顧海峰，許 強

（東華大學(xué) 旭日工商管理學(xué)院，上海 200051）

商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的形成及控制研究

顧海峰，許 強

（東華大學(xué) 旭日工商管理學(xué)院，上海 200051）

自分稅制改革以來，地方政府財政收入發(fā)生分流，導(dǎo)致地方政府現(xiàn)行財政收入程度無法承擔(dān)大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對此，地方政府通過平臺性貸款模式獲取商業(yè)銀行信貸資金已成為地方政府募集城市建設(shè)資金的主要來源，同時，商業(yè)銀行應(yīng)強化地方政府平臺性貸款的風(fēng)險控制措施。為此，在分析商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險分布現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討了商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的形成機理，并以此為依據(jù)，設(shè)計了商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的控制機制。該研究成果將為我國商業(yè)銀行在政府平臺性貸款的實踐中科學(xué)高效的控制貸款風(fēng)險提供重要的理論指導(dǎo)與決策參考。

商業(yè)銀行；地方政府；平臺性貸款風(fēng)險

一、問題提出及研究述評

2008年金融危機發(fā)生以后，在保增長的大背景下，各級地方政府大力進(jìn)行基建投資，使得以城投為主導(dǎo)的地方政府融資平臺在全國范圍大量出現(xiàn)。截至2012年，我國地方政府融資平臺公司多達(dá)10468家，融資平臺的貸款額度約為9萬億元人民幣。由于地方政府融資平臺公司的政府背景，其所獲得的貸款多以地方政府信用為擔(dān)保。其所投項目多以公益性項目為主，項目本身無收益或收益極低。從而地方政府融資平臺公司對貸款的償還，主要不是依靠項目本身的經(jīng)營性收入，而是主要依靠地方政府的財政收入。根據(jù)社科院發(fā)布的金融藍(lán)皮書測算，2011年至2013年地方債務(wù)進(jìn)入償債高峰期，到2012年，地方政府融資平臺償債率將超過20%警戒線，達(dá)到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒線之下。央行報告也指出，地方政府償債率將從2009年的6.7%逐年上升，至2012年將突破20%，并達(dá)到26.4%的峰值，這將超過發(fā)展中國家25%的安全警戒線，之后緩慢回落，但仍在20%的國際平均警戒線以上。目前，地方政府的財政收入主要來源于土地出讓收入，而這部分收入受國家宏觀政策和市場行情的影響顯著。受最近幾輪房地產(chǎn)市場調(diào)控措施出臺的影響，地方政府的土地出讓收入顯著減少，地方政府的財政收入因此相應(yīng)減少。在目前處于償債高峰期的情況下，地方政府財政收入的減少，對地方政府融資平臺公司的貸款償還無疑是雪上加霜。在此情況下，商業(yè)銀行的平臺貸款很容易轉(zhuǎn)變?yōu)榇渭壻J，甚至呆壞賬，從而對國內(nèi)的金融穩(wěn)定帶來不確定的負(fù)面因素。正是在這樣的背景下，本研究針對“商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的形成及控制”問題展開深入探討，具有非常重要的理論與現(xiàn)實意義。

