劉尚希

財政與稅收

構(gòu)建事業(yè)單位財政保障機制的對策

劉尚希

一、在政事分開、管辦分開的取向下，對事業(yè)單位實施不同的管理方式。

1.對行政執(zhí)法類事業(yè)單位實行嚴格的收支徹底脫鉤。新的事業(yè)單位《財務(wù)規(guī)則》、《會計準則》已頒布實施，但仍有必要從制度上加強規(guī)范和管理，從真正意義上實施行政執(zhí)法類事業(yè)單位“收支兩條線”管理。具體措施包括：一是強化資金監(jiān)管，確保政府非稅收入及時、足額入庫。二是強化對事業(yè)單位各類國有資產(chǎn)的管理。三是不斷推進國庫集中支付和公務(wù)卡支付制度改革，逐步推行陽光財政。四是進一步督促各單位各部門強化內(nèi)部管理，建立健全資產(chǎn)管理制度、財務(wù)核算制度、財產(chǎn)清查盤點制度；執(zhí)法監(jiān)督部門形成監(jiān)督合力，嚴格責(zé)任追究，將部門、單位執(zhí)行收費政策和“收支兩條線”管理規(guī)定情況納入對單位及其主要負責(zé)人的廉政建設(shè)考核范圍。

2.對公益服務(wù)類事業(yè)單位以多種形式實現(xiàn)管辦分開。根據(jù)近年的探索，管辦分開有多種具體實現(xiàn)形式。以公立醫(yī)院管理體制改革為例，主要有在衛(wèi)生部門內(nèi)或外設(shè)立專門監(jiān)管公立醫(yī)院的機構(gòu)；也有“社會辦醫(yī)、政府管醫(yī)”、企業(yè)化管理等多種形式。各地可從地方實際出發(fā)，積極探索政事分開、管辦分開的有效實現(xiàn)形式。為避免挫傷職工的工作積極性，對公益服務(wù)類事業(yè)單位不宜采取完全的收支兩條線管理。以基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)財政經(jīng)費補助為例，目前各省采取的主要有政府全額補償、多渠道多頭補償、“收支兩條線”管理、以獎代補等模式。中央財政要按照“注重實效、鼓勵先進”的原則優(yōu)化以獎代補模式。地方財政要按照“透明監(jiān)管、及時補償”的原則發(fā)揮其在基本公共服務(wù)提供中的關(guān)鍵作用，如落實對部分落后地區(qū)的政府全額補貼。具體模式的選擇應(yīng)由各地結(jié)合經(jīng)濟條件、人口基數(shù)、財政狀況等因素綜合考慮，目的是實現(xiàn)公益服務(wù)資源的合理利用。

3.對生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位實施過渡期財政支持辦法。為支持生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，在過渡期內(nèi)將對這類單位保留一定的正常事業(yè)費。要充分考慮各地、各部門的特點，做到成熟一家改制一家，在經(jīng)濟補償金標準等方面積極支持和鼓勵各地研究制定符合當?shù)貙嶋H的政策，使事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作積極、平穩(wěn)、有序推進。

二、制定動態(tài)的經(jīng)費保障管理辦法和科學(xué)的預(yù)算管理模式。

1.制定動態(tài)的經(jīng)費保障管理辦法。公益服務(wù)類事業(yè)單位的經(jīng)費保障主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費三類。要在準確掌握各類單位的機構(gòu)、編制、人員、受益人數(shù)、設(shè)備、房產(chǎn)等情況的同時，做到及時更新、動態(tài)管理，建立動態(tài)的經(jīng)費保障管理辦法。人員經(jīng)費預(yù)算要按照財政部門測算確定的人均定額，建立機構(gòu)、人員信息庫。公用經(jīng)費標準可根據(jù)單位的工作性質(zhì)、以前的支出水平、收入情況以及財力的需要與可能等，將各單位的公用經(jīng)費規(guī)范統(tǒng)一定檔，確定公用經(jīng)費標準定額。在基本保證單位既得利益的前提下，對同一類中經(jīng)費供給水平相差較大的單位，進行適當分檔設(shè)置，再逐步予以歸并。對專項支出項目采取備選預(yù)算管理辦法，由各部門控制總量。

