隊(duì)進(jìn)入他國后，法律地位顯得尷尬，只能由受災(zāi)國和救援國協(xié)商解決，這具有臨時(shí)性和不完備性。

在MH370飛機(jī)失蹤2天后，越南國防部才同意2艘中國船只和1艘美國船只進(jìn)入越南領(lǐng)海區(qū)參與搜救，3天后越南允許2架中國飛機(jī)進(jìn)入其領(lǐng)空區(qū)搜尋，后來緬甸等國又才陸續(xù)開放領(lǐng)空協(xié)助搜索。許多國際救援的實(shí)踐證明，由于危機(jī)突發(fā)、協(xié)商倉促，國際救援的軍事力量不能及時(shí)抵達(dá)救援現(xiàn)場以及進(jìn)入他國后在安全保障、活動(dòng)區(qū)域、救援事項(xiàng)與方式以及與當(dāng)?shù)剀娛铝α康暮献鲄f(xié)調(diào)等方面依然面臨著分歧和爭議。

(三)缺乏長期穩(wěn)定的國際合作機(jī)制

目前許多國家逐步通過國際合約的形式開展雙邊和多邊的合作，并就建立國際救援合作機(jī)制達(dá)成共識，如聯(lián)合國通過的關(guān)于“加強(qiáng)國際城市搜索和救援援助的效力和協(xié)調(diào)”的決議、東盟制定的《災(zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)協(xié)定》等。[3]但因覆蓋地區(qū)有限、調(diào)整事項(xiàng)單一、使用主體范圍小且效力不足、發(fā)起條件和協(xié)調(diào)中心不明確、非政府組織主體資格沒有確立、捐款物資的監(jiān)督不足、國際災(zāi)難應(yīng)急法律機(jī)制不完善等缺陷，至今仍未建立起成熟的國際救援合作機(jī)制。

MH370飛機(jī)失蹤后，因缺乏成熟配套的國際救援合作機(jī)制，各種救援力量的組織協(xié)調(diào)工作只能臨時(shí)開展，各自為政。雖然此次救援的協(xié)調(diào)工作由馬來西亞政府主導(dǎo)，但馬來西亞政府直到飛機(jī)失蹤一周后才宣布啟動(dòng)南北兩大走廊的搜救工作，協(xié)調(diào)南部走廊搜救工作由澳大利亞和印尼主導(dǎo)，北部走廊搜救工作由中國和哈薩克斯坦主導(dǎo)。在整個(gè)救援過程中缺乏迅速統(tǒng)一、集中有效的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。

(四)聯(lián)合國的主體地位未能得以發(fā)揮

在國際救援中，應(yīng)該充分發(fā)揮聯(lián)合國、各國政府、國際紅十字會(huì)以及各類非政府組織(NGO)的聯(lián)合作用,其中聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)居于主體協(xié)調(diào)地位。但目前不少學(xué)者認(rèn)為聯(lián)合國日漸式微，在協(xié)調(diào)國際事務(wù)和國際救援中的主體作用日漸削弱，而各國政府也常忽略聯(lián)合國在國際救援中的優(yōu)勢。事實(shí)上，聯(lián)合國在國際救援中形成了比較完善的協(xié)調(diào)體系，其中聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室(OCHA)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人道主義救援、制定政策和宣傳，它的產(chǎn)生提升了聯(lián)合國應(yīng)對復(fù)雜緊急情況和自然災(zāi)害的能力，提高了聯(lián)合國在該領(lǐng)域內(nèi)采取人道主義行為的有效性。[4]但遺憾的是，聯(lián)合國在國際救援中更多的是輔助和參與，其優(yōu)勢和主體地位未能得以充分發(fā)揮。在MH370飛機(jī)失蹤救援中，基本上看不到聯(lián)合國相關(guān)組織的身影。

三、多國聯(lián)合參與國際救援的出路

盡管多國聯(lián)合參與國際救援由于主觀和客觀的原因會(huì)面臨著諸多挑戰(zhàn)和困境，但隨著國際救援的實(shí)踐逐漸豐富，國際災(zāi)難應(yīng)急管理的理論體系逐漸發(fā)展，國際救援的多國合作也將逐漸走向成熟之路。

(一)完善信息傳遞的機(jī)制

建立公共危機(jī)信息管理平臺(tái)，分析過去所有公共危機(jī)的相關(guān)數(shù)據(jù)，負(fù)責(zé)收集、整理、匯總并第一時(shí)間發(fā)布發(fā)生的公共危機(jī)，并監(jiān)測所有易發(fā)生危機(jī)的潛在因素，形成一套完整的信息預(yù)警及發(fā)布體系。

建立信息傳遞保障機(jī)制。加強(qiáng)各國政府和OCHA、國際組織和非政府組織之間的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，及時(shí)傳遞和共享危機(jī)信息、救援信息，形成一套完善的信息橫向傳遞機(jī)制。

完善政府的信息發(fā)布機(jī)制，作為公共危機(jī)信息的來源者和掌握者，政府一定要及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地披露危機(jī)事件的相關(guān)信息，形成一套完善的信息縱向傳遞機(jī)制。任何堵、瞞、偽造和扭曲事實(shí)的行為不僅會(huì)擴(kuò)大災(zāi)難的危害，甚至當(dāng)真相公之于眾后，對政府的形象來說也是巨大的災(zāi)難。[5]

