地方政府投融資平臺(tái)城投債發(fā)展前景研究*

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所 溫來(lái)成 張 偲

地方政府投融資平臺(tái)城投債發(fā)展前景研究*

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所 溫來(lái)成 張 偲

我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，2008年世界金融危機(jī)后，地方政府組建投融資平臺(tái)，大量舉借銀行貸款和發(fā)行城投債，該問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。本文對(duì)2012年以來(lái)我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)城投債問(wèn)題的研究文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理與總結(jié)，論述了推進(jìn)《預(yù)算法》修改、允許地方發(fā)行市政債券的財(cái)政體制條件研究等今后城投債管理還需要深入研究的問(wèn)題，并從提高中央財(cái)政本級(jí)收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比重、保證中央財(cái)政對(duì)全國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控能力、為城投債向市政債券等規(guī)范的地方債轉(zhuǎn)化創(chuàng)造體制條件等方面，對(duì)城投債的發(fā)展提出了對(duì)策建議。

投融資平臺(tái)；城投債；發(fā)展前景

根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券，要求地方政府財(cái)政收支平衡。而實(shí)際上，地方政府債務(wù)早以各種形式存在。2008年美國(guó)“次貸危機(jī)”引發(fā)世界金融危機(jī)后，中央政府出臺(tái)“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，除中央財(cái)政投資1.8萬(wàn)億外，其余由地方政府配套，鼓勵(lì)地方政府設(shè)立投融資平臺(tái)公司舉借銀行貸款、發(fā)行債券籌集資金，地方政府債務(wù)及其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸顯，地方政府債務(wù)問(wèn)題引起社會(huì)各界關(guān)注。特別是2011年國(guó)家審計(jì)署地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果的公布，推動(dòng)了理論界及實(shí)際部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究的熱情。另外，歐元區(qū)主權(quán)危機(jī)蔓延、美國(guó)政府“財(cái)政懸崖”問(wèn)題顯現(xiàn)，引發(fā)各界對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)安全問(wèn)題的擔(dān)憂。本文重點(diǎn)研究地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行城投債問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

城投債是地方政府投融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債券。而地方政府投融資平臺(tái)是由地方政府出資設(shè)立，通過(guò)財(cái)政注資、資產(chǎn)劃撥、授予國(guó)有土地開(kāi)發(fā)權(quán)等方式，組建一個(gè)符合《公司法》要求的政府投融資平臺(tái)公司，授權(quán)其向市場(chǎng)融資，從事公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理等活動(dòng)，借助政府信用并以經(jīng)營(yíng)收入、公共收費(fèi)和財(cái)政收入等為還款來(lái)源和保障。地方政府投融資平臺(tái)包括不同類(lèi)型的城建投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)等公司?？梢钥闯?，城投債是地方政府規(guī)避《預(yù)算法》的產(chǎn)物，名為企業(yè)債券，實(shí)為地方政府債券，具有市政債券的性質(zhì)。城投債自20世紀(jì)90年代出現(xiàn)以來(lái)，對(duì)開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。特別是在2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的世界金融危機(jī)爆發(fā)后，城投債在促增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)，保民生中扮演了重要角色。但目前城投債的發(fā)展也面臨一系列的挑戰(zhàn)。

(一)新型城鎮(zhèn)化需要巨額建設(shè)資金，地方政府債券融資有其必然性。

目前,我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的階段，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52%。與發(fā)達(dá)國(guó)家70%以上的城鎮(zhèn)化率相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化還有相當(dāng)繁重的任務(wù)。新一屆政府提出新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“新四化”融合的任務(wù)，因而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國(guó)今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對(duì)12個(gè)省區(qū)的調(diào)查顯示,12個(gè)省會(huì)城市,平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)；144個(gè)地級(jí)城市,平均每個(gè)規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城新區(qū)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施投資需要巨額資金。據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個(gè)百分點(diǎn)左右。由此推算，“十二五”時(shí)期城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達(dá)30萬(wàn)億元之巨。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府僅靠稅收、行政規(guī)費(fèi)等正常財(cái)政收入，難以提供如此巨額的資金，舉債融資需求十分迫切。

(二)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)蔓延。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年6月公布的《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》*國(guó)家審計(jì)局網(wǎng)站：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html。顯示，截至2010年年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.72萬(wàn)億元，由此引發(fā)了學(xué)界與社會(huì)對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題的廣泛、持續(xù)關(guān)注。在隨后兩年的時(shí)間里，再無(wú)官方對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模的數(shù)據(jù)發(fā)布。加之審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)報(bào)告中并未包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)，這引發(fā)了各界對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂、猜疑，某些國(guó)際游資甚至想借助我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，掀起一輪“做空中國(guó)”的資本運(yùn)作。雖然國(guó)家審計(jì)署于2013年6月10日發(fā)布了《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》*國(guó)家審計(jì)署：《2013年第24號(hào)公告：36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，2013年6月10日，中央人民政府網(wǎng)站。確認(rèn)了地方政府性債務(wù)在抽查樣本中的總體風(fēng)險(xiǎn)可控、局部存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，但仍沒(méi)有消除境外機(jī)構(gòu)的擔(dān)憂。例如，國(guó)際著名評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)(Fitch，2013)將中國(guó)的長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-降至A+，穆迪(Moody’s，2013)將中國(guó)長(zhǎng)期展望由積極降為穩(wěn)定，均以中國(guó)地方政府性債務(wù)膨脹、或有債務(wù)量不明朗為主要理由；國(guó)際貨幣基金組織(IMF，2013)在新近發(fā)布的《財(cái)政監(jiān)督報(bào)告》中指出，地方政府性債務(wù)問(wèn)題，將是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。

直到2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，將全國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府性債務(wù)予以全口徑披露。公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元。截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105 789.05億元，比2010年年底增加38 679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。截至2012年年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國(guó)政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額分別為 19 422.48 億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度較高。截至2012年年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額 34 865.24 億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93 642.66億元的37.23%。*國(guó)家審計(jì)署：《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站，2013年12月30日。這表明，我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在整體可控的前提下，局部地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在繼續(xù)蔓延，亟須有效治理。

因此，從總體上看，地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)呈蔓延之勢(shì)。

(三)《預(yù)算法》修改緩慢，地方政府債務(wù)信息不透明。

在現(xiàn)行《預(yù)算法》制度下，地方政府不得發(fā)行地方債券。如上所述，地方政府為規(guī)避《預(yù)算法》，通過(guò)投融資平臺(tái)公司，以城投債等企業(yè)債券形式，募集資金，用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，就無(wú)法編制債務(wù)預(yù)算，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)范化、制度化管理。城投債的發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)和使用效益，脫離地方人大和財(cái)政部門(mén)監(jiān)督。地方政府也不向社會(huì)定期或不定期公布其債務(wù)信息，以及政府財(cái)務(wù)狀況，目前只公布一些簡(jiǎn)單的預(yù)決算信息。由于地方政府債務(wù)信息不透明，社會(huì)公眾、新聞媒體無(wú)法對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，銀行、證券公司，以及個(gè)人等投資者，難以在證券市場(chǎng)上做出正確的選擇。在此情況下，就難以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模及其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。且目前《預(yù)算法》修改稿仍在全國(guó)人大審議過(guò)程中，能否開(kāi)放地方債券，還是未知數(shù)。現(xiàn)階段亟須對(duì)城投債做出相應(yīng)制度安排。