2.實行綜合預(yù)算、總額撥款。綜合財政預(yù)算收入包括財政預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財政專戶管理的預(yù)算外資金收入和其他收入；綜合財政預(yù)算支出由財政部門按部門資金需求及財力情況，依照個人部分、公用部分、事業(yè)發(fā)展的順序核定標準?？傤~撥款主要體現(xiàn)為：各部門內(nèi)部人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費的使用比例、部門及下屬單位之間的資金配置等一系列部門內(nèi)部管理問題，交由部門自身決定。

3.改革政府預(yù)算收支分類制度。第一，調(diào)整“經(jīng)濟分類法”中的某些項目，實行“新經(jīng)濟分類”。具體可將“商品與服務(wù)類”支出調(diào)整為兩個平行支出大類，即“商品類”支出與“服務(wù)類”支出，以利于編制政府購買服務(wù)的專門預(yù)算。第二，落實“以事定費”，實行以項目為中心的預(yù)算編制和管理制度。

三、制定獎懲結(jié)合的經(jīng)費補助管理辦法和分行業(yè)的預(yù)算管理模式。

1.制定獎懲結(jié)合的經(jīng)費補助管理辦法。對公益Ⅱ類事業(yè)單位，須以績效為導(dǎo)向，按提供公共服務(wù)的事項，量化其公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，實行績效掛鉤、獎懲結(jié)合的經(jīng)費補助管理辦法，并賦予各部門較多的預(yù)算資金配置權(quán)能。如按單位運行績效和財政補助系數(shù)掛鉤計算，低于定額的按定額補助，高于定額的超額部分作為當年的績效獎勵。在約束方面，如連續(xù)兩年未完成基本績效指標，扣減一個級次的補助額；發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀或廉政方面的重大問題，視情節(jié)輕重扣減一定級次的補助額等。

2.加強部門成本核算，動態(tài)調(diào)整補助系數(shù)。對同一大類不同級別的事業(yè)單位，分級測算、確定補助水平。補助系數(shù)測算是在基數(shù)的基礎(chǔ)上與各項財務(wù)指標和業(yè)務(wù)指標相掛鉤。以醫(yī)院為例，可考慮按不同類別醫(yī)院的收入水平與單位工作量平均社會成本的差額，計算財政補助數(shù)額。在條件成熟后，按單病種、服務(wù)項目的標準成本差額，計算補助數(shù)額。

3.完善分行業(yè)的事業(yè)單位財務(wù)制度。2012年年底，財政部先后發(fā)布高等學(xué)校、科研事業(yè)單位、文化事業(yè)單位等分行業(yè)財務(wù)制度。在這些行業(yè)中，醫(yī)院和高校是重頭戲，醫(yī)院要更加強調(diào)成本費用核算，高校要更加強調(diào)資產(chǎn)、負債核算及績效評估。要盡快完善與其相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，梳理、規(guī)范財務(wù)工作流程，按照各項法律法規(guī)及財政部門的要求，建立健全各種財務(wù)與會計管理制度，切實加強事業(yè)單位財政資金的管理。

四、完善政府購買服務(wù)制度體系。

1.制定《政府購買公共服務(wù)條例》?！墩徺I公共服務(wù)條例》是指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)業(yè)務(wù)的活動指南，需對政府購買公共服務(wù)的有關(guān)宏觀問題提出指導(dǎo)性意見。一要編制并發(fā)布《政府購買公共服務(wù)項目目錄》。二要對政府購買服務(wù)項目實施“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”的管理要求。三要制定公共服務(wù)項目的績效管理要求，以及政府購買公共服務(wù)過程中的相關(guān)質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督與檢查等責(zé)任的規(guī)范性規(guī)則。

2.扶持社會組織的發(fā)展，建立公共服務(wù)承接主體的充分競爭機制。應(yīng)把政府購買服務(wù)工作和扶持社會組織發(fā)展緊密結(jié)合，將提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。鼓勵各地建立社會組織發(fā)展專項基金，綜合運用項目資助、以獎代補、稅收優(yōu)惠、市場定價等多種政策工具推動社會組織參與提供公共服務(wù)，為社會組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺和保障充分競爭的機制。

