完善我國預(yù)算管理制度的思路

王銀梅 張亞瓊

1.堅持權(quán)力制衡原則，合理配置預(yù)算權(quán)。目前預(yù)算權(quán)的合理配置是我國完善預(yù)算制度的重中之重?？梢钥紤]按照權(quán)力制衡原則，設(shè)置權(quán)責(zé)明晰、相互制衡、相互合作的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)體制?？梢哉f，權(quán)力和責(zé)任明晰了，權(quán)力配置合理了，預(yù)算管理制度的其他問題便可迎刃而解。

現(xiàn)代預(yù)算制度是在民主政治制度和市場經(jīng)濟(jì)體制中孕育、產(chǎn)生和發(fā)展的，具有法治性、政治性、公共性和民主性等基本特征，這使得預(yù)算權(quán)的配置涉及立法、行政和司法各大機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)將預(yù)算權(quán)在立法、行政和司法部門之間進(jìn)行合理配置。具體對我國而言，主要是將預(yù)算權(quán)在人大、政府及法院之間進(jìn)行合理配置，在三者之間形成權(quán)力制衡之勢。其中，政府內(nèi)部也應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部權(quán)力的合理配置，尤其應(yīng)確立財政部門的核心機(jī)構(gòu)地位。

2.回歸法理基礎(chǔ)，完善預(yù)算規(guī)制?，F(xiàn)代預(yù)算制度形成的最顯著標(biāo)志是由“人治”走向“法治”，因此，我國預(yù)算規(guī)制的構(gòu)建應(yīng)全面回歸到預(yù)算法的法理基礎(chǔ)上去，打開眼界、重新定位。王雍君(2013)將預(yù)算法的基本法理表述為三個相互關(guān)聯(lián)的核心概念(預(yù)算功能、預(yù)算規(guī)則和預(yù)算授權(quán))建構(gòu)的關(guān)鍵例題:(1)政府財政事務(wù)必須遵循各種規(guī)制，但在《憲法》或憲法性法律之外，沒有任何其他規(guī)制能夠被置于預(yù)算規(guī)制之上;(2)預(yù)算規(guī)制的目的是為了公共預(yù)算制度蘊含的基本功能;(3)在民主治理背景下，預(yù)算規(guī)制必須借助代議制下的預(yù)算授權(quán)機(jī)制操作。

據(jù)此法理基礎(chǔ)，可以確立完善我國預(yù)算規(guī)制的程序:第一，明確《憲法》中蘊含的預(yù)算授權(quán)框架;第二，按照具體化《憲法》預(yù)算授權(quán)框架的思路修訂現(xiàn)行《預(yù)算法》，并確立《預(yù)算法》“一法(《憲法》)之下，萬法之上”的法律地位;第三，取消或修改其他部門法律與《預(yù)算法》沖突的內(nèi)容。

3.以徹底解決破窗效應(yīng)問題的決心，建立健全問責(zé)機(jī)制。破窗效應(yīng)是關(guān)于環(huán)境對人們心理造成暗示性或誘導(dǎo)性影響的一種認(rèn)識。對于某種不良行為，如果沒有進(jìn)行嚴(yán)肅處理，可能導(dǎo)致類似行為再次甚至多次重復(fù)發(fā)生。從我國每年審計報告所揭露的問題就可以看出，我國政府財政事務(wù)中存在嚴(yán)重的破窗效應(yīng)問題，而且已成為一種沉疴痼疾，必須下定猛藥去疴的決心，以重典——完備的問責(zé)機(jī)制解決之。

問責(zé)機(jī)制的建設(shè)在預(yù)算管理中實際上也已經(jīng)是老生常談的話題了，但是，現(xiàn)實情況卻令人不容樂觀，長此以往，將會更加造成積重難返的局面。要建立健全財政責(zé)任問責(zé)機(jī)制，必須堅持“用財政資金必問責(zé)”的理念，堅持權(quán)責(zé)一致、失責(zé)必究、究責(zé)必嚴(yán)的原則，以持之以恒、形成文化、定期更新的方式進(jìn)行系統(tǒng)性建設(shè)。

4.以高素質(zhì)高標(biāo)準(zhǔn)要求，建設(shè)預(yù)算管理隊伍。加強(qiáng)各預(yù)算權(quán)力機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)，提高各自的執(zhí)行力，確保能將權(quán)力和責(zé)任很好地落實到位，也是完善預(yù)算制度建設(shè)的重點內(nèi)容，因為執(zhí)行力文化是預(yù)算管理制度建設(shè)中最核心的精神理念。高素質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)就是追求很高的執(zhí)行力。高素質(zhì)要求預(yù)算管理隊伍具有豐富、扎實的專業(yè)知識，很強(qiáng)的工作能力和責(zé)任心，與時俱進(jìn)的創(chuàng)新能力。高標(biāo)準(zhǔn)要求預(yù)算管理隊伍具有克己奉公、廉潔自律的思想品德，求真務(wù)實、深入實際、調(diào)查研究的精神以及優(yōu)質(zhì)完成任務(wù)的決心。

(李摘自《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2014年第6期《完善預(yù)算管理制度優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)》)