對于商業(yè)銀行貸款風(fēng)險方面的研究，國外學(xué)者主要從信息經(jīng)濟學(xué)視角展開探討，Kenneth(1994)[1]認(rèn)為，信貸市場中存在著廣泛的信息不對稱現(xiàn)象，信息不對稱是引發(fā)商業(yè)銀行貸款風(fēng)險的根本原因。對此，國外學(xué)者 Stiglitz(1991)[2]、Banerjee(1994)[3]、Berger（1995）[4]等從信息不對稱入手，探討商業(yè)銀行降低中小企業(yè)貸款意愿的內(nèi)在機理，研究發(fā)現(xiàn)，銀企之間的信息不對稱引發(fā)貸款企業(yè)的道德風(fēng)險，從而引發(fā)商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險，降低商業(yè)銀行對于中小企業(yè)的放貸意愿。對此，如何從根本上治理銀企信息不對稱，是有效控制商業(yè)銀行貸款風(fēng)險的重要路徑。但是，地方政府平臺性貸款不同于中小企業(yè)貸款，以平臺公司為信用基礎(chǔ)的融資模式，在起初較長時期內(nèi)始終符合商業(yè)銀行的信貸偏好，然而，隨著地方政府舉債規(guī)模的不斷擴大，商業(yè)銀行已逐步認(rèn)識到強化政府平臺性貸款風(fēng)險控制的重要性。目前，我國地方政府融資平臺的運行體制機制存在很大問題，巴曙松（2009）[5]認(rèn)為，地方政府融資平臺已經(jīng)成為增長最為迅速的信貸投放主體，運行過程中的過度負(fù)債，加大了商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險，并增加了地方財政的負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)當(dāng)對地方政府融資平臺進(jìn)行規(guī)范化、市場化和透明化改革，并建議商業(yè)銀行推進(jìn)更為審慎的風(fēng)險管理措施進(jìn)行管理和配合。此外，在商業(yè)銀行和地方政府融資平臺的業(yè)務(wù)往來中，因為地方政府融資平臺的政府背景，往往使得商業(yè)銀行處于信息流通的劣勢地位。對此，朱曉蕾（2009）[6]認(rèn)為，在政府類融資中，存在著銀行與政府之間信息不對稱問題。這不僅包括銀行與政府的信息不對稱，如政府部門的隱形負(fù)債等，還包括銀行與融資平臺之間的信息不對稱問題，如融資平臺的多邊貸款等。對此，王修華等（2011）[7]提出了地方政府融資平臺風(fēng)險的測算模型與方法，并給出了規(guī)范地方政府融資平臺發(fā)展的基本路徑。然而，劉明（2011）[8]認(rèn)為，應(yīng)加強銀行間的合作，并對自身貸款業(yè)務(wù)流程進(jìn)行改進(jìn)，以緩解信息不對稱的程度。劉志春等（2012）[9]認(rèn)為，應(yīng)該對平臺性貸款建立單獨的授信管理體系，必要時應(yīng)聘請權(quán)威中介機構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評估。此外，劉偉等（2013）[10]對地方政府融資平臺的舉債邏輯進(jìn)行了理論詮釋，并提出了防范與控制地方政府融資平臺風(fēng)險的基本思路。對此，張光華（2012）[11]認(rèn)為，應(yīng)積極推進(jìn)銀行機構(gòu)經(jīng)營模式創(chuàng)新，引入主辦行制度，并建立定期貸后評估制度。馬若微等（2012）[12]研究發(fā)現(xiàn)，商業(yè)銀行發(fā)放過度的政府平臺性貸款，將在一定程度上降低商業(yè)銀行的信貸效率。對此，王國剛（2012）[13]認(rèn)為，地方政府融資平臺貸款規(guī)模的過渡性，將加大商業(yè)銀行的信貸風(fēng)險，不利于商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)的安全。對此，劉暢（2011）[14]、顧海峰等（2013）[15]探討了地方政府融資平臺風(fēng)險的防范與控制問題，給出了防范與控制地方政府平臺風(fēng)險的制度設(shè)計思路。對此，本研究的主要貢獻(xiàn)在于：分析了商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的分布現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，分析了商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的形成機理，并以此為依據(jù)，設(shè)計了商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的控制機制。該研究成果將為我國商業(yè)銀行在政府平臺性貸款的實踐中，如何科學(xué)高效地控制貸款風(fēng)險，提供重要的理論指導(dǎo)與決策參考。此外，本研究將圍繞以下邏輯結(jié)構(gòu)展開：第二部分為商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的分布現(xiàn)狀分析；第三部分為商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的形成機理分析；第四部分為商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的控制機制設(shè)計；第五部分為結(jié)論與展望。

二、商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的分布現(xiàn)狀分析

金融危機發(fā)生以后，為刺激經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，中央政府出臺了4萬億元的一攬子經(jīng)濟刺激計劃，使得我國經(jīng)濟安全度過了危機所帶來的震蕩時期，依然保持了國民經(jīng)濟7%以上的增長，令世人矚目。但是當(dāng)時的4萬億元，中央政府只投資了1.18萬億元，其余的2.82萬億元全部由地方政府配套實施，由于地方政府的財政收入無法滿足投資需要，于是由地方政府及其相關(guān)部門通過財政撥款，或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，即地方政府融資平臺在全國范圍內(nèi)隨之產(chǎn)生，并從省級向市級、縣級政府延伸，隨著融資平臺的發(fā)展，平臺債務(wù)規(guī)模也快速膨脹。目前，在保增長的宏觀背景下，我國實施著積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在此情況下，地方政府融資平臺的貸款依然占據(jù)商業(yè)銀行貸款的很大部分，雖然增量成減緩趨勢，但是總量較大，所以商業(yè)銀行目前面對的眾多風(fēng)險依然不容樂觀。

（一）償還風(fēng)險

由于地方政府融資平臺公司組建之初，就是依靠政府財政撥款，或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，這就使得其自有資本很少。而且融資平臺公司所投項目，大多屬于公益性項目，此類項目往往無收益或收益很少，從而地方政府融資平臺貸款的還款來源主要依賴地方政府未來財政收入或政府配置的土地使用權(quán)的收益?？墒峭恋爻鲎屖杖胧車液暧^調(diào)控政策的影響較大，并不能成為穩(wěn)定的還款來源。此外，現(xiàn)行地方政府融資平臺公司的貸款擔(dān)保，主要是政府信用，這并不符合我國《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)償還風(fēng)險出現(xiàn)時，此類擔(dān)保并不具備一定的法律效力，商業(yè)銀行的損失就很容易出現(xiàn)。

（二）流動性風(fēng)險

因為地方政府融資平臺具有濃厚的政府背景，以政府信用為保證的貸款，受到商業(yè)銀行的特別青睞，使得大量的商業(yè)貸款集中在融資平臺中。由于地方政府融資平臺所投項目，以基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程為主，這些項目具有周期長（大多為5到10年）、所需資金量大的特點，所以使得商業(yè)銀行的中長期貸款比例占總發(fā)放貸款量的比例顯著加大，從而使得商業(yè)銀行的信貸結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，并加劇商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債期限錯配程度。當(dāng)作為主要還款來源的政府財政收入發(fā)生波動時，流動性危機就會出現(xiàn)，而且在新巴塞爾協(xié)議的大背景下，流動性風(fēng)險呈更加凸顯的狀態(tài)。此外，中長期貸款比例的增加，也加大了商業(yè)銀行的利率風(fēng)險。