(四)中國(guó)地方政府債務(wù)引起國(guó)際社會(huì)擔(dān)憂，有關(guān)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)中國(guó)信用級(jí)別。

2013年4月9日，惠譽(yù)(Fitch)將中國(guó)的長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-降至A+，這是中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)自1999年以來(lái)首次被一家大型國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)。惠譽(yù)認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在“基礎(chǔ)層面的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)”?；葑u(yù)的亞太區(qū)主權(quán)評(píng)級(jí)主管Andrew Colquhoun表示，“我們認(rèn)為中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題最終將需要主權(quán)資源來(lái)解決，債務(wù)將轉(zhuǎn)移到中國(guó)的主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表上?！眹?guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪投資者服務(wù)公司(MOODY’S INVESTOR’S SERVICE)2013年4月16日在其官網(wǎng)確認(rèn)，維持中國(guó)政府主權(quán)債務(wù)的Aa3評(píng)級(jí)，但將評(píng)級(jí)前景由原先的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。穆迪公司認(rèn)為，中國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)的控制力度差于預(yù)期，且信貸擴(kuò)張過(guò)快。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)多次對(duì)中國(guó)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表示關(guān)注。IMF第一副總裁戴維·利普頓5月29日在北京表示,如果將地方政府融資平臺(tái)包括在內(nèi),“增擴(kuò)”概念下的廣義政府債務(wù)估計(jì)已增加到GDP的近50%,相應(yīng)的“增擴(kuò)”財(cái)政赤字在2012年約為GDP的10%。*人民網(wǎng)：《國(guó)際貨幣基金組織:中國(guó)地方政府債務(wù)占GDP一半》，2013年6月3日。這充分表明，對(duì)地方政府債務(wù)的關(guān)注與擔(dān)憂，已從國(guó)內(nèi)走向國(guó)際，影響到有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷。由于投融資平臺(tái)是地方政府債務(wù)的主要載體之一，城投債的發(fā)展方向更引人注目。

二、文獻(xiàn)回顧：2012年以來(lái)城投債問(wèn)題研究進(jìn)展

如前所述，隨著地方政府債務(wù)引起社會(huì)各界的關(guān)注，繼20世紀(jì)80年代后，其理論研究再次成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)之一，專(zhuān)家、學(xué)者對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了廣泛、深入的探討。如前所述，城投債是目前最接近地方政府債券的形式，可以視為其雛形，也是地方政府性債務(wù)過(guò)渡到規(guī)范的地方政府債券的載體和橋梁。在許多文獻(xiàn)語(yǔ)境中，地方債治理研究主要指城投債治理研究，地方債發(fā)行主體治理研究，與投融資平臺(tái)治理研究語(yǔ)義高度相關(guān)。為避免用語(yǔ)重復(fù)，本文對(duì)上述概念不再做嚴(yán)格區(qū)分，直接等同城投債問(wèn)題研究。*本文采用最新的2012年、2013年文獻(xiàn)，引用之處不作年份標(biāo)示。

(一)市場(chǎng)化自主發(fā)債，賦予地方政府發(fā)債權(quán)。

由于債券到期本息支付具有剛性特點(diǎn)，不少學(xué)者認(rèn)為，將地方政府債務(wù)債券化，是解決目前地方政府債務(wù)的根本出路(馬海濤)，具體來(lái)講，是通過(guò)信貸證券化、資產(chǎn)證券化，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(孫杰)，并根據(jù)一級(jí)政權(quán)對(duì)應(yīng)一級(jí)舉債權(quán)的原則，逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府可持續(xù)自主發(fā)債狀態(tài)(賈康；安立偉)。吳金友總結(jié)了上海市2011年以來(lái)地方債試點(diǎn)發(fā)行的積極效應(yīng)。朱太輝、魏加寧從金融學(xué)的基礎(chǔ)理論出發(fā)，論證了我國(guó)地方債發(fā)行的必要性。具體來(lái)講，第一，從資產(chǎn)組合理論出發(fā)，由于我國(guó)以銀行主導(dǎo)的間接融資為主，而且在直接融資方面，股票市場(chǎng)發(fā)展快于債券市場(chǎng)，允許地方政府自主發(fā)債，可以豐富債券市場(chǎng)上的債券品種、期限結(jié)構(gòu)、信用層次，這無(wú)疑會(huì)完善我國(guó)債券市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)配置效率；第二，從委托代理理論來(lái)講，有助于提高投資者對(duì)政府投資的約束，特別是可以杜絕投融資平臺(tái)較為隱秘的“多頭借貸”，“重復(fù)、交叉擔(dān)?！边@類(lèi)問(wèn)題；第三，從風(fēng)險(xiǎn)分散理論上講，可以降低我國(guó)國(guó)有銀行和地方銀行積累的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)化之后，隨之引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)信用評(píng)級(jí)規(guī)則，可以及時(shí)有效的暴露和釋放潛在風(fēng)險(xiǎn)，也約束地方政府過(guò)度負(fù)債和盲目負(fù)債；第四，從貨幣政策調(diào)控理論上講，有利于改進(jìn)貨幣政策利率的傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)金融深化改革。丁淑芳認(rèn)為允許地方政府自主發(fā)債具有積極作用：一方面，投資者追逐優(yōu)質(zhì)地方債券的壓力，會(huì)迫使地方政府改善自身的財(cái)務(wù)狀況，推進(jìn)政府信息公開(kāi)；另一方面，地方政府若自行發(fā)債，能豐富廣大民眾的投資品種，有效提高居民中財(cái)產(chǎn)性收入所占比重。張立偉則從憲政的法學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府債券市場(chǎng)本身比稅收更具有市場(chǎng)化特點(diǎn)，債券市場(chǎng)定價(jià)對(duì)政府治理的績(jī)效有更加量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，政府與債權(quán)人之間的關(guān)系，要比納稅人和政府之間的關(guān)系更加平等，債權(quán)人參與式民主監(jiān)督機(jī)制，可以制約地方政府過(guò)度舉債的擴(kuò)張。中國(guó)人民銀行金融市場(chǎng)司司長(zhǎng)謝多則認(rèn)為，未來(lái)十年中，市政債可能是推動(dòng)債券市場(chǎng)發(fā)展的因素。*謝多：《市政債將在未來(lái)十年推動(dòng)債市發(fā)展》http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20121129/201713844610. shtml。他還指出應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，債券違約的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，行政審批和政府隱性擔(dān)保都不能消除違約風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行識(shí)別和分擔(dān)。鄧淑蓮、彭軍則根據(jù)我國(guó)地方政府在資本市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)債試點(diǎn)已展開(kāi)的現(xiàn)實(shí)判斷，地方政府自主發(fā)債已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。安國(guó)俊認(rèn)為，將隱性債務(wù)顯性化，是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。王志揚(yáng)則深信在短期內(nèi)，地方政府自行發(fā)行債券是解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的有效方式。

