我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急需采用PPP模式

一、PPP模式簡介

(一)定義。

PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫，通常翻譯為公私合作伙伴關(guān)系(簡稱公私合作)。由于早期人們對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)來源于項(xiàng)目融資，所以，早期人們對(duì)其定義也是基于融資角度下的。隨著對(duì)PPP研究的不斷深入，人們對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)也由項(xiàng)目融資發(fā)展為目前的管理視角。為此，筆者和賈康老師在2009年從管理角度給PPP進(jìn)行了定義，即:公私合作伙伴關(guān)系(PPP)是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。在把PPP作為項(xiàng)目融資時(shí)期，是將其與BOT、BT、BOO等并列看待的，現(xiàn)在是將PPP看做包括諸如BOT、BT、BOO等與定義相符的諸多形式的管理模式。

(二)特點(diǎn)。

融資是PPP模式的一個(gè)突出特點(diǎn)。PPP早期就是作為一種項(xiàng)目融資模式被大家所熟知的，因此，利用PPP為項(xiàng)目進(jìn)行融資是較常見的。無論是英國、法國還是澳大利亞，他們通常都是在利用PPP模式為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資。在融資模式下，政府從私人部門購買的是一項(xiàng)資產(chǎn)，而在管理模式下，除購買資產(chǎn)外，政府還要根據(jù)相應(yīng)的合約購買一整套的服務(wù)。這就是融資與管理的本質(zhì)區(qū)別。

風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP的另一個(gè)特點(diǎn)。一般融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的原則是按責(zé)任劃分，誰的責(zé)任誰來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)分配原則是按承擔(dān)能力來劃分的，誰最有能力承擔(dān)某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，或者說，誰最有能力控制某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，那么這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就由誰來承擔(dān)。這種分配的好處是使項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)最小化，不足之處是，由于合作雙方都想最小化自己的風(fēng)險(xiǎn)，只有在一定的約束條件下才能實(shí)現(xiàn)上述風(fēng)險(xiǎn)分配方式。

利潤可控制(調(diào)節(jié))是PPP的第三個(gè)特點(diǎn)。利潤分配的一般原則是誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大，誰就分享利潤大，在PPP作為融資模式時(shí)也是這樣分配的，政府公共部門與私人部門共同分配利潤。而在PPP管理模式下，政府不再從項(xiàng)目中分享利潤，而是對(duì)私人部門的利潤進(jìn)行控制或調(diào)節(jié)。如果私人部門從一個(gè)PPP項(xiàng)目中所獲得利潤較低可能導(dǎo)致合作失敗時(shí)，政府會(huì)根據(jù)合同要求對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，相反，如果私人部門從一個(gè)PPP項(xiàng)目獲得超額利潤時(shí)，政府可根據(jù)合同約定控制其利潤水平。

可持續(xù)是PPP的第四個(gè)特點(diǎn)。一個(gè)PPP項(xiàng)目一般時(shí)間在15～30年的持續(xù)時(shí)間，特別是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。基礎(chǔ)設(shè)施的這種可持續(xù)性可以有效實(shí)現(xiàn)其成本的代際分擔(dān)，正是這種分擔(dān)大大減輕當(dāng)代人承擔(dān)未來基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本的負(fù)擔(dān)。

二、基礎(chǔ)設(shè)施存在的突出問題

我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長達(dá)三十多年的高速發(fā)展。在這個(gè)過程中，基礎(chǔ)設(shè)施供給起到非常重要的支撐作用。如果沒有及時(shí)跟上的基礎(chǔ)設(shè)施供給，很難保證這一階段經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，在提供巨大的基礎(chǔ)設(shè)施過程中，成績雖然是明顯的，但其問題也是非常突出的。

問題一:投資主體單一

政府之所以是基礎(chǔ)設(shè)施投資的投資主體是由其特征所決定的。第一，基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性不可能完全由私人來投資;第二，基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品性質(zhì)也會(huì)導(dǎo)致私人資本不愿參與基礎(chǔ)設(shè)施投資;第三，基礎(chǔ)設(shè)施一般投資巨大，收益甚微，這也是私人資本不愿投入的原因之一;第四，基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，因此提供基礎(chǔ)設(shè)施是政府基本職責(zé)之一?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品由政府提供，但不一定由政府投資建設(shè)。

問題二:地方政府變相擔(dān)保

由于基礎(chǔ)設(shè)施投資需要巨大投資，雖然財(cái)政資金投入也在每年增長，與巨大的投資需求相比，顯得杯水車薪?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資雖然有證券(股票和債券)、信托等方式，但主要方式還是銀行貸款。銀行在向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供貸款時(shí)往往要求政府提供擔(dān)保，而按照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，各級(jí)政府不得向銀行提供擔(dān)保，因此，在實(shí)際工作中，一些地方政府通過慰問函等方式向銀行提供變相擔(dān)保。當(dāng)然，雖然目前部分項(xiàng)目也在嘗試采用PPP模式，但是在具體操作上還有待進(jìn)一步規(guī)范。