（三）政策性風(fēng)險

政府的財政收入作為商業(yè)銀行平臺性貸款的主要還款來源，在很大程度上受國家宏觀政策的影響，而且政府的財政支出也受到地方政府的發(fā)展思路、城市建設(shè)整體規(guī)劃、未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資計劃、政府融資平臺的融資力度和融資效度以及政府財政的經(jīng)常性開支的影響。而且在貸款期內(nèi)，政府的財政收支以及財稅體制都有可能發(fā)生變化。如此種種，用于償還貸款的資金能否按時到位，就存在很大的不確定性。此外，地方政府融資平臺性貸款多為中長期貸款，這就可能出現(xiàn)在貸款償還期內(nèi)，出現(xiàn)政府換屆的可能，而各屆政府在貸款存續(xù)期內(nèi)對建設(shè)性資金的使用安排也會不同，所以貸款的償還也就可能偏離最初的計劃。所以說，政府的換屆及其帶來的總體政策的變化，都會對商業(yè)銀行的平臺性貸款的償還帶來不可預(yù)計的影響。

（四）合規(guī)性風(fēng)險

目前，地方政府融資平臺性貸款多以政府信用或地方財政收入為擔(dān)保，但是，根據(jù)《擔(dān)保法》，政府對金融機構(gòu)貸款的任何擔(dān)保或承諾屬于違規(guī)行為，仍不受法律保護(hù)。此外，政府的基建項目建設(shè)往往是多個項目同時進(jìn)行，為滿足資金需求，地方政府融資平臺就會大量向銀行申請貸款，但由于融資平臺的自有資本較少，這就會出現(xiàn)法定資本金比例達(dá)不到監(jiān)管要求。而且，在政府牽頭的項目建設(shè)中，因為有政府的作用，許多項目經(jīng)常出現(xiàn)開工的合法性批文或土地使用權(quán)證等必要的手續(xù)不到位或不齊全就開工的情況。這對商業(yè)銀行的平臺性貸款的正常收回都會帶來不利影響。

（五）監(jiān)管風(fēng)險

地方政府融資平臺公司所申請到的貸款，由地方財政部門或項目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，平臺公司作為直接借款人，并不使用或管理信貸資金。對于申請到的貸款，政府往往根據(jù)自己的實際需要來使用貸款，使得貸款常常用于非指定項目，而且同時運作的項目繁多，資金交叉使用情況屢見不鮮，項目資金的使用就會失衡。使得商業(yè)銀行在貸后監(jiān)控上面臨巨大的壓力。

（六）信息不對稱風(fēng)險

地方政府融資平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)并不完善，其法定負(fù)責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員大多由政府工作人員兼職或者由政府指派，導(dǎo)致在職能定位、財務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)等方面缺乏獨立性和自主性。融資平臺因需要大量資金，常常采用多頭融資、多頭授信，這就使得其債務(wù)結(jié)構(gòu)相對分散。因為具有政府背景，其所負(fù)擔(dān)的債務(wù)有隱蔽性強、透明度差的特點，而且大多數(shù)地區(qū)財政負(fù)債水平是機密，并不會公開。所以商業(yè)銀行對地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險評估，就無法按照企業(yè)法人貸款的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而只能根據(jù)地方政府的財政收支情況進(jìn)行判斷。可是根據(jù)現(xiàn)行財政預(yù)算體系，商業(yè)銀行很難掌握政府的融資總量、負(fù)債規(guī)模以及可持續(xù)的財稅收入。此外，因政府融資平臺的資金需求大，在商業(yè)銀行面對的各層次的資金需求中都占據(jù)主導(dǎo)地位，所以各商業(yè)銀行也會爭奪這些客戶，使得融資平臺在貸款事項談判中具有優(yōu)勢地位，甚至貸后不積極配合信貸管理。這些都增加了商業(yè)銀行獲得必要信息的難度，信息不對稱情況較為嚴(yán)重。

三、商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的形成機理分析

商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的大量貸款，既有業(yè)務(wù)發(fā)展的內(nèi)在需求，也有市場競爭的外部壓力，所以發(fā)放大量平臺性貸款所引起的風(fēng)險，既有內(nèi)部因素，也有外部因素。

（一）財權(quán)事權(quán)的不匹配

自1994年“分稅制”改革以來，事實上的財權(quán)上移和事權(quán)下移，使得地方政府的支出責(zé)任和支出能力發(fā)生了很大的變化，根據(jù)2008年的《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，1978年至1993年，中央財政收入在總財政收入中所占比例遠(yuǎn)低于地方財政收入，而1994年及之后，中央財政收入在總財政收入中所占比例急速上升，且明顯高于地方財政收入。與此同時，1978年至2008年，地方財政支出占總財政支出的比例一直較高，可是中央財政支出占總財政支出的比例卻呈現(xiàn)下降的趨勢。2008年金融危機以后，中央出臺4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，中央只投資1.18萬億元，而地方配套其余的2.82萬億元，財權(quán)上移事權(quán)下移由此可見，時至今日，情況仍未改觀。與此同時，我國的城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，地方政府需要大量的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、住房、公益性設(shè)施以及環(huán)境等方面的建設(shè)，巨大的資金缺口由此形成。為滿足資金需要，大量的地方政府融資平臺應(yīng)運而生，并大量向商業(yè)銀行申請貸款，平臺性貸款呈爆發(fā)式增長，而在此過程中，涉及的項目審查、貸款擔(dān)保、貸后資金管理等等難免出現(xiàn)問題，商業(yè)銀行面對如此巨大的平臺性貸款，風(fēng)險的存在就不可避免。