(二)行政管制，中央代理地方政府發(fā)行債券。

部分學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，即使賦予地方政府發(fā)債權(quán)，地方政府也未必能有效運(yùn)用和實(shí)現(xiàn)良好的地方治理，地方政府投資饑渴也未必能得到解決(李學(xué)文等)。對(duì)于中央政府而言，發(fā)債權(quán)是一種非常重要的權(quán)力，在制度之間的配套和法制化沒(méi)有成熟之前，不宜賦予地方政府發(fā)債權(quán)(劉劍文)。他進(jìn)一步指出，從憲法規(guī)定看，我國(guó)的地方治理機(jī)關(guān)當(dāng)屬各級(jí)人民代表大會(huì)，但現(xiàn)行人大制度仍有完善的空間，在人大監(jiān)督制度不完善的情況下，就賦予地方政府發(fā)債權(quán)過(guò)于倉(cāng)促。他最后指出，就目前我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)秩序角度看，發(fā)行地方債可能會(huì)對(duì)國(guó)債造成一定的擠壓，影響到財(cái)政部和央行的宏觀調(diào)控能力，而且也無(wú)法防止地方政府之間發(fā)行債券陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于地方財(cái)力緊張問(wèn)題，更應(yīng)該從中央與地方事權(quán)與財(cái)力的調(diào)整中尋找解決之道，例如加大中央的一般轉(zhuǎn)移支付力度和中央行政審批、代發(fā)地方政府債券等措施。今后的發(fā)展方向是，地方政府債務(wù)的發(fā)行審批工作應(yīng)由財(cái)政部、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和央行3個(gè)部門(mén)共同管理。證監(jiān)會(huì)制定全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理辦法，授權(quán)各地證管辦進(jìn)行具體的監(jiān)督管理；財(cái)政部負(fù)責(zé)債券的發(fā)行規(guī)模和各地的指標(biāo)分配，監(jiān)督各地財(cái)政部門(mén)對(duì)債務(wù)資金的管理；中國(guó)人民銀行則負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的發(fā)行組織工作(馬海濤)。行政管制這種模式，在日本、法國(guó)等有著集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國(guó)家最為典型，且具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性，不可避免地受到政治因素的高度影響，對(duì)國(guó)土面積遼闊、地區(qū)差異大并由此而導(dǎo)致地方政府財(cái)政能力不同的國(guó)家而言，尤其如此(鄧淑蓮、彭軍)。在實(shí)際運(yùn)用中，短期來(lái)看效果非常明顯，但由于缺乏靈活性，其適應(yīng)性不強(qiáng)(熊波、張宏翔)。

(三)城投債發(fā)行主體：投融資平臺(tái)的治理研究。

在信息披露與投資者保護(hù)不充分的背景下,融資平臺(tái)舉債依賴(lài)的是政府的財(cái)政信用(劉偉、李連發(fā))。根據(jù)審計(jì)署公布數(shù)據(jù)，投融資平臺(tái)公司債務(wù)額2010年年底占地方政府債務(wù)余額比重為46.38%。這其實(shí)反映出當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系處于一種失范、失衡的狀態(tài)，也威脅到政府信用。中央政府與地方政府圍繞著投融資平臺(tái)展開(kāi)的博弈，是缺乏制度安排條件下的討價(jià)還價(jià)(馮果、李安安)，中央政府對(duì)地方政府大規(guī)模舉債的做法，往往無(wú)法可依，而只能行政干預(yù)，反觀地方政府對(duì)于中央政府頻繁改變規(guī)則的做法，也是疲于應(yīng)對(duì)、無(wú)可奈何，雙方的權(quán)利均缺少必要的限制。封北麟認(rèn)為由于省級(jí)政府的行政控制權(quán)，其所承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給市、縣兩級(jí)政府，市、縣兩級(jí)政府性債務(wù)是我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的真正匯聚點(diǎn)，特別是縣級(jí)政府，由于縣域經(jīng)濟(jì)總體薄弱，城市化和工業(yè)化程度不高，財(cái)政能力處于弱勢(shì)且短期內(nèi)土地缺乏足夠開(kāi)發(fā)潛力，更容易成為我國(guó)地方政府性債務(wù)危機(jī)的風(fēng)暴眼。劉昊、張?jiān)掠选⑷A偉通過(guò)實(shí)證對(duì)封北麟的判斷予以支持，并進(jìn)一步指出，城投類(lèi)平臺(tái)與開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)平臺(tái)的城市建設(shè)職責(zé)較大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比交通類(lèi)和國(guó)資管理類(lèi)要高地方政府。投融資平臺(tái)也被部分學(xué)者看成“準(zhǔn)政府投資”的工具(郭慶旺、趙旭杰)。謝思全、白艷娟將金融加速器的概念引入理論模型分析發(fā)現(xiàn)，地方政府和商業(yè)銀行雙沖動(dòng)下，地方政府融資平臺(tái)實(shí)際上擁有信貸加速器效應(yīng)，這種信貸加速器效應(yīng)有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不可控。加之2013年是各地方政府換屆后的第一年，許多地方政府已經(jīng)提出了雄心勃勃的發(fā)展規(guī)劃與投資計(jì)劃，商業(yè)銀行尤其要注意防范政府融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)(孫建林)。有學(xué)者實(shí)證得出結(jié)論，防范和化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首要的是要控制地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模,總的規(guī)模控制住了，大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就可以防范(阮佩婷)。

具體而言，在地區(qū)、縣級(jí)政府，一般都擁有以下幾種政府性公司：城市投資開(kāi)發(fā)有限公司、城市交通投資有限公司、城市水務(wù)集團(tuán)等。這些公司似乎是為城市公共建設(shè)而設(shè)，實(shí)質(zhì)是為城市建設(shè)進(jìn)行融資。地方政府通過(guò)這些政府性公司，利用土地進(jìn)行抵押貸款，使得在城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)中，金融資金替代了財(cái)政資金成為城市公共建設(shè)的主力(李學(xué)文等)。由此可見(jiàn)，地方政府的投融資平臺(tái)與“土地財(cái)政”有著緊密的聯(lián)系。這種制度安排下充滿(mǎn)了財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，投融資平臺(tái)這個(gè)“制度怪胎”就誕生了(張建偉)。張立勇總結(jié)地方投融資平臺(tái)存在的六個(gè)主要問(wèn)題：第一，地方政府違規(guī)向銀行出具財(cái)政擔(dān)保協(xié)議為其融資；第二，地方政府超越自身還款能力舉債；第三，部分銀行違規(guī)授信或者多頭授信；第四，投融資平臺(tái)公司互相擔(dān)保；第五，采取借舊還新方式，不能及時(shí)反應(yīng)潛在風(fēng)險(xiǎn)；第六，投融資平臺(tái)公司內(nèi)部管理不規(guī)范。盡管存在上述諸多弊端，但根據(jù)楊路最新實(shí)證研究顯示，地方政府融資平臺(tái)投資規(guī)模的擴(kuò)大，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且時(shí)點(diǎn)效應(yīng)逐年遞增，但各個(gè)地方的影響效果存在顯著的個(gè)體差異，從東部、中部到西部作用力依次減弱。對(duì)于投融資平臺(tái)的治理意見(jiàn)，也分為兩類(lèi)：第一類(lèi)認(rèn)為應(yīng)該整合、完善，讓其繼續(xù)發(fā)揮積極的建設(shè)作用，第二類(lèi)認(rèn)為應(yīng)該徹底清理讓其退出歷史舞臺(tái)。