問題三:地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹

目前，我國地方政府債務(wù)超過10萬億元，被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，而這些債務(wù)主要是由于地方政府承建基礎(chǔ)設(shè)施，通過其投融資平臺(tái)向銀行貸款、發(fā)行債券等所形成的，除此之外，還有通過中央代發(fā)債券及向國外金融機(jī)制貸款所形成。除這些直接債務(wù)外，還存在一些地方政府間接擔(dān)保所形成的間接債務(wù)，如安慰函等。高額的地方債務(wù)給地方財(cái)政形成巨大的壓力，從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成一定的不利因素。

問題四:過度依賴土地財(cái)政融資

一段時(shí)期以來，地方政府通過土地收入為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資成為一個(gè)非常重要的資金來源渠道，而這種過度依賴土地獲得財(cái)政資金的方式被形象地稱為土地財(cái)政。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，離開土地很難融到政府所需要的巨額資金，迫使政府不得不通過土地拍賣或向銀行抵押的方式獲得資金。由于土地的稀缺性，這種通過土地融資的方式已經(jīng)逐漸暴露出它的局限性。加之房地產(chǎn)調(diào)控力度的加大，土地財(cái)政已經(jīng)無法滿足地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

問題五:重建設(shè)輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重

重建設(shè)輕管理是我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長期以來一個(gè)普遍現(xiàn)象，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本較高，特別對(duì)于那些維護(hù)成本較大的基礎(chǔ)設(shè)施，如果不能明確責(zé)任，建成后會(huì)在較長時(shí)間內(nèi)不能發(fā)揮作用，個(gè)別基礎(chǔ)設(shè)施就直接推倒重建。其根本原因是只有人負(fù)責(zé)建設(shè)，沒有人負(fù)責(zé)管理，更沒有人為此承擔(dān)責(zé)任。其實(shí)，重復(fù)建設(shè)也是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的另一個(gè)重大不容忽視的問題。

三、適合基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式有哪些?

目前，人們對(duì)PPP的研究仍然在不斷探索階段，而對(duì)PPP的分類仍沒有一個(gè)嚴(yán)格且統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)、不同專家都有不同的劃分方式和劃分標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐來看，PPP的形式具有多樣性，很難用幾種有限形式來概括。但具體到基礎(chǔ)設(shè)施來說，可能有這樣幾種劃分標(biāo)準(zhǔn)，一種是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的形態(tài)來劃分采用什么樣的PPP模式，另一種是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的終端消費(fèi)者是否付費(fèi)來劃分采用什么樣的PPP模式。所謂基礎(chǔ)設(shè)施的形態(tài)就是指新建基礎(chǔ)設(shè)施或者是已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施，而在已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施中又分為擴(kuò)建和重建兩類。對(duì)每種形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施都有相應(yīng)的 PPP模式，諸如 BOT、BOOT、BOO等。下面我們重點(diǎn)介紹一下按終端消費(fèi)者是否付費(fèi)劃分的PPP模式，這是英國通常采用的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

(一)使用者付費(fèi)。

使用者付費(fèi)是指誰使用基礎(chǔ)設(shè)施就由誰來付費(fèi)，根據(jù)使用量多少?zèng)Q定付費(fèi)金額。這類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在英國統(tǒng)稱為特許經(jīng)營的PPP模式，主要包括BOT、BOO和BOOT等類型。如我們常見的高速公路、軌道交通、自來水等通常采用這種類型。

使用者付費(fèi)項(xiàng)目分為三種情況:

第一是項(xiàng)目自身通過向使用者收費(fèi)就能產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。這類項(xiàng)目通常只需要向使用者收費(fèi)就能完全收回投資并獲得較好的投資回報(bào)，一般來說，這類項(xiàng)目都具有自然壟斷性，如何確定其價(jià)格的形成機(jī)制是成功實(shí)施PPP的關(guān)鍵因素。

第二是項(xiàng)目自身通過向使用者收費(fèi)不能產(chǎn)生較好經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。由于這類項(xiàng)目自身現(xiàn)金流較小，只能通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式才能使項(xiàng)目正常運(yùn)營。

第三是項(xiàng)目本身具有較多的不確定性。例如高速公路，一些高速公路在剛開始可能因車流量小而無法實(shí)現(xiàn)收益目標(biāo)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，車流量會(huì)增加，不僅實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，還可能會(huì)大幅度提高未來收益。對(duì)于這類項(xiàng)目，政府會(huì)在其低收益時(shí)期給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，而當(dāng)達(dá)到一定程度就不再補(bǔ)貼，但是如果高到一定程度后，政府還會(huì)給予合理的調(diào)節(jié)。