（二）現(xiàn)行政績考核機制

目前，雖然中央不斷強調(diào)不能以經(jīng)濟規(guī)模作為衡量地方發(fā)展的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)時來看，這一觀念的改變還需一定的時間。經(jīng)濟規(guī)模仍是各個地方十分看重的一個指標(biāo)，也是政績考核機制的核心指標(biāo)。近年來，全國財政收入持續(xù)較快增長，但全國依然存在一定程度的財政赤字。這與我國財政支出軟約束下，為實現(xiàn)政績斐然，地方政府不斷擴大債務(wù)規(guī)模有關(guān)。而此種為實現(xiàn)政績的債務(wù)，經(jīng)常是圍繞中央政府的政策，而與當(dāng)?shù)鼐用竦男枨鬅o關(guān)。與此同時，各個省份之間是標(biāo)尺競爭，且官員的目標(biāo)與政府的目標(biāo)存在一定的差異。標(biāo)尺競爭就是看相對績效評價，官員能否得到提拔，很大程度上取決于GDP的排名，而不是轄地的實際情況，所以只要GDP排名好就行。所以，就很容易理解地方政府為什么有如此沖動來發(fā)展GDP了，因為當(dāng)別的省份在大力創(chuàng)建融資平臺，努力創(chuàng)造GDP的時候，自己不發(fā)展，那么相對排名就下去了。這種以經(jīng)濟總量為核心的政績考核機制只要存在，地方政府就會一直存在創(chuàng)造高經(jīng)濟總量的沖動，甚至?xí)葑兂蓯盒愿偁帯⒒ハ嗖鹋_的局面，因為把別人的GDP搞下去了，自己的GDP排名就上去了。至于這樣做，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展是好是壞，是否符合百姓的發(fā)展需求，卻沒有得到充分的考慮。此外，監(jiān)管的缺失往往導(dǎo)致地方政府的財政資源使用效率的低下。所以，必須從根本上改變現(xiàn)行的政績考核機制，才能有效遏制盲目融資的沖動，對降低平臺性貸款的風(fēng)險，具有積極的作用。

（三）權(quán)利不等導(dǎo)致的信息不對稱

相較于國外來說，我國地方政府的信息披露機制還不完善，對地方政府的信用水平的考量以及相關(guān)監(jiān)督機制的運行，因為沒有相關(guān)法律的支持，商業(yè)銀行常常處于被動的局面。地方政府融資平臺具有濃厚的政府背景，商業(yè)銀行對其信用的考量或者貸后資金的監(jiān)督，也同樣存在效率低下的情況。而且，由于有效監(jiān)督的缺失，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)普遍不合理，這里主要體現(xiàn)在地方政府的公共支出并沒有對基本公共產(chǎn)品的提供引起足夠的重視。而現(xiàn)行的預(yù)算體制無力合理配置地方政府的公共資源，結(jié)果是地方政府的公共資源增加了，民眾對基本公共產(chǎn)品的需求無法滿足，這種不合理的財政支出結(jié)構(gòu)是地方財政規(guī)模迅速膨脹的主要原因。財政收入作為平臺性貸款的主要還款來源，財政支出結(jié)構(gòu)的不合理必然會對平臺性貸款的償還帶來一定的風(fēng)險。從商業(yè)銀行的角度來說，貸前調(diào)查、貸中審查、貸后檢查，都需要融資平臺和政府有關(guān)部門的積極合作，可是現(xiàn)實中，融資平臺和政府有關(guān)部門的合作熱情并不高漲，甚至有秘而不宣的情況。商業(yè)銀行因為沒有法律賦予的相關(guān)權(quán)利，這種“三查”工作是很難開展的，所以只能根據(jù)地方政府的財政收入來評估，這對于安全信貸是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（四）內(nèi)控機制不健全

內(nèi)控機制不健全容易導(dǎo)致信貸高風(fēng)險。一方面，內(nèi)控機制不健全，滋生了銀行高層經(jīng)營管理者的道德風(fēng)險，導(dǎo)致信貸管理人員特別是中高級管理人員為討好政府相關(guān)部門，盲目地大量發(fā)放關(guān)系貸款，這些貸款主要集中在地方政府融資平臺中，使得貸款相關(guān)度增加；另一方面，由于我國商業(yè)銀行內(nèi)控機制不健全而導(dǎo)致風(fēng)險責(zé)任機制不健全，多數(shù)銀行對貸前審查和貸后監(jiān)督重視不夠。因地方政府融資平臺與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，商業(yè)銀行對平臺性貸款的貸前調(diào)查不細(xì)、分析不足，貸后不能及時、全面地了解貸款項目的財務(wù)狀況變化情況。雖然監(jiān)管當(dāng)局以及各商業(yè)銀行都建立了與貸款發(fā)放相關(guān)的規(guī)章制度，但由于平臺性貸款的特殊性，使得銀行陷入被內(nèi)部人控制的被動局面。因內(nèi)控機制不健全，可能存在的高道德風(fēng)險使得高相關(guān)度的平臺性貸款大量發(fā)生，從而增加商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險。

