河北省財(cái)政科學(xué)與政策研究所 李志勇

一、構(gòu)建地方稅體系的基本目標(biāo)

(一)政策目標(biāo)。

地方稅體系首先是一種財(cái)政政策工具，其應(yīng)用必須滿足特定的政策目標(biāo)。黨的十八大明確指出，“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”。這一表述明確表明，在全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開(kāi)放的戰(zhàn)略背景下，構(gòu)建地方稅體系的政策目標(biāo)，就是形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)公平的稅收制度。其中，結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即建立地方稅體系應(yīng)當(dāng)有利于產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、供求、分配及區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，當(dāng)然從稅收本身而言，結(jié)構(gòu)優(yōu)化也有稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的含義;社會(huì)公平主要指社會(huì)意義上的公平，即建立地方稅體系應(yīng)當(dāng)有利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)和諧?？傮w上來(lái)看，構(gòu)建地方稅體系的政策目標(biāo)，就是加快形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度，就是通過(guò)消除現(xiàn)行地方稅體系的改革滯后性，激勵(lì)各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”的發(fā)展要求。構(gòu)建地方稅體系，必須堅(jiān)持這一基本政策目標(biāo)不動(dòng)搖。

(二)工作目標(biāo)。

作為一項(xiàng)具體的財(cái)政工作，構(gòu)建地方稅體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)本身特定的工作目標(biāo)。立足于我國(guó)地方稅體系現(xiàn)狀，在客觀形勢(shì)及政策目標(biāo)的框架約束下，現(xiàn)階段構(gòu)建地方稅體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下多重目標(biāo):

1.組織地方政府收入。組織財(cái)政收入是稅收的基本功能。在“營(yíng)改增”導(dǎo)致地方收入減少的現(xiàn)實(shí)沖擊下，構(gòu)建地方稅體系的首要目標(biāo)應(yīng)是彌補(bǔ)地方收入缺口。宜逐步擴(kuò)大地方稅收稅基，并結(jié)合分稅制財(cái)政體制改革，提高地方稅收入占地方本級(jí)稅收收入的比重，增強(qiáng)地方稅收能力，規(guī)范分配渠道和分配制度，為地方政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供穩(wěn)固的財(cái)力支撐。

2.優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)。合理確定中央和地方收入比重，在此基礎(chǔ)之上合理確定分享稅種及分享比例。結(jié)合“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等財(cái)政改革，構(gòu)建以零售稅(新開(kāi)征)、資源稅、契稅、房地產(chǎn)稅和所得稅為主體稅種，以各專(zhuān)項(xiàng)稅種、車(chē)船稅、地方特色稅為輔助稅種的地方稅種體系，逐步扭轉(zhuǎn)“營(yíng)改增”后地方稅種不斷弱化的趨向。

3.下放地方稅政權(quán)限。加強(qiáng)制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，按照激勵(lì)相容原則，賦予地方政府在約定范圍內(nèi)開(kāi)征新稅、改變稅基和稅率的權(quán)力。通過(guò)下放稅政權(quán)限，消除委托代理環(huán)節(jié)過(guò)多導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，強(qiáng)化中央集權(quán)狀態(tài)下地方調(diào)控的積極性、主動(dòng)性和針對(duì)性。

4.強(qiáng)化地方稅收征管。強(qiáng)化稅收制度、征管機(jī)構(gòu)和征管平臺(tái)建設(shè)，解決職能劃分不盡合理、工作配合不夠密切、操作程序不夠規(guī)范，稅收征納成本居高不下等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)稅收征管的現(xiàn)代化、規(guī)范化和信息化。逐步提高利用法制思維和法制方式進(jìn)行地方稅收征管的能力，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的地方稅法律體系。

構(gòu)建地方稅體系，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史過(guò)程。地方稅收體系的完善應(yīng)在總體設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，采取先易后難、循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)的實(shí)施步驟，其目標(biāo)也相應(yīng)具有一定的階段性。