第一類(lèi)，整合當(dāng)前地方投融資平臺(tái)。從資源的利用角度來(lái)看，投融資平臺(tái)是對(duì)城市發(fā)展中一些經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)的重新利用(盧炯星)。投融資平臺(tái)面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了一種次優(yōu)的制度安排，具有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)(劉海虹、陳進(jìn))，作為企業(yè)主體與政府特征的雙重融合，呈現(xiàn)出不同尋常的逆經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)作規(guī)律。從舉債目的看，投融資平臺(tái)形成的債務(wù)，主要是用于各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終形成了大量資產(chǎn)，其中部分資產(chǎn)具有長(zhǎng)期直接收益，一些沒(méi)有直接收益的項(xiàng)目也具有較好的社會(huì)效益(張立勇)。資源配置效率角度看，那些社會(huì)回報(bào)高的項(xiàng)目(比如基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目)，彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈；盡管對(duì)私人投資有“擠出效應(yīng)”，帶來(lái)了資源配置效率的損失,但彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的好處可能更大(劉偉、李連發(fā))。對(duì)于地方融資平臺(tái)的貸款，不能一刀切式的叫停，否則，會(huì)讓一些正在進(jìn)行的建成后很有希望形成現(xiàn)金流的項(xiàng)目難以為繼，資金鏈斷裂反而造成不良資產(chǎn)(時(shí)紅秀)。有學(xué)者就提出對(duì)其治理應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，盡量淡化其行政管制色彩；實(shí)行嚴(yán)格的信息披露規(guī)則，強(qiáng)化其公司治理的透明度；降低對(duì)銀行貸款的過(guò)度依賴(lài)，探索多元化的融資渠道(馮果，李安安)。地方政府方面，將地方融資平臺(tái)債務(wù)納入預(yù)算管理并借鑒國(guó)外的預(yù)算報(bào)告制度，為融資平臺(tái)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)及專(zhuān)用賬戶(hù)，分別設(shè)立政府投資項(xiàng)目和自營(yíng)賬戶(hù)，獨(dú)立核算，對(duì)可能存在的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行清查，使其透明化，同時(shí)建立適合地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表(蔡志群)。銀行系統(tǒng)方面，可以組建貸款平臺(tái)，以銀團(tuán)貸款的形式對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行授信，參團(tuán)的銀行之間就可實(shí)現(xiàn)信息共享，并分散一部分風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也便于控制銀行系統(tǒng)對(duì)融資平臺(tái)的整體授信規(guī)模(余子良)。

第二類(lèi)，清理地方投融資平臺(tái)。這類(lèi)觀點(diǎn)中最為鮮明的一種是，“當(dāng)?shù)胤秸畟_(kāi)始試點(diǎn)發(fā)行時(shí)，地方投融資平臺(tái)就失去了存在的意義”(吳金友)。多數(shù)學(xué)者還是認(rèn)為，地方投融資平臺(tái)的退出機(jī)制，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，這與公共財(cái)政改革的歷史腳步一致：融資工具從“費(fèi)”到“稅”再到“債”(張建偉)。“最終目標(biāo)應(yīng)該是，從短期的規(guī)范和治理地方政府融資平臺(tái)，過(guò)渡到建立合理的地方政府債務(wù)管理體系”(張立勇)。地方債制度演進(jìn)從融資平臺(tái)、中央代理地方發(fā)行公債，到市政公債試點(diǎn)，無(wú)不體現(xiàn)了漸進(jìn)、溫和的改革進(jìn)程。

(四)城投債與財(cái)政管理體制改革研究。

王芳、陳曦指出財(cái)政管理體制中，中央政府的信用擔(dān)保其實(shí)是一種非排他性但有競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源，地方政府之間存在著競(jìng)相舉債，以至濫用公共資源的道德風(fēng)險(xiǎn)，他們認(rèn)為只要中央政府無(wú)法實(shí)施有效的外部約束或懲罰機(jī)制，各級(jí)政府強(qiáng)烈的舉債動(dòng)機(jī)將使地方債務(wù)問(wèn)題普遍存在，而且地方債務(wù)危機(jī)有可能在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小但赤字政策更為激進(jìn)的地方政府率先爆發(fā)。

在治理城投債風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)財(cái)政體制改革具體措施方面，學(xué)者們提出了相應(yīng)主張和建議。第一，建立全口徑的財(cái)政預(yù)算制度，將政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，并依法接受各級(jí)人大及有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督(孫杰；馬海濤；劉劍文；盧炯星)。第二，適當(dāng)上移地方政府的部分事權(quán)和支出責(zé)任；積極推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，為地方政府培育穩(wěn)定的稅源，平衡財(cái)政收支缺口，提高政府償債能力；繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化(孫杰；賈康)。第三，建立地方政府借款償還準(zhǔn)備金制度，資金籌集辦法，可以對(duì)財(cái)政直接負(fù)債，財(cái)政每年有計(jì)劃地從地方政府可支配財(cái)力中安排一定比例的資金用于建立償債準(zhǔn)備金，也可以考慮在相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)支出中，按一定的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)好償債準(zhǔn)備金(范螢心、張舒涵、孫奎環(huán))，為了實(shí)現(xiàn)償債準(zhǔn)備金的保值增值，可以在確保安全性和流動(dòng)性的前提下，允許償債基金進(jìn)行資本運(yùn)作(熊波、張宏翔；袁潔、夏飛)。第四，完善政府破產(chǎn)清算法規(guī)，目前我國(guó)尚無(wú)對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)定，一旦發(fā)生地方政府破產(chǎn)，中央政府承擔(dān)怎樣的責(zé)任也不明了。第五，建立地方政府債券市場(chǎng)，按照我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要提出的“建立健全地方債務(wù)管理體系，探索建立地方政府債券發(fā)行制度”要求，確立債券市場(chǎng)在地方政府舉債融資中的主渠道地位，健全地方債券管理制度(安立偉)。有的學(xué)者建議制定《地方政府債券發(fā)行管理辦法》，對(duì)地方政府的舉債目的、舉債主體、舉債的管理部門(mén)、舉債審批程序、資金投向和投資范圍、債務(wù)償還等予以明確說(shuō)明(盧炯星)。有的學(xué)者則認(rèn)為，可以對(duì)《預(yù)算法》第28條進(jìn)行修改，并輔以國(guó)務(wù)院制定相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則(張建偉；馬海濤)。還有學(xué)者認(rèn)為，行政法規(guī)與《預(yù)算法》修正案效力不足，應(yīng)該制定專(zhuān)門(mén)的《地方政府債券管理法》(熊波、張宏翔)。