(二)軍隊(duì)參與國際救援的法律化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化

目前世界各國逐步加強(qiáng)關(guān)于軍隊(duì)救災(zāi)搶險(xiǎn)的國內(nèi)法的立法，如中國陸續(xù)出臺(tái)的《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》、《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等。但在軍隊(duì)救援的國際法建設(shè)方面基本上還是空白。一方面可以由聯(lián)合國牽頭，建立軍隊(duì)參與國際救援的普遍適用性的協(xié)定，把臨時(shí)進(jìn)入他國參與救援的軍隊(duì)規(guī)模、兵種、活動(dòng)范圍、救援項(xiàng)目、救援物資通關(guān)、救援后撤離等事項(xiàng)納入?yún)f(xié)定中。另一方面可以在國家間建立軍隊(duì)參與國際救援的區(qū)域性專項(xiàng)適用性的協(xié)定，如在地震災(zāi)害頻發(fā)國日本、中國等國之間建立地震災(zāi)害國際救援協(xié)定。加快達(dá)成國際法方面軍隊(duì)參與國際應(yīng)急救援的法律依據(jù)，不斷提升國際救援的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

(三)建立長期穩(wěn)定的國際合作機(jī)制

達(dá)成國際救援的合作共識。在全球化巨大浪潮的影響和沖擊下，重大災(zāi)害發(fā)生后的救助已經(jīng)超越了國界，如地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、國際反恐、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。在面對像MH370這類的災(zāi)難時(shí)，多國合作參與國際救援是必不可少的，這需要各國逐步達(dá)互信合作的國際救援理念。完善國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制，確立國際救援的總體戰(zhàn)略。在國家間積極開展雙邊和多邊合作，建立國際救援的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制和總體戰(zhàn)略。例如，在海嘯發(fā)生最為頻繁的太平洋地區(qū),已經(jīng)建立了海嘯預(yù)警系統(tǒng),共有26個(gè)國家參加，有效地降低了海嘯的危害，而印度洋地區(qū)缺失海嘯預(yù)警機(jī)制是2004年發(fā)生海嘯大災(zāi)難的重要原因之一。[6]一旦發(fā)生災(zāi)情，尤其是像MH370這樣涉及多國安全和利益的危機(jī)時(shí)，協(xié)議國可以快速反應(yīng)、迅速協(xié)調(diào)，極大地提高國際救援的效率，有效地降低災(zāi)難的損失。逐步建立國際救援的框架性公約，最終發(fā)展成完善的國際條約。隨著國際救援的實(shí)踐不斷增加，越來越多的國家開始呼吁建立統(tǒng)一的、具有較強(qiáng)操作性的國際合作條約，為國際救援提供制度性、原則性的規(guī)范，包括簽約國認(rèn)可的關(guān)于救援如何發(fā)起、物資的跨境運(yùn)輸、人員的入境問題、救援的終止等能達(dá)成一致的條款。

(四)充分發(fā)揮聯(lián)合國在國際救援中的主體協(xié)調(diào)地位

聯(lián)合國作為世界上最重要的國際組織，應(yīng)當(dāng)在國際救援中確立主體協(xié)調(diào)地位。聯(lián)合國擁有人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室(OCHA)和完善的救災(zāi)架構(gòu)，OCHA設(shè)立了一套應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，以協(xié)調(diào)國際組織面對災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)急救援行動(dòng)。應(yīng)當(dāng)在充分利用聯(lián)合國機(jī)構(gòu)既有的與各國政府、其他國際組織及非政府組織間的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上,發(fā)揮聯(lián)合國OCHA在全球性公共危機(jī)應(yīng)急管理中的主導(dǎo)地位。聯(lián)合國OCHA不僅在制定政策、設(shè)計(jì)救災(zāi)實(shí)施方案、組織協(xié)調(diào)各方力量等方面機(jī)制完善，而且擁有豐富的國際人道主義救援經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，顯然以它為協(xié)調(diào)中心優(yōu)勢明顯。同時(shí),對非政府組織進(jìn)行規(guī)范,借鑒國際上成功的非政府組織參與救援的先例,把救援經(jīng)驗(yàn)豐富、實(shí)力雄厚的非政府組織有序的納入國際救援合作的系統(tǒng)中來。

四、結(jié)束語

多國聯(lián)合參與國際救援是解決威脅人類生存與發(fā)展危機(jī)的必要途徑，盡管現(xiàn)階段國際救援合作仍有諸多困境和不成熟之處，無論是各國利益相互博弈帶來的阻礙、信息傳遞機(jī)制的不完備、國際法律法規(guī)建設(shè)的不足、聯(lián)合國未能發(fā)揮主體地位還是缺乏健全的國際合作機(jī)制等因素都是國際救援合作不成熟的地方，但多國聯(lián)合參與國際救援的優(yōu)勢已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，隨著國際救援的實(shí)踐和理論的發(fā)展，多國聯(lián)合參與國際救援最終將朝著建立完善的國際救援體系發(fā)展，人類也將逐漸在面對各種災(zāi)難危機(jī)中找到一條更成功的應(yīng)對途徑。

[1] 米切爾·K·林德爾.應(yīng)急管理概論[M].中國人民大學(xué)出版社,2011年版.

[2] 鄧芬.國際應(yīng)急救援的法律探析[J].前沿，2013年06期.

[3] 周百花.國際救援合作機(jī)制法律研究[D].遼寧大學(xué)2012.

[4] 曹彩云.重大自然災(zāi)害后我國參與國際救援協(xié)調(diào)機(jī)制問題研究[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013年03期.

[5] 閃淳昌，周玲，方曼.美國應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的發(fā)展過程及對我國的啟示[J].中國行政管理，2010年08期.

[6] 馬慧敏，楊青.突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理國際合作機(jī)制研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2008年06期.

謝虞南(1990-)，男，四川省南充市人，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生。主要研究方向：教育經(jīng)濟(jì)管理。