二、構(gòu)建地方稅體系的約束條件

(一)地方事權(quán)與支出責(zé)任的確定。

構(gòu)建地方稅體系，重點(diǎn)是確定科學(xué)的地方稅規(guī)模。而決定地方稅規(guī)模和結(jié)構(gòu)的根本因素，還是地方政府承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任。因此，構(gòu)建地方稅體系，最基本的約束條件就是地方事權(quán)與支出責(zé)任的確定。為強(qiáng)化中央集權(quán)，中央可考慮集中一部分社會(huì)保障責(zé)任，一部分公共衛(wèi)生職能，一部分教育職能，一部分跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)職能，一部分關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能，一部分司法支出責(zé)任、承擔(dān)國(guó)防、邊境安全、界河管理等關(guān)系國(guó)家安全的支出責(zé)任，這樣就會(huì)減輕地方政府的支出責(zé)任。這樣確定之后，地方稅體系的規(guī)模和結(jié)構(gòu)應(yīng)達(dá)到何種水平，就具備了基本的依據(jù)。

(二)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的合理規(guī)模。

地方稅稅收規(guī)模的確定，還受到中央轉(zhuǎn)移支付制度的制約?？傮w上，在集權(quán)分權(quán)型的財(cái)政體制下，中央必須保有對(duì)地方特定的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，這也是政治需要。未來(lái)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的重點(diǎn)，應(yīng)是減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，解決一般性轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)化、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般化的突出問(wèn)題。由于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要解決外部性、共同支出責(zé)任問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，因此中央現(xiàn)在設(shè)立的一些專(zhuān)款將會(huì)大幅壓縮甚至取消，保留或新設(shè)立的專(zhuān)款將會(huì)有鮮明的特定用途和嚴(yán)格縝密的管理。而一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的分配，則需要按照因素法進(jìn)行測(cè)算。故地方稅體系的規(guī)模，應(yīng)在保持中央對(duì)地方合理轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，按照滿足地方基本公共服務(wù)均等化需求的缺口情況進(jìn)行估算。

(三)省以下財(cái)政體制的不斷調(diào)整。

地方稅體系建設(shè)，還涉及地方稅在省以下各級(jí)政府間的分享問(wèn)題，故必然受到省以下財(cái)政體制調(diào)整的影響和制約。完善省以下財(cái)政體制改革:一要合理確定省級(jí)財(cái)政規(guī)模。省級(jí)政府要承擔(dān)起均衡省以下財(cái)力的責(zé)任，即省級(jí)政府要合理把握省級(jí)政府收入占全省收入的比重，加大區(qū)域內(nèi)財(cái)力調(diào)節(jié)力度，逐步縮小省以下地方政府財(cái)力差距。二要進(jìn)行省以下事權(quán)劃分與支出責(zé)任調(diào)整。省以下各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清是財(cái)政體制不順的根源，應(yīng)結(jié)合省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步對(duì)省市縣三級(jí)事權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分。三要完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系，以基本公共服務(wù)均等化為取向，明確省以下財(cái)力分配方案，解決縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)及相關(guān)問(wèn)題。四要完善省直管縣體制改革，在內(nèi)容和方式上對(duì)省直管縣體制進(jìn)行完善，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)問(wèn)題。

(四)政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理。

確定地方政府事權(quán)與支出責(zé)任、確定中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以及調(diào)整省以下財(cái)政體制，歸根結(jié)底就是界定政府的事權(quán)與支出責(zé)任，其實(shí)質(zhì)就是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。要按照黨的十八大相關(guān)要求，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步合理確定現(xiàn)代政府活動(dòng)范疇和職能范圍，做到不缺位、不越位，不亂位。反映到公共財(cái)政建設(shè)方面，就是整體上完善預(yù)算管理改革，加快形成合理覆蓋政府全部公共資源的綜合預(yù)算，并真正使其既相互關(guān)聯(lián)，又相互制衡，確保政府綜合財(cái)力配置科學(xué)合理。同時(shí)，將部門(mén)組織的所有基金、收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性收入等全部真正納入到部門(mén)預(yù)算中來(lái)，與公共財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，使之不能游離于預(yù)算之外。