(五)城投債管理與政府會(huì)計(jì)改革研究。

馬海濤認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府已經(jīng)成為了較為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。地方政府要對(duì)債務(wù)信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的披露，同時(shí)還要詳細(xì)規(guī)定債務(wù)信息報(bào)告、預(yù)測(cè)、時(shí)效性和專(zhuān)業(yè)審計(jì)等標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，可以出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)核算辦法，建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，使得中央政府和監(jiān)管部門(mén)隨時(shí)掌握地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，提高債務(wù)管理的科學(xué)性和透明度(孫杰)。也有學(xué)者指出，我國(guó)目前政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)，無(wú)法完整、準(zhǔn)確反映政府擁有的資源、負(fù)債、運(yùn)行成本和費(fèi)用，也無(wú)法對(duì)政府財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任進(jìn)行科學(xué)有效的會(huì)計(jì)記錄、分析評(píng)價(jià)和報(bào)告披露，不利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的披露與防范(婁洪、黃國(guó)華、張洋)。由此得出的一個(gè)判斷是，我國(guó)現(xiàn)有政府會(huì)計(jì)體制并沒(méi)有很好地配合地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化改革。原有的政府資產(chǎn)負(fù)債表只向內(nèi)部使用者服務(wù)，很多數(shù)據(jù)并沒(méi)有在報(bào)表中完整地給出(孫棟梁、盛碩)。袁潔和夏飛從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制入手，提出了審計(jì)的定性與定量角度評(píng)價(jià)體系。定性方評(píng)價(jià)方面，首先是安全性評(píng)價(jià)，一是償債風(fēng)險(xiǎn)，即地方政府資不抵債導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)；二是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，即地方政府資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性，導(dǎo)致到期債務(wù)無(wú)力償還本息。其次是可持續(xù)性評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)方面，可以使用三個(gè)常規(guī)的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)：負(fù)債率、債務(wù)率、償債率，以及兩個(gè)延伸評(píng)估指標(biāo)：逾期債務(wù)率、借新還舊償債率。他們還提出在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部專(zhuān)門(mén)設(shè)置機(jī)構(gòu)，配置專(zhuān)業(yè)的管理人員，對(duì)各級(jí)地方政府部門(mén)和單位關(guān)于地方政府性債務(wù)會(huì)計(jì)核算制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并將地方性債務(wù)審計(jì)工作納入當(dāng)年審計(jì)計(jì)劃和地方政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。楊亞軍、楊興龍、孫芳城對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)的核算范圍進(jìn)行了初步界定，提出應(yīng)該基于權(quán)責(zé)發(fā)生制構(gòu)建地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)核算的根本框架；采用雙重會(huì)計(jì)處理基礎(chǔ)，逐漸將地方政府債務(wù)納入政府會(huì)計(jì)范圍；重點(diǎn)解決地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)要素的計(jì)量屬性問(wèn)題，可酌情使用會(huì)計(jì)要素計(jì)量允許的歷史成本、現(xiàn)行成本、可變現(xiàn)凈值和現(xiàn)值四種計(jì)量屬性；設(shè)置適當(dāng)?shù)牡胤秸畟鶆?wù)會(huì)計(jì)科目；設(shè)計(jì)可全面反映地方政府債務(wù)情況的地方政府整體層面財(cái)務(wù)報(bào)告格式。

三、城投債發(fā)展需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題

如上所述，2012年以來(lái)核心期刊上發(fā)表的主要學(xué)術(shù)論文，在對(duì)城投債問(wèn)題研究方面，研究取得了新的進(jìn)展，為進(jìn)一步開(kāi)展該問(wèn)題的研究奠定了良好基礎(chǔ)。同時(shí)，從我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的治理現(xiàn)狀而言，該問(wèn)題研究任重而道遠(yuǎn)。我們認(rèn)為，以下幾個(gè)問(wèn)題是近期研究需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

(一)推進(jìn)《預(yù)算法》修改，允許地方發(fā)行市政債券的財(cái)政體制條件研究。

從我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況分析，《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行債券，而地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要以債務(wù)方式籌集一部分建設(shè)資金，且又有可行性的矛盾，是導(dǎo)致地方政府以投融資平臺(tái)公司方式規(guī)避《預(yù)算法》，形成或有債務(wù)、隱性債務(wù)的主要原因。因而修改現(xiàn)行《預(yù)算法》、允許地方發(fā)債成為迫切的任務(wù)。但實(shí)現(xiàn)這一突破，需要在財(cái)政管理體制中得到安排。從現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)施情況來(lái)看，2011年中央財(cái)政本級(jí)收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比重僅為49%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于澳大利亞等國(guó)聯(lián)邦財(cái)政收入(或中央財(cái)政收入)占80%左右的比重，也低于以經(jīng)濟(jì)自由主義著稱(chēng)的美國(guó)，其聯(lián)邦政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的60%左右。這就需要研究如何調(diào)整現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制，使地方政府發(fā)債權(quán)在財(cái)政管理體制上得到安排。應(yīng)解決以下問(wèn)題：

1.中央財(cái)政本級(jí)收入占國(guó)家財(cái)政收入的主導(dǎo)地位，中央財(cái)政有充分宏觀調(diào)控能力，以應(yīng)對(duì)全國(guó)性債務(wù)危機(jī)。我國(guó)是單一制國(guó)家，地方財(cái)政只具有相對(duì)獨(dú)立，地方政府是在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，有些地方政府債務(wù)是執(zhí)行中央政府政策造成的，地方政府不能承擔(dān)全部債務(wù)責(zé)任。因而在財(cái)政體制上需要保證中央政府財(cái)力占主導(dǎo)地位，一方面，保障中央政府宏觀調(diào)控能力，保證國(guó)家整體債務(wù)水平安全可控。另一方面，保障中央政府有能力調(diào)節(jié)全國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，一旦某些地區(qū)發(fā)生局部性債務(wù)危機(jī)，中央政府有財(cái)力進(jìn)行救助。要達(dá)到上述目標(biāo)，從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一般要求中央本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政的比重至少在60%以上。從我國(guó)1994年財(cái)稅體制改革后分稅制財(cái)政體制運(yùn)行的實(shí)際情況看，中央財(cái)政本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入比重有了較大幅度增長(zhǎng)，但最高時(shí)也只是1994年達(dá)到55.7%，2011年為49.4%。1994～2011年中央財(cái)政本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入比重為52.3%，只能說(shuō)初步扭轉(zhuǎn)了財(cái)政大包干體制下“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面，加強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控能力，但要達(dá)到中央政府對(duì)全國(guó)政府債務(wù)有充分管控水平，還是有一定差距。

2.在財(cái)政體制安排上，進(jìn)一步明確、細(xì)化中央財(cái)政主管部門(mén)(即財(cái)政部)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管職責(zé)，建立中央財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)有效控制機(jī)制。目前財(cái)政部預(yù)算司下設(shè)了地方政府債務(wù)管理處，考慮到地方政府債務(wù)問(wèn)題設(shè)計(jì)面廣、政策性強(qiáng)，可在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)獨(dú)立司局管理。具體對(duì)地方政府債務(wù)控制機(jī)制方面，需要解決以下問(wèn)題：(1)地方政府發(fā)債條件。對(duì)可以發(fā)行地方政府債券的政府提出明確要求，包括財(cái)政收支狀況、負(fù)債率、債務(wù)率等，對(duì)于收不抵支依賴(lài)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)余額較大的地方政府，不得發(fā)行地方政府債券。(2)地方政府債券發(fā)行額行政審批。根據(jù)目前我國(guó)地方行政管理體制的實(shí)際情況，需要建立地方政府債券發(fā)行額年度行政審批機(jī)制。即財(cái)政部每年根據(jù)各地區(qū)上報(bào)的債券發(fā)行額計(jì)劃、國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、金融市場(chǎng)狀況、地方財(cái)政收支水平、地方政府債務(wù)余額及當(dāng)年還本付息數(shù)額等因素，確定當(dāng)年全國(guó)地方政府債券發(fā)行規(guī)模，并分配到各個(gè)省市自治區(qū)，作為各地區(qū)地方債券發(fā)行額的上限，要求不得突破。省級(jí)政府對(duì)本區(qū)域債券發(fā)行具有一定調(diào)控權(quán)。(3)地方政府債券發(fā)行透明度規(guī)定。要求發(fā)行地方政府債券的政府定期披露其財(cái)政收入等財(cái)務(wù)信息，為各類(lèi)投資者、社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息，對(duì)地方政府發(fā)行債券形成有效的市場(chǎng)約束機(jī)制、社會(huì)公眾輿論監(jiān)督約束機(jī)制，配合中央政府行政管制，實(shí)現(xiàn)地方政府債券發(fā)行的良性循環(huán)。(4)地方政府債務(wù)管理違規(guī)處罰及問(wèn)責(zé)制度。對(duì)于違犯中央債務(wù)管理制度的地方政府進(jìn)行罰款、行政警告等處罰，并對(duì)負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。(5)配套制度建設(shè)。地方政府發(fā)行債券,涉及國(guó)庫(kù)管理、會(huì)計(jì)核算等財(cái)政收支業(yè)務(wù)，需要建立相應(yīng)配套制度。