（五）微觀經(jīng)營基礎(chǔ)存在缺陷

計劃經(jīng)濟時代，我國的商業(yè)銀行僅僅是一個充當(dāng)財政出納的機構(gòu)，而不是真正意義上的企業(yè)，因而也就不是真正意義上的商業(yè)銀行。雖然近年來，我國政府加大了對商業(yè)銀行尤其是國有商業(yè)銀行的各項改革力度，商業(yè)銀行的市場化、商業(yè)化程度與以前相比有了很大程度的提高，但我國商業(yè)銀行多數(shù)還沒有建立科學(xué)、良好的公司治理結(jié)構(gòu)，也不可能按照真正的現(xiàn)代金融企業(yè)的運行規(guī)則來經(jīng)營。在計劃經(jīng)濟時代，我國商業(yè)銀行的這種運行方式不會導(dǎo)致銀行危機的發(fā)生，然而一旦建立了市場經(jīng)濟體制，我國商業(yè)銀行微觀經(jīng)營基礎(chǔ)的弊端就逐漸顯現(xiàn)出來，各商業(yè)銀行難以根據(jù)自己的優(yōu)勢并結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境制定獨立的、可持續(xù)的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。同時，缺乏科學(xué)、良好的公司治理機制還導(dǎo)致董事會及各專門委員會的功能、職責(zé)不清晰，無法形成對銀行經(jīng)營有效的激勵、約束而導(dǎo)致商業(yè)銀行的經(jīng)營、管理處于內(nèi)部人控制的局面，而由此產(chǎn)生的內(nèi)控機制不健全、不完善，嚴(yán)重的道德風(fēng)險等都可能帶來銀行風(fēng)險。

（六）市場規(guī)律的必然存在

首先是同業(yè)之間必有競爭，經(jīng)營人往往通過擴大市場規(guī)模來證明自己的價值，銀行也不例外。銀行的經(jīng)營管理人員普遍致力于擴大市場份額、追求規(guī)模的擴大來參與市場競爭，這種非理性的競爭觀念一方面可能導(dǎo)致宏觀上的經(jīng)濟泡沫產(chǎn)生，另一方面，盲目的規(guī)模擴張，加重了資產(chǎn)負(fù)債配置的不合理程度，反而導(dǎo)致商業(yè)銀行自身的不良資產(chǎn)總額不斷上升，進(jìn)而導(dǎo)致危機風(fēng)險不斷擴大。其次是一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展低于社會需求時，該產(chǎn)業(yè)能獲得較高的投資回報率，高的投資回報率反過來又刺激了該產(chǎn)業(yè)的投資需求增加，對銀行的貸款需求增加，而銀行也樂于向該產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)提供貸款。該產(chǎn)業(yè)較高的投資回報率將吸引更多的廠商加入該產(chǎn)業(yè)，銀行對該產(chǎn)業(yè)的信貸不斷擴張。隨著該產(chǎn)業(yè)的不斷擴張，一方面由于存在規(guī)模報酬遞減效應(yīng)，另一方面由于產(chǎn)品或服務(wù)的不斷增加而導(dǎo)致供過于求。此時，該產(chǎn)業(yè)中的部分企業(yè)將會出現(xiàn)效益滑坡，許多企業(yè)的還貸能力將嚴(yán)重削弱，銀行壞賬隨之大量增加。雖然地方政府融資平臺并沒有很高的投資回報率，但因為有政府信用擔(dān)保的存在，其風(fēng)險就有縮小效應(yīng)，而且近年來，地方政府為配套中央政府的投資計劃，需要大量的融資平臺類公司來幫其籌集所需的大量資金。所以地方政府融資平臺在全國范圍內(nèi)如雨后春筍般涌現(xiàn)，銀行又樂于向這類公司貸款，風(fēng)險往往就此形成。

四、商業(yè)銀行政府平臺性貸款風(fēng)險的控制機制設(shè)計

通過上述論述可以看出，地方政府融資平臺性貸款給商業(yè)銀行帶來的潛在風(fēng)險是客觀存在和不容忽視的，所以如何控制商業(yè)銀行面臨的平臺性貸款風(fēng)險就顯得尤為重要，本研究給出如下幾條機制設(shè)計建議：