除上述幾個(gè)主要因素外，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地方政府公共管理水平、特定時(shí)期的政策目標(biāo)、政治民主化進(jìn)程等，也會(huì)影響并制約著地方稅體系的構(gòu)建，亦是本研究在方案設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌考慮的相關(guān)因素。

三、地方稅體系構(gòu)建的整體思路

構(gòu)建地方稅體系，要按照統(tǒng)籌兼顧、突出主線、穩(wěn)中求進(jìn)、消長(zhǎng)相宜的總體方針，堅(jiān)持簡(jiǎn)化稅制、清費(fèi)立稅、激勵(lì)相容和特殊地區(qū)例外的原則，重點(diǎn)推進(jìn)稅種構(gòu)成、稅權(quán)劃分、稅收征管和稅法體系建設(shè)，逐步建立起適合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)改革進(jìn)程的地方稅體系，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”的發(fā)展要求。

(一)總體方針。

1.統(tǒng)籌兼顧。地方稅體系改革涉及各方面利益調(diào)整，需要兼顧政府與市場(chǎng)、中央與地方、國(guó)稅與地稅、企業(yè)與個(gè)人之間的利益關(guān)系。既要統(tǒng)籌地方稅體系的稅種構(gòu)成、稅權(quán)劃分、稅收征管和稅法建設(shè)的總體布局，又要考慮體系內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào);既要同財(cái)稅體制方面的其他改革相互配套推進(jìn)，又要兼顧我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的整體進(jìn)程;既要充分尊重分權(quán)制改革規(guī)律及現(xiàn)有分稅制改革成果，又要實(shí)現(xiàn)地方稅體系同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治改革的整體進(jìn)程和承受能力相一致。

2.突出主線。構(gòu)建地方稅體系，主線是實(shí)現(xiàn)分稅制改革的初衷，變現(xiàn)行“非真正意義上的地方稅體系”為“真正意義上的地方稅體系”，依托“營(yíng)改增”改革實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥(niǎo)。要依照分稅稅制改革規(guī)律，將結(jié)構(gòu)性減稅工作做下去，將缺失的主體稅種補(bǔ)上來(lái)，再輔以輔助稅種的配套與完善。其中，“營(yíng)改增”工作推進(jìn)和地方稅主體稅種的重構(gòu)貫徹始終，是制約地方稅體系構(gòu)建的一條主線。這一工作無(wú)法完成，地方稅體系很難真正建立起來(lái)。

3.穩(wěn)中求進(jìn)。整體改革需要穩(wěn)字當(dāng)頭，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)中速增長(zhǎng)、政府收入增長(zhǎng)乏力、“中等收入陷阱”問(wèn)題凸顯的現(xiàn)實(shí)形勢(shì)下，地方稅體系的構(gòu)建更是如此。宜在避免改革進(jìn)程大起大落的基礎(chǔ)上，從稅收征管的簡(jiǎn)易環(huán)節(jié)入手，按照稅制改革的難易程度，以立為主，逐漸建立新體系，替代舊體系，實(shí)現(xiàn)新平衡，以漸進(jìn)式改革模式確保新舊體系更替平穩(wěn)有序。

4.消長(zhǎng)相宜?，F(xiàn)有地方稅體系到真正意義上地方稅體系的轉(zhuǎn)變，是稅收規(guī)模和稅種結(jié)構(gòu)此消彼長(zhǎng)的過(guò)程，為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，必須消長(zhǎng)相宜，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。要在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的同時(shí)，同步跟進(jìn)地方稅主體稅種的建立工作，規(guī)模上減多少就補(bǔ)多少，結(jié)構(gòu)上少什么就立什么，按照營(yíng)改增的進(jìn)程，適時(shí)調(diào)整新地方稅主體稅種的稅基和稅目。