3.地方財(cái)政建立債務(wù)管理自律機(jī)制和制度。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，地方政府債務(wù)僅靠中央政府自上而下管理是不夠的，還需要建立地方財(cái)政債務(wù)管理自律機(jī)制和制度。主要包括：(1)編制全口徑債務(wù)預(yù)算。凡是政府財(cái)政負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)、財(cái)政擔(dān)保的債務(wù)，以及地方財(cái)政認(rèn)可由相關(guān)公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債務(wù)，都應(yīng)編入政府預(yù)算，全面反映地方政府債務(wù)規(guī)模，有利于加強(qiáng)地方人大、財(cái)政，以及社會(huì)輿論對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(2)建立適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的地方債務(wù)預(yù)警體系。在中央統(tǒng)一債務(wù)規(guī)模調(diào)控下，各地區(qū)政府對(duì)本級(jí)政府債務(wù)承擔(dān)一定責(zé)任，建立適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的地方債務(wù)預(yù)警體系，形成相應(yīng)的自我約束機(jī)制。對(duì)于地方債務(wù)有關(guān)指標(biāo)達(dá)到預(yù)警水平后，可由同級(jí)人大或?qū)徲?jì)部門(mén)宣布地方財(cái)政進(jìn)入警戒狀態(tài)，或者危機(jī)狀態(tài)，采取相應(yīng)收支管理措施，處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，化解債務(wù)危機(jī)。(3)建立適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的地方債務(wù)危機(jī)處理機(jī)制。為防范和化解地方政府債務(wù)危機(jī),需要建立應(yīng)急處置預(yù)案，一旦地方人大或?qū)徲?jì)部門(mén)宣布本地區(qū)進(jìn)入財(cái)政危機(jī)狀態(tài)后，就啟用危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，如在地方管理權(quán)限內(nèi)增加稅收、壓縮財(cái)政支出、處置政府資產(chǎn)和變現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股份、發(fā)行新債還舊債等，保證按期償還到期地方債本息，維護(hù)政府信譽(yù)，保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。(4)建立投融資平臺(tái)公司防火墻機(jī)制。如城投債發(fā)生支付危機(jī)，首先處置投融資平臺(tái)資產(chǎn)還債，然后由政府財(cái)政安排資金。在城投債支付危機(jī)和地方政府財(cái)政之間形成一道防火墻。

4.地方政府有較明確的事權(quán)邊界。在地方政府事權(quán)邊界中，首先要明確地方債務(wù)資金的具體用途，即在制度上規(guī)定，地方政府債務(wù)資金主要用于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支出，不得用于政府行政經(jīng)費(fèi)支出，或者彌補(bǔ)公共財(cái)政赤字。且現(xiàn)階段為了增強(qiáng)地方政府償債能力，債務(wù)資金優(yōu)先用于有一定收益的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，然后再用于其他地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支出，原則上不再運(yùn)用債務(wù)資金舉辦傳統(tǒng)意義上的國(guó)有企業(yè)，或者用于國(guó)有企業(yè)改制、收購(gòu)、兼并等支出。其次，在中央與地方事權(quán)劃分方面，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，將社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等部分支出職責(zé)上收到中央和省級(jí)政府，同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)政府支出的范圍和職責(zé)分工。地方政府舉債，是為了履行本級(jí)政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的職責(zé)，同時(shí)，也承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不再是為了完成中央政府或者上級(jí)政府的任務(wù)而舉債。

(二)適合我國(guó)國(guó)情的市政債券的制度設(shè)計(jì)研究。

目前，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)行城投債的主要用途，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在其他國(guó)家地方政府債務(wù)中，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的市政債券占較大比重?，F(xiàn)在需要研究一旦修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債券，我國(guó)將如何建立適合我國(guó)國(guó)情的市政債券的制度，包括市政債券的發(fā)行主體、發(fā)行條件、市場(chǎng)流通，以及償還、擔(dān)保等管理制度。我國(guó)現(xiàn)有建制市657個(gè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況差別較大。從行政級(jí)別來(lái)看，有省級(jí)的國(guó)務(wù)院直轄市、計(jì)劃單列的副省級(jí)城市、省直轄的地級(jí)市，以及縣級(jí)市。從財(cái)政收入看，有的城市年收入在數(shù)千億元以上，有的城市僅幾十億元而已。因而，市政債券債度設(shè)計(jì)，需要充分考慮現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。具體而言，可能需要在以下幾個(gè)方面取得突破：

第一，市政債務(wù)發(fā)行主體制度。在發(fā)行主體設(shè)置中,主體可分為地方政府和地方政府授權(quán)代理機(jī)構(gòu)。原則上按照一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)財(cái)權(quán)的原則，各級(jí)地方政府都有發(fā)債權(quán)。地方政府發(fā)債時(shí)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)直接負(fù)責(zé)，其他政府部門(mén)不得舉借任何形式債務(wù)。鑒于目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政不夠健全，現(xiàn)階段可將地方政府發(fā)債主體控制在省、市(州)、縣(市)三級(jí)，凡是財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況符合條件的地方政府，可以發(fā)行債券。政府各部門(mén)所屬以財(cái)政撥款為主要收入來(lái)源的事業(yè)單位，未經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)同意，不得舉借債務(wù)。同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)等政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，得到同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后，可代理發(fā)行地方政府債券。

第二，市政債券擔(dān)保制度。市政債券可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券發(fā)行時(shí)不針對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目，憑借政府整體信譽(yù)發(fā)行。取得資金后由政府預(yù)算統(tǒng)一安排使用，還本付息也由政府預(yù)算統(tǒng)一安排。而收益?zhèn)菫樘囟ńㄔO(shè)項(xiàng)目籌集資金，以項(xiàng)目收益為償還債務(wù)的資金來(lái)源。因此，在建設(shè)任務(wù)繁重、資金需求量大、政府信譽(yù)較低的情況下，一般責(zé)任債券的發(fā)行需要政府以稅收等常規(guī)收入為擔(dān)保，以增強(qiáng)市場(chǎng)信心，保證債券發(fā)行任務(wù)完成，而收益?zhèn)瘎t不需要擔(dān)保。我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定任何行政機(jī)關(guān)不得為企業(yè)和個(gè)人擔(dān)保，但從我國(guó)發(fā)行地方債券的實(shí)際需要來(lái)看，需要有財(cái)政部門(mén)的擔(dān)保?？尚薷摹稉?dān)保法》，賦予財(cái)政部門(mén)經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后為一般責(zé)任市政債券擔(dān)保的權(quán)利，促進(jìn)市政債券市場(chǎng)的發(fā)展。