（一）建立銀團(tuán)貸款機制

這是一個信息共享的大平臺，眾多銀行定期在平臺上公布對平臺性貸款的相關(guān)信息，包括所貸金額、申請貸款的項目、項目的內(nèi)容等等，以增強銀行間的信息交流，共同防御平臺性風(fēng)險。目前，眾多學(xué)者建議對于地方政府融資平臺性貸款采取銀團(tuán)貸款模式，雖然這種模式可以降低單家銀行的貸款額度，分散銀行貸款集中度風(fēng)險；也利于銀團(tuán)內(nèi)銀行獲得更多的信息，減緩信息不對稱；還能避免同業(yè)競爭，增加銀行的話語權(quán)。但是，隨著經(jīng)濟的高度發(fā)展，聯(lián)系的高度相關(guān)，銀行團(tuán)體并不能包括所有的銀行在內(nèi)，當(dāng)某個銀團(tuán)出現(xiàn)平臺性風(fēng)險時，也會對其他銀行帶來風(fēng)險；而且各個銀團(tuán)也會因業(yè)務(wù)發(fā)展需要而互相競爭，隱藏風(fēng)險因素，盲目發(fā)放貸款。所以，采用銀團(tuán)貸款方式，只能部分解決平臺性風(fēng)險，而通過政府有關(guān)部門，以最后貸款人身份的中國人民銀行牽頭，建立信息共享的大平臺，就可以更加有效的防范平臺性風(fēng)險，而且這是一個有效的長效機制。

（二）打造風(fēng)險管理文化

一個企業(yè)的文化，是企業(yè)的靈魂，是經(jīng)營成敗的關(guān)鍵。商場如戰(zhàn)場，成功的防范和管理銀行風(fēng)險、單純的制訂計劃和組建風(fēng)險管理部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，從根本上防范風(fēng)險，必須首先實現(xiàn)風(fēng)險觀念的轉(zhuǎn)變，形成自覺抵御風(fēng)險的企業(yè)文化。而我國商業(yè)銀行普遍存在對風(fēng)險的防范意識不足的現(xiàn)象，國有商業(yè)銀行就更為嚴(yán)重。風(fēng)險文化和組織在發(fā)生風(fēng)險時是否能夠作出快速、協(xié)調(diào)的反應(yīng)是密切相關(guān)的，而在時間壓力很大的風(fēng)險環(huán)境中，風(fēng)險決策以及風(fēng)險決策方案執(zhí)行的及時、準(zhǔn)確、高效是決定風(fēng)險管理是否能夠成功的關(guān)鍵點。如果銀行沒有強有力的風(fēng)險文化作為基礎(chǔ)，縱然是再完美的風(fēng)險管理計劃都不可能在應(yīng)對風(fēng)險的過程中顯示出很強的效果。在預(yù)防風(fēng)險和處理風(fēng)險的過程中，只有把對風(fēng)險的防范和管理提升到企業(yè)文化的高度，才能從思想上加強對風(fēng)險的防范。即使是最完善的風(fēng)險管理系統(tǒng)也不可能完全消除人的風(fēng)險，因此只有使風(fēng)險文化滲透到商業(yè)銀行的方方面面，始終將日常風(fēng)險管理理念牢牢鑲?cè)胨袠I(yè)務(wù)部門。只有形成一種獨特的銀行內(nèi)部風(fēng)險文化，實現(xiàn)無空隙的風(fēng)險防范，才能從根本上消除和控制任何可能引發(fā)風(fēng)險的因素。

（三）平臺性貸款證券化

商業(yè)銀行可以對地方政府融資平臺的貸款進(jìn)行證券化，以此來解決巨大的存量問題。通過資產(chǎn)證券化，可以解決兩方面的問題，一是商業(yè)銀行通過信貸資產(chǎn)證券化可以將部分風(fēng)險從表內(nèi)轉(zhuǎn)移到表外，化解自身面臨的貸款風(fēng)險；二是商業(yè)銀行通過資產(chǎn)證券化可以改善資產(chǎn)流動性現(xiàn)狀，使得商業(yè)銀行的資產(chǎn)和其面對的負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)更為合理。有利于商業(yè)銀行擺脫短期資金來源對長期資金運用的約束，也利于商業(yè)銀行更好地進(jìn)行利率敏感性缺口和期限缺口的管理。鑒于此，商業(yè)銀行可以將有固定現(xiàn)金流的一個或多個項目貸款打包組成資產(chǎn)池，以一定的價格轉(zhuǎn)讓給特殊目的機構(gòu)，由其根據(jù)資產(chǎn)池的風(fēng)險收益情況進(jìn)行信用評級和信用增級，然后發(fā)行地方政府平臺性貸款支持證券。這可以使項目貸款的風(fēng)險收益和銀行的風(fēng)險收益相分離。而且，通過證券化，銀行可以實現(xiàn)現(xiàn)金流的提前收回，從而避免流動性危機的發(fā)生。

（四）鼓勵發(fā)行市政債

市政債一般由地方政府或者授權(quán)機構(gòu)作為發(fā)行主體，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，以進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府通過發(fā)行市政債，可以拓寬自己的融資渠道，從而會降低對地方政府融資平臺的依賴性，也就從源頭上降低了商業(yè)銀行平臺性貸款的債權(quán)風(fēng)險。但是，依據(jù)我國《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，我國地方政府不得發(fā)行公債，這就使得地方政府的資金來源受到限制，使其只好選擇或有負(fù)債的預(yù)算外的融資方式，這也是全國各地融資平臺大量出現(xiàn)的原因。這些平臺的出現(xiàn)，解決了大量的所需資金問題，但也使得地方政府過度依賴融資平臺的作用。地方政府融資平臺所融資金又大多來自商業(yè)銀行，這樣，地方政府、商業(yè)銀行、融資平臺這三者之間就形成了一個融資鏈條，當(dāng)某個時候、任一個節(jié)點出現(xiàn)問題，都會引起連鎖反應(yīng)，大量的地方政府債務(wù)就會出現(xiàn)。所以，通過出臺相關(guān)法律文件，鼓勵地方政府適度發(fā)行市政債，增加融資渠道，弱化其對融資平臺的依賴，就可以從源頭上有效緩解商業(yè)銀行面臨的平臺性貸款風(fēng)險。