3.建立社會效益導(dǎo)向型的績效評估制度。政府購買服務(wù)及效果的績效考評需要通過一套具體衡量指標體系予以實施，包括公共服務(wù)覆蓋面、公共服務(wù)效率、公共服務(wù)滿意度、公共服務(wù)透明度等。可采用如下操作步驟：首先，建立體現(xiàn)事業(yè)單位部門戰(zhàn)略規(guī)劃的周期滾動預(yù)算，增強預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性。其次，提出明確的績效目標，并將事業(yè)單位年度預(yù)算置于滾動預(yù)算的約束之下。最后，運用績效指標對年度預(yù)算進行績效評價，強化績效評價結(jié)果與績效報告制度對預(yù)算管理的約束與激勵功能。

4.建立多元化的監(jiān)督約束機制。一要重視外部監(jiān)督，發(fā)揮相關(guān)社會組織、社會公眾、媒體等的監(jiān)督作用。二要推行公共服務(wù)承諾制度。政府及公益性事業(yè)單位在與服務(wù)對象溝通協(xié)商基礎(chǔ)上，公開服務(wù)內(nèi)容、方式、時限、成本、救濟渠道與問責(zé)機制等，及時、公開接受群眾和社會各界的監(jiān)督。三要建立“第三方監(jiān)督”機制。培育社會中介組織，通過社會與政府對其“雙向賦權(quán)”，從而成為公信度高、作用重要的社會監(jiān)督組織，通過同業(yè)自律、專業(yè)評估、社會審計等方式對事業(yè)單位乃至政府的各類公益事業(yè)活動實施監(jiān)督。

五、健全事業(yè)單位財政保障機制改革的配套措施。

1.建立編制管理和預(yù)算管理相協(xié)調(diào)的事業(yè)發(fā)展機制。事業(yè)單位分類改革后，編制部門與財政部門要密切配合，加強溝通與協(xié)調(diào)，建立編制管理與預(yù)算管理協(xié)調(diào)機制，聯(lián)合進行清理整頓，大力壓縮政府直接辦事業(yè)的規(guī)模、人員和經(jīng)費。通過人事編制部門與財政部門通力合作，保持步調(diào)一致、雙管齊下的管控模式，實現(xiàn)控制機構(gòu)編制和財政經(jīng)費增長的目的。

2.健全事業(yè)單位內(nèi)部分配政策體系。一是按照“分類指導(dǎo)、分步實施、因地制宜、穩(wěn)慎推進”原則，有序推進績效工資制度的實施。二是完善高層次人才和領(lǐng)導(dǎo)干部分配激勵機制。在完善考核制度基礎(chǔ)上，依據(jù)崗位職責(zé)、工作業(yè)績和貢獻及風(fēng)險等因素，確定事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)分配辦法和收入水平，逐步建立事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)激勵約束機制；強化工資分配調(diào)控與管理機制，完善資金管理政策，制定兼職兼薪管理辦法，加強工資政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查與違反政策行為的查處等。

3.健全事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。當前迫切需要建立的制度有：一是事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管本身的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)管、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價、境外資產(chǎn)管理等基礎(chǔ)管理制度。二是事業(yè)單位的信息公開制度，如業(yè)務(wù)執(zhí)行和資金使用信息、影響事業(yè)單位國有資產(chǎn)的重大事件等必須向社會公開。三是財務(wù)預(yù)算、審計評估和報告制度。四是事業(yè)單位職工參與管理事業(yè)單位國有資產(chǎn)制度，如規(guī)定在事業(yè)單位資產(chǎn)使用、處置等重大決策中員工應(yīng)有的權(quán)利。五是事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管制度改革需要配合事業(yè)單位去行政化，強化內(nèi)部治理并建立獨立法人制度。

4.健全事業(yè)單位社會保險政策。應(yīng)著力理順事業(yè)單位保障水平與企業(yè)同類人員的平衡關(guān)系，適時出臺公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革政策，在全社會形成基礎(chǔ)制度統(tǒng)一、公平的取向，給各類群體積極正確的預(yù)期。按照“基本養(yǎng)老保險加職業(yè)年金”方式完善現(xiàn)行試點的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。公益服務(wù)類事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金中的社會統(tǒng)籌部分、職業(yè)年金中單位繳費部分、老職工的退休金應(yīng)主要由政府財政保障，“中人”養(yǎng)老金隱性債務(wù)需部分由財政預(yù)算安排。

(李摘自《經(jīng)濟縱橫》2014年第9期《完善事業(yè)單位財政保障機制問題研究》)