第三，市政債券保險(xiǎn)制度。我國(guó)地方政府眾多，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，地方政府間償債能力差別較大，對(duì)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地方政府，通過(guò)建立市政債券保險(xiǎn)制度，可以降低債券違約風(fēng)險(xiǎn)，有利于市場(chǎng)發(fā)行。即發(fā)行市政債券的地方政府向商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，一旦不能按期還本付息，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)還本付息責(zé)任。這也需要財(cái)政制度和保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新。

(三)城投債向市政債券過(guò)渡的制度安排。

從目前地方政府投融資平臺(tái)發(fā)行城投債，到修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債券之間，需要有過(guò)渡性制度安排，一方面保證地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金需要，推動(dòng)地方各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)發(fā)展，另一方面，有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，化解債務(wù)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)城投債向市政債券的平穩(wěn)過(guò)渡。

1.對(duì)城投公司的分類(lèi)治理。據(jù)國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)，到2010年年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)有各類(lèi)政府投融資平臺(tái)6000多家，有的地方政府擁有10家以上的投融資平臺(tái)公司。這些地方政府投融資平臺(tái)公司構(gòu)成較為復(fù)雜，從業(yè)務(wù)看，有的公司屬純?nèi)谫Y性質(zhì)，主要負(fù)責(zé)融資，取得資金后由政府統(tǒng)一安排使用，不從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而有的公司既融資，也從事一定的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；從隸屬關(guān)系看，在一級(jí)政府中，有的投融資公司隸屬于財(cái)政部門(mén)，有的則由國(guó)資委管理，有的隸屬于水利等主管部門(mén)，也有的直接隸屬于市政府，還有各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)辦的投融資平臺(tái)公司；從投融資平臺(tái)盈利能力看，有的公司經(jīng)營(yíng)實(shí)力較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，但大多數(shù)公司則需要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，或者需要特殊政策扶持。因此，在過(guò)渡期內(nèi)，需要對(duì)現(xiàn)有投融資平臺(tái)公司進(jìn)行整頓、合并和分類(lèi)。(1)對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的投融資平臺(tái)公司，對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理層調(diào)整，現(xiàn)任黨政干部退出后，交由同級(jí)國(guó)資委管理，按照普通經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)管理，不再享受政府優(yōu)惠政策，也不再承擔(dān)政府投融資功能。公司發(fā)行的企業(yè)債券由其承擔(dān)還本付息責(zé)任，不再納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍。(2)對(duì)以政策性業(yè)務(wù)為主，需要政府財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政撥款或特殊政策扶持才能維持運(yùn)行的投融資平臺(tái)公司，進(jìn)行整頓合并后，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，其發(fā)行的城投債直接納入政府財(cái)政債務(wù)范疇，除由公司收入償還本息外，財(cái)政預(yù)算承擔(dān)最后還款人的角色。從我國(guó)目前地方政府的狀況看，一級(jí)政府有1～2家投融資平臺(tái)公司即可，多余公司需要整頓、合并。

2.對(duì)現(xiàn)有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。對(duì)于在發(fā)行市政債券以前政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債，隨同投融資平臺(tái)的整頓、合并，采取區(qū)別對(duì)待、有效控制債務(wù)規(guī)模、保證按期還本付息、逐步消除債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的辦法。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，可以達(dá)到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的投融資平臺(tái)公司，在退出政府投融資平臺(tái)范圍，由國(guó)資委按照一般國(guó)有企業(yè)管理后，其發(fā)行的債券不再納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍，債券還本付息由企業(yè)用經(jīng)營(yíng)收益支付，如發(fā)生違約，則由法院按照企業(yè)破產(chǎn)清算程序解決。對(duì)以政策性業(yè)務(wù)為主，需要政府財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政撥款或特殊政策扶持才能維持運(yùn)行的投融資平臺(tái)公司，進(jìn)行整頓合并后，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，其發(fā)行的城投債直接納入政府財(cái)政債務(wù)范疇。這部分城投債的還本付息，首先要求以城投公司業(yè)務(wù)收入償還，對(duì)當(dāng)年不能償還的部分本息，由財(cái)政部門(mén)審查，列入預(yù)算支出，經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行，以保證債券按期還本付息，維護(hù)地方政府信譽(yù)。對(duì)于因地方建設(shè)需要，確需增加發(fā)行的城投債，須經(jīng)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一平衡，在地方財(cái)政償還能力之內(nèi)發(fā)行，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模。對(duì)于地方財(cái)政較為寬裕的地區(qū)，可以在債券市場(chǎng)上以收購(gòu)債券的方式，提前償還部分債務(wù)，以消化部分債務(wù)存量負(fù)擔(dān)。

(四)地方財(cái)政債務(wù)透明度研究。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府舉債融資也是一種市場(chǎng)行為，必然要受市場(chǎng)機(jī)制約束。需要研究如何要求政府及時(shí)公布財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)信息，進(jìn)一步明確相關(guān)政策界限，消除各類(lèi)“幻覺(jué)”(如各級(jí)人大向銀行出具的安慰函、財(cái)政部門(mén)的收入證明等)，使地方政府舉債融資受到市場(chǎng)機(jī)制的有效約束。面對(duì)透明和充分的地方政府債務(wù)信息、明確的政策界限，銀行等金融機(jī)構(gòu)出于自身收益和安全的考慮，可自動(dòng)減少、或者停止向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的政府投融資平臺(tái)公司貸款。各類(lèi)投資者掌握上述信息后，必然減少或者停止認(rèn)購(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況不佳的政府投融資平臺(tái)公司債券、股票。從目前各地政府財(cái)政信息公開(kāi)的情況看，在國(guó)家審計(jì)署公布2010年年底地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果后，目前各地區(qū)除公布中央代地方政府發(fā)行債務(wù)還本付息信息外，尚未公布其他債務(wù)信息。在各地人代會(huì)召開(kāi)期間，地方政府一般發(fā)布一些粗略的政府預(yù)決算信息。財(cái)政部發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)省(市)應(yīng)當(dāng)通過(guò)中國(guó)債券信息網(wǎng)和本省(市)財(cái)政廳(局、委)網(wǎng)站等媒體，及時(shí)披露本省(市)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支狀況等指標(biāo)。試點(diǎn)省(市)在發(fā)債定價(jià)結(jié)束后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布債券發(fā)行結(jié)果。但上述辦法對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的時(shí)間(如每月、每季度)、公開(kāi)的程度(具體指標(biāo))等都未作詳細(xì)規(guī)定，難以滿(mǎn)足投資者以及社會(huì)各界對(duì)財(cái)政信息的需求，也加大了國(guó)內(nèi)外對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)的擔(dān)憂和猜測(cè)。