（五）完善分稅制改革

自1994年分稅制改革之后，一直存在財權(quán)上移、事權(quán)下移的情況。而較強的財政收支能力是地方政府償還融資平臺債務(wù)的主要方面，也是化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險的最有效的途徑。目前，需要從法律制度層面，以出臺法律法規(guī)的形式，明確規(guī)范并平衡好各級政府的財權(quán)和事權(quán)，規(guī)定各級政府的收支范圍，屬于地方政府管轄范圍的公益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項由地方政府負(fù)責(zé)，超越地方政府管轄范圍的事項由中央政府與地方政府或各級地方政府之間按比例合理分配。中央政府委托地方政府事項，中央政府應(yīng)提供相應(yīng)的資金支持。而且，應(yīng)該在主要稅種的分成上適度地向地方傾斜，特別是針對不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加大轉(zhuǎn)移支付力度以扶持地方財政，同時加快推進(jìn)房產(chǎn)稅、個人所得稅等稅收的完善。通過解決財權(quán)事權(quán)不匹配的問題，不僅可以有效降低商業(yè)銀行面臨的平臺性貸款風(fēng)險，而且可以解決地方義務(wù)教育、民生、公共服務(wù)等等的資金問題。

（六）建立專項償債資金

由于政府的財政收入具有不確定性，以及政府為融資平臺貸款的擔(dān)保沒有法律約束力，這就需要政府通過制度性的安排來保證融資平臺貸款的償還，可以按照財政收入的一定比例建立專項償債資金。這部分資金由各級政府財務(wù)部門統(tǒng)一管理，并且不得輕易挪用，更不可用于風(fēng)險投資，以保證專項資金的穩(wěn)定性。

此外，政府有關(guān)部門應(yīng)對專項償債資金進(jìn)行專項管理，安排專門的管理人員，明確責(zé)任人，設(shè)立償債專項資金賬戶，并進(jìn)行專項核算，年終編制年度收支報告，對使用情況進(jìn)行逐筆調(diào)查。在出現(xiàn)需要動用償債專項資金時，應(yīng)通過相關(guān)負(fù)責(zé)部門的審核，經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后方可使用。當(dāng)然，審計機關(guān)也應(yīng)該積極參與償債專項資金的管理，對政府償債專項資金繳納和使用情況進(jìn)行審計監(jiān)督檢查，以保證償債專項資金的有效使用。不可否認(rèn)的是，在專項償債資金設(shè)立之初，其規(guī)模是比較小的，可能無法滿足平臺性貸款的本息償還，但隨著資金的漸漸積累和監(jiān)控管理制度的完善，其最終很有可能成為主要的償債手段。

五、結(jié)論與展望

通過本研究，可以發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺貸款風(fēng)險是客觀存在的，這既與商業(yè)銀行因自身發(fā)展需要而降低貸款標(biāo)準(zhǔn)并盲目發(fā)放貸款有關(guān)，也與融資平臺多頭融資、交叉使用有關(guān)。此外，政府對待這種貸款的低標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管也是導(dǎo)致風(fēng)險出現(xiàn)的主要原因。平臺貸款風(fēng)險主要包括償還風(fēng)險、流動性風(fēng)險、政策性風(fēng)險、合規(guī)性風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險以及信息不對稱風(fēng)險等等。本研究也對這些風(fēng)險的形成機理進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)控制風(fēng)險的機制和政策建議。目前來說，風(fēng)險整體仍然可控，可是不能因此而放松警惕，對于未來，我們必須未雨綢繆，做好萬全的準(zhǔn)備。

我們必須清楚，地方政府融資平臺的存在有其必然的合理性，而在投融資的過程中風(fēng)險的產(chǎn)生也是不可避免的，控制風(fēng)險也不是一朝一夕的事情。我們應(yīng)該將政府、銀行、融資平臺三方結(jié)合起來，共同努力，相互配合，積極控制平臺性貸款風(fēng)險。地方政府要積極推動自身職能轉(zhuǎn)型，處理好政府與市場的關(guān)系，減少對投資領(lǐng)域的直接干預(yù)。鑒于此，需要中央政府繼續(xù)深化改革，努力改變傳統(tǒng)的GDP競爭和稅收競爭，只有這樣，地方政府才不會通過債務(wù)融資等方式獲取直接干預(yù)經(jīng)濟活動所需的資金。同時，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，并將地方政府債務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況納入地方政府官員考核指標(biāo)。以此提高地方政府債務(wù)的透明度和規(guī)范性。此外，政府相關(guān)部門要深化資本市場、股權(quán)市場、債券市場的改革，拓展新的融資市場，創(chuàng)造新的融資工具，拓寬地方政府融資渠道，提高自身的融資能力，形成長期、規(guī)范、穩(wěn)定的融資體系。