(二)基本原則。

1.簡(jiǎn)化稅制原則。在增值稅完全轉(zhuǎn)型和全部擴(kuò)圍的時(shí)代潮流下，構(gòu)建地方稅體系，應(yīng)遵循分稅制改革的簡(jiǎn)稅制方向。進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅費(fèi)構(gòu)成，減少稅種和政府收費(fèi)，以方便征收管理;適當(dāng)減少共享稅，簡(jiǎn)化分享層級(jí)，以方便調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系;改分享制為分征制，簡(jiǎn)化征管程序，提高征管工作效率。

2.清費(fèi)立稅原則。從地方政府非稅收入分類(lèi)歸流的要求出發(fā)，對(duì)巧立名目或重復(fù)收取的亂收費(fèi)堅(jiān)決取締;對(duì)提供公共設(shè)施或特定服務(wù)的特定費(fèi)用繼續(xù)保留;對(duì)以取得財(cái)政收入為目的，數(shù)量龐大且財(cái)源固定、具備稅收特征的收費(fèi)，實(shí)行費(fèi)改稅。

3.激勵(lì)相容原則。鼓勵(lì)地方政府按照轄區(qū)范圍確定本級(jí)政府提供公共服務(wù)，將地方政府熟悉且能自主決定的公共服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)交于地方管理。在此基礎(chǔ)之上，承認(rèn)地方政府擁有自身利益，在地方稅體系構(gòu)建中應(yīng)體現(xiàn)并照顧地方政府利益，切實(shí)發(fā)揮地方政府在“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”中的積極作用。

4.特殊地區(qū)例外原則。對(duì)于新疆、西藏等特殊地區(qū)，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)一，可以由人大制定單行的地方稅收政策，以有別于全國(guó)普遍推行的地方稅體系，切實(shí)維護(hù)民族地區(qū)團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定的社會(huì)局面。對(duì)于其他地區(qū)，應(yīng)由人大授權(quán)給地方政府特定的稅政權(quán)限。

(三)工作重點(diǎn)。

構(gòu)建地方稅體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要統(tǒng)籌我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治改革的整體進(jìn)程及社會(huì)承受能力，做到全面推進(jìn);又需要把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，做到突出重點(diǎn)?？傮w上，構(gòu)建地方稅體系，當(dāng)前應(yīng)圍繞以下方面重點(diǎn)展開(kāi):

1.完善稅種構(gòu)成。建成真正意義上的地方稅體系，必須首先實(shí)現(xiàn)稅種體系的優(yōu)化與完善。應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)行地方稅稅種體系的不足，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)及地方稅體系構(gòu)建目標(biāo)，明確地方稅的主體稅種及輔助稅種，通過(guò)改革完善、合并重構(gòu)、新開(kāi)稅種等方式，建立起地方稅體系的基本框架。

2.優(yōu)化稅權(quán)劃分。著眼于集權(quán)分權(quán)兼顧型的稅權(quán)模式，合理推進(jìn)中央和地方稅權(quán)劃分。中央集中管理中央稅和共享稅的立法權(quán)、稅種開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，以維護(hù)國(guó)家的整體利益。對(duì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)較小的地方稅稅種，向地方適當(dāng)分權(quán)。中央只負(fù)責(zé)制定這些地方稅稅種的基本稅法，但其實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權(quán)限賦予地方。

3.嚴(yán)格稅收征管。稅收征管問(wèn)題主要來(lái)自于征管機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能劃分，也同稅收征管相關(guān)制度具有不可分割的聯(lián)系。嚴(yán)格地方稅稅收征管，需要對(duì)癥下藥解決征管機(jī)構(gòu)分設(shè)及職能劃分不清帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題，同時(shí)在征管方式、征管辦法、征管理念和征管平臺(tái)建設(shè)等方面進(jìn)行相應(yīng)改革與完善，以提高征管效率及科學(xué)化水平。