(二)政府付費(fèi)。

政府付費(fèi)是指沒有確定的使用者或本身就是政府應(yīng)當(dāng)法定提供的基本公共服務(wù)，只能由政府利用稅收資金向生產(chǎn)者購買服務(wù)。這種方式在英國被稱為私人主動(dòng)融資(PFI)的一種PPP模式。例如學(xué)校、醫(yī)院等就可以采用這種PPP模式。這種模式的核心是私人部門負(fù)責(zé)結(jié)果(或成果)，政府根據(jù)私人部門提供的最終結(jié)果付款，而其產(chǎn)生過程全部由私人部門負(fù)責(zé)管理。項(xiàng)目的全部成本和投資都是事前通過合約所確定的。我們也會(huì)將這種方式稱為政府購買服務(wù)。

需要說明一點(diǎn)，政府付費(fèi)與我們目前所做的BT是有較大區(qū)別的，我們的BT項(xiàng)目只做了具體的硬件設(shè)施或建筑，而PFI不僅僅有硬件的建筑還包含有相應(yīng)的服務(wù)。像教育、基本醫(yī)療、養(yǎng)老等。在時(shí)間上，我們一般只是3～5年，而PFI一般在25～30年。BT只能在短期內(nèi)緩解財(cái)政支出壓力，而PFI能夠在較長時(shí)期內(nèi)緩解財(cái)政支出壓力。

四、基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的保障機(jī)制

我國未來要想保持高經(jīng)濟(jì)增長態(tài)勢(shì)，必然離不開基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而基礎(chǔ)設(shè)施投資僅僅依靠財(cái)政資金是遠(yuǎn)不夠的，從國際經(jīng)驗(yàn)看，通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)成熟的模式。PPP模式比較復(fù)雜，涉及多方利益，如公眾利益、投資者利益、公共部門利益等，如何協(xié)調(diào)三方利益是成功實(shí)施PPP的關(guān)鍵。因此，要想成功實(shí)施PPP模式，必然需要建立一個(gè)較為行之有效的保障機(jī)制。

(一)制定法律、法規(guī)。

制定完善的法律、法規(guī)是私營部門資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的保障。基礎(chǔ)設(shè)施不僅投入大，而且期限長，私營部門資本在進(jìn)入這樣的項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)作為保障，就會(huì)成為他們進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)障礙。由于PPP涉及面較為廣泛，建議應(yīng)由全國人大制訂私營部門資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施法，以提高社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，進(jìn)而推動(dòng)我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

(二)明確政策。

PPP項(xiàng)目需要多方面的政策支持，如財(cái)政、稅收、金融等，對(duì)于采用PPP模式的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的政策支持，只有明確的政策支持，才能吸引更多私營部門的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。一個(gè)PPP項(xiàng)目都有一個(gè)較長的周期，不同的時(shí)期會(huì)需要不同的政策支持，如一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)期、運(yùn)營期和轉(zhuǎn)讓期都分別需要不同的稅收政策給予相應(yīng)的支持。

(三)加強(qiáng)管理。

如果在基礎(chǔ)設(shè)施中廣泛采用PPP模式，離開嚴(yán)格管理是很難實(shí)現(xiàn)的，可以說管理是成功實(shí)施PPP的基礎(chǔ)。從英國、澳大利亞等國家推廣PPP的經(jīng)驗(yàn)看，政府應(yīng)通過設(shè)立相應(yīng)的管理部門來加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的管理。英國是由設(shè)立在財(cái)政部下的基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的實(shí)施的，該局負(fù)責(zé)出臺(tái)PPP的政策、法規(guī)，同時(shí)也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行審批，決定是否采用PPP模式。為了加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理，我們認(rèn)為，應(yīng)在財(cái)政部設(shè)立或委托相關(guān)部門承擔(dān)PPP項(xiàng)目的管理職能。管理職能應(yīng)包括:制定PPP項(xiàng)目相關(guān)政策、實(shí)施指南、項(xiàng)目決策、評(píng)估、發(fā)布項(xiàng)目信息、監(jiān)督管理等。

五、小結(jié)

雖然我國之前已有不少項(xiàng)目采用了PPP模式，由于諸多因素導(dǎo)致部分項(xiàng)目沒有達(dá)到我們所想達(dá)到的目的。為了提高我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，使我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持健康的發(fā)展速度與質(zhì)量，通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)是迫在眉睫的事情。同時(shí)也可借助亞行在推行PPP模式的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)我國PPP模式推廣的機(jī)構(gòu)、法制、制度、機(jī)制的建設(shè)，為基礎(chǔ)設(shè)施成功采用PPP模式打下良好基礎(chǔ)并獲得寶貴經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。