要努力保持商業(yè)銀行的相對獨立性，目前，銀行受政府監(jiān)管，為與政府打好交道，在對待具有政府背景的融資平臺貸款問題上，銀行往往降低審核標(biāo)準(zhǔn)，盲目發(fā)放關(guān)系貸款，而且在貸后的檢查上也是虛有其名，所以政府有關(guān)部門要積極出臺相關(guān)法律法規(guī)，為銀行的相對獨立提供法律保障。

此外，要盡快完善我國信貸資產(chǎn)證券化的有關(guān)法律法規(guī)、會計準(zhǔn)則和稅收制度。國內(nèi)對于信貸資產(chǎn)證券化立法比較滯后，現(xiàn)行適用的只有《信貸資產(chǎn)證券化試點管理辦法》，而且自身缺陷明顯。如，《資產(chǎn)支持證券信息披露規(guī)則》并未對受托機構(gòu)信息披露的范圍和程度進(jìn)行明確規(guī)定。只有這樣，商業(yè)銀行才能對地方政府融資平臺性貸款資產(chǎn)進(jìn)行證券化，增加自身的流動性，降低自身風(fēng)險。地方政府融資平臺公司目前在職能定位、財務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨立性和自主性，這主要是因為其運營能力和償債能力較差，主要依靠財政收入作為還款來源。

所以，必須進(jìn)一步提高融資平臺的運行透明度，使得平臺的隱性債轉(zhuǎn)變成顯性債；努力規(guī)范內(nèi)部治理，目前融資平臺公司人員多由政府指派，其管理的專業(yè)水平良莠不齊，所以應(yīng)從負(fù)責(zé)人的選任機制、公司法人治理結(jié)構(gòu)等等方面推進(jìn)平臺建設(shè)；最后要努力堅持融資平臺的經(jīng)營企業(yè)化、運作市場化和股權(quán)多元化的發(fā)展理念。

[1]Kenneth JArrow.The Economics of Information[M].Basil Blackwell Limited,1994.

[2]Stiglitz,Jand Weiss.Credit Rationing in Markets with Imperfection Information[R].American EconomicsReview,1991,71(3):393-410.

[3]Banerjee,A V and Besley,TG.The Neighbour’s Keeper:The Design ofa CreditCooperativewith Theory and a Test[J].Quarterly of Economics,1994(3):107-110.

[4]Berger,AN and Udell,GF.Relationship Lending and Lines of Credit in Small Firm Finance[J].Journalofusiness,1995(18):230-242.

[5]巴曙松.地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險評估[J].西南金融，2009，（9）：9-10.

[6]朱曉蕾.淺析北京市商業(yè)銀行政府平臺貸款風(fēng)險及對策[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2009，（2）：130-131.

[7]王修華，劉燦，金潔.地方政府融資平臺風(fēng)險測算與規(guī)范發(fā)展研究[J].財經(jīng)理論與實踐，2011，（2）：17-21.

[8]劉明.商業(yè)銀行對地方政府融資平臺公司貸款的風(fēng)險防范[J].法制與社會，2011，（2）：101-102.

[9]劉春志，李斐.地方政府融資平臺不良貸款內(nèi)生機制及解決策略[J].統(tǒng)計與決策，2012，（12）：142-146.

[10]劉偉，李連發(fā).地方政府融資平臺舉債的理論分析[J].金融研究，2013，（5）：26-34.

[11]張光華.地方政府融資平臺貸款風(fēng)險調(diào)查與思考[J].新金融，2012，（12）：50-54.

[12]馬若微，原鵬.地方政府融資平臺類貸款對我國商業(yè)銀行效率的負(fù)面影響[J].現(xiàn)代財經(jīng)，2012，（11）：32-40.

[13]王國剛.關(guān)于“地方政府融資平臺債務(wù)”的冷思考[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2012，（9）：12-17.

[14]劉暢.后危機時代我國商業(yè)銀行地方政府融資平臺貸款風(fēng)險及防控對策[J].中國經(jīng)濟問題，2011，（7）：60-66.

[15]顧海峰，孫贊贊.基于政府融資平臺的信貸風(fēng)險控制研究[J].新金融，2013，（3）：16-20.

Since the tax sharing system reform,the local government revenue shunt,leading to the local government fiscal income level cannot bear the city infrastructure construction,large in this regard,the local government to obtain credit funds of commercial banks through the platform loan mode,has become the main source of local government,to raise funds for City construction at the same time,commercial banks should strengthen risk control measures local government loan.This article analyzes the distribution status,commercial banks,government platform loan risk,on this basis,analyzed the forming mechanism of commercial bank loans risk government platform,and on this bas is,the design of the control mechanism of commercial bank loans risk government platform.The research results will provide theoretical guidance and decision-making reference for China's commercial banks how to control credit risk in the practice of government platform loans.

commercial bank;local government;platform loan risk

1003-4625（2014）07-0013-07

F832.33

A

2014-05-25

本文為國家社會科學(xué)基金項目（13BGL041）；教育部人文社會科學(xué)研究一般項目（11YJC790051）；中國博士后科學(xué)基金項目（20090450683）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目（項目批準(zhǔn)號11D10827）。

顧海峰（1972-），男，江蘇蘇州人，金融學(xué)博士后、研究員、博士生導(dǎo)師（副），研究方向：金融理論與金融政策；許強（1988-），男，江蘇宿遷人，碩士研究生。

賈偉）