(五)歐美債務(wù)的警示研究。

近年來(lái)，歐美國(guó)家債務(wù)危機(jī)不斷蔓延，影響深遠(yuǎn)。歐美國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，背景復(fù)雜。如歐洲國(guó)家債務(wù)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景、形成機(jī)制等，與我國(guó)地方政府債務(wù)有重大差異。美國(guó)的國(guó)債也有美元作為世界貨幣等特殊背景，以及美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的具體情況；美國(guó)地方政府債務(wù)與我國(guó)地方政府債務(wù)，既有相同、相似之處，也有諸多差異。因而需要進(jìn)一步研究這些國(guó)家債務(wù)，包括地方政府債務(wù)危機(jī)的演變過(guò)程、內(nèi)在機(jī)制，以及歐美國(guó)家制定、實(shí)施的管理制度，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)地方政府管理服務(wù)。同時(shí),研究如何建立我國(guó)自身的評(píng)級(jí)體系。陳彧西、周小宇(2012)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，通過(guò)東亞和美國(guó)兩地區(qū)公司的評(píng)級(jí)、財(cái)務(wù)、主權(quán)評(píng)級(jí)等數(shù)據(jù)分析,證實(shí)了國(guó)家偏見(jiàn)的存在：東亞主權(quán)評(píng)級(jí)不合理的偏低,造成了該地區(qū)的公司評(píng)級(jí)系統(tǒng)性地低于美國(guó)公司。

四、結(jié)論和有關(guān)政策建議

根據(jù)上述分析，目前政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債，主要是向規(guī)范的市政債券轉(zhuǎn)變，且已具備基本條件，同時(shí)，還存在一些現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題，需要在以下方面作進(jìn)一步改進(jìn)：

1.提高中央財(cái)政本級(jí)收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比重，至少達(dá)到60%，保證中央財(cái)政對(duì)全國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控能力，為城投債向市政債券等規(guī)范的地方債轉(zhuǎn)化創(chuàng)造體制條件。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要對(duì)現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制，特別是中央地方共享稅的劃分比例作較大調(diào)整，如所得稅的分享比例等。

2.加快修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》，同時(shí)，著手制定市政債券管理辦法。包括市政債券的發(fā)行主體、發(fā)行條件、市場(chǎng)流通，以及償還、擔(dān)保等管理制度，建立地方政府債券發(fā)行額年度中央政府行政審批機(jī)制，建立地方政府債務(wù)預(yù)警及責(zé)任追究制度。

3.對(duì)現(xiàn)有地方政府投融資平臺(tái)公司進(jìn)行整頓合并，建立法定分類(lèi)管理體系，有效控制城投債風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。較大幅度壓縮現(xiàn)有政府投融資平臺(tái)公司數(shù)量，一級(jí)政府有1～2家投融資平臺(tái)公司，可滿(mǎn)足政府投融資需要。政府投融資平臺(tái)承擔(dān)政策性融資功能，可分為融資公司和融資運(yùn)營(yíng)公司兩類(lèi)，在依法認(rèn)定的基礎(chǔ)上分別管理,完善法人治理機(jī)構(gòu),健全管理體制。對(duì)原投融資平臺(tái)債務(wù)妥善處理，由整合后的公司承擔(dān)，不得逃廢債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制投融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)規(guī)模，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.定期披露城投債等地方政府性債務(wù)信息，并作為近期政務(wù)信息公開(kāi)(特別是財(cái)政預(yù)算公開(kāi))的重點(diǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，增強(qiáng)地方債務(wù)管理的市場(chǎng)約束力。對(duì)政府債務(wù)信息公開(kāi)的時(shí)間、種類(lèi)、方式等做出明確規(guī)定和要求，提高政府債務(wù)透明度，使銀行、證券公司、居民等各類(lèi)投資者對(duì)政府償債能力有較準(zhǔn)確的判斷，形成市場(chǎng)約束力，監(jiān)督、制約政府舉債融資行為，也有利于未來(lái)市政債券市場(chǎng)的發(fā)展。

[1]安國(guó)?。骸督⒌胤秸袌?chǎng)化投融資機(jī)制》，載于《中國(guó)金融》2003年第7期。

[2]安立偉：《美國(guó)地方政府債務(wù)管理的民主思想分析與借鑒》，載于《財(cái)政研究》2002年第9期。

[3]安立偉：《地方政府性債務(wù)科學(xué)化管理問(wèn)題淺析》，載于《中國(guó)財(cái)政》2013年第6期。

[4]陳彧西、周小宇：《國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)國(guó)家偏見(jiàn)的實(shí)證分析》，載于《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2012年第4期。

[5]蔡志群：《淺析地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范和治理》，載于《中國(guó)財(cái)政》2013年第8期。

[6]丁淑芳：《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理 有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)》，載于《中國(guó)財(cái)政》2013年第12期。

[7]鄧淑蓮、彭軍：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載于《財(cái)政研究》2013年第2期。

[8]封北麟：《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，載于《中國(guó)金融》2013年第7期。

[9]范螢心、張舒涵、孫奎環(huán)：《加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議》，載于《中國(guó)財(cái)政》2013年第10期。

[10]郭慶旺、趙旭杰：《地方政府投資競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)》，載于《世界經(jīng)濟(jì)》2013年第5期。

[11]何楊、滿(mǎn)燕云：《地方融資平臺(tái)債務(wù)：規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)與治理》，載于《財(cái)政研究》2012年第8期。

[12]賈康：《在制度創(chuàng)新中走向陽(yáng)光融資》，載于《財(cái)會(huì)研究》2012年第9期。

[13]婁洪、黃國(guó)華、張洋：《從歐洲債務(wù)危機(jī)看政府會(huì)計(jì)改革》，載于《財(cái)政研究》2012年第4期。

[14]劉昊、張?jiān)掠选⑷A偉：《地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)特點(diǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)分析——以東部S省為例》，載于《財(cái)經(jīng)研究》2013年第5期。

[15]劉海虹、陳進(jìn)：《地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制的整合路徑研究》，載于《財(cái)政研究》2012年第6期。

[16]劉劍文：《地方政府發(fā)債權(quán)的現(xiàn)實(shí)可能性》，載于《法學(xué)》2012年第10期。

[17]盧炯星：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀調(diào)控法規(guī)則》，載于《法學(xué)》2012年第10期。

[18]劉偉、李連發(fā)：《地方政府融資平臺(tái)舉債的理論分析》，載于《金融研究》2013年第5期。

[19]李學(xué)文、盧新海、張蔚文：《地方政府與預(yù)算外收入：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式問(wèn)題》，載于《世界經(jīng)濟(jì)》2012年第8期。

[20]馬海濤：《解決地方債問(wèn)題的根本出路在于債券化》，載于《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2012年第2期。

[21]馬海濤主編：《地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版。

[22]孫棟梁、盛碩：《構(gòu)建與地方自行發(fā)債相適應(yīng)的財(cái)政體系》，載于《中國(guó)財(cái)政》2013年第2期。

[23]時(shí)紅秀：《理性看待新一輪地方政府投資擴(kuò)張》，載于《銀行家》2012年第10期。

[24]孫杰：《資產(chǎn)證券化與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》，載于《中國(guó)金融》2012年第21期。

[25]孫建林：《防范地方融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)》，載于《中國(guó)金融》2013年第9期。

[26]王芳、陳曦：《地方政府債務(wù)形成的“赤字競(jìng)賽”假說(shuō)》，載于《財(cái)政研究》2013年第7期。

[27]熊波、張宏翔：《基于公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的地方政府借款監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建》，載于《財(cái)政研究》2012年第7期。

*本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》(批準(zhǔn)號(hào)13YJA630101)、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《北京市公共服務(wù)公私合作的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》(批準(zhǔn)號(hào)13JGB016)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題的階段性成果。

F812.7

：A

：2095-3151(2014)38-0028-13