4.健全稅法體系。地方稅體系應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)地方稅體系的立法滯后于實(shí)際征管工作，主要表現(xiàn)在立法層次不高，相關(guān)重要稅法缺失，不利于稅收的法制化進(jìn)程，宜通過(guò)相關(guān)改革逐步完善。

四、路線圖和時(shí)間表

構(gòu)建地方稅體系，是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的綜合改革進(jìn)程。按照積極穩(wěn)健的改革思路，應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革對(duì)象的難易程度，漸進(jìn)式推進(jìn)各項(xiàng)改革。其中，關(guān)鍵在有兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一個(gè)是新一輪稅制改革啟動(dòng)的“十二五”期間，另一個(gè)是地方稅改革逐步完善的“十三五”期間(即2020年前)。這兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的選取，既綜合了當(dāng)前我國(guó)稅制改革的進(jìn)程和未來(lái)方向，也參考了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃等內(nèi)容，具有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。

(一)總體模式。

1.改革初期:地方稅改革開(kāi)始啟動(dòng)，奠定地方稅體系構(gòu)建的改革基礎(chǔ)。改革初期即“十二五”期間，是我國(guó)地方稅改革(1994年稅制改革后的最大一輪改革)的“啟動(dòng)階段”，主要任務(wù)是為地方稅體系構(gòu)建奠定改革基礎(chǔ)。包括:在稅種上，重點(diǎn)實(shí)施“營(yíng)改增”、房產(chǎn)稅和資源稅三大改革;在稅權(quán)上，探索擬定下放省級(jí)政府相關(guān)稅收立法權(quán)的方案;在征管上，厘清國(guó)、地稅兩套征管體系的責(zé)權(quán);在法制建設(shè)上，清理整頓現(xiàn)有的稅收規(guī)范性文件。

2.改革中期:地方稅改革全面鋪開(kāi)，逐步建立地方稅體系的雛形框架。改革中期即“十三五”期間，是我國(guó)地方稅改革的“推進(jìn)階段”，主要任務(wù)是建立地方稅體系的雛形框架。包括:在稅種上，實(shí)現(xiàn)增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、房地產(chǎn)稅等核心稅種的改革突破;在稅權(quán)上，賦予省級(jí)政府部分稅種的實(shí)施細(xì)則制定權(quán);在征管上，加強(qiáng)國(guó)、地稅協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)稅收管理的集約化、科學(xué)化和信息化水平;在法制建設(shè)上，提升現(xiàn)有主要稅種的立法層次，并由省級(jí)人大制定房產(chǎn)稅、城建稅等實(shí)施細(xì)則。

3.改革遠(yuǎn)期:地方稅改革基本完成，初步形成相對(duì)完整的地方稅體系。改革遠(yuǎn)期即2020年以后，是我國(guó)地方稅改革的“建成階段”，主要任務(wù)是基本形成較為完整的地方稅體系。包括:在稅種上，形成以零售稅、資源稅和房地產(chǎn)稅為主的地方稅種結(jié)構(gòu);在稅權(quán)上，賦予省級(jí)政府包括開(kāi)征新稅種在內(nèi)的完整稅政權(quán);在征管上，重構(gòu)國(guó)、地稅征管體系，建立具有中國(guó)特色的科學(xué)完善的地方稅征收管理體制;在法制建設(shè)上，省級(jí)人大可制定地方稅種法規(guī)，形成完整的地方稅法規(guī)體系。

(二)稅種方面。

改革初期，重點(diǎn)完成“營(yíng)改增”，推進(jìn)房產(chǎn)稅、資源稅改革試點(diǎn)，完善消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅制度，開(kāi)征環(huán)保稅、新的城建稅。本階段地方稅主體稅種是改革中的營(yíng)業(yè)稅及共享稅中的增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。改革中期，重點(diǎn)深化房產(chǎn)稅和資源稅改革，將消費(fèi)稅部分稅目試點(diǎn)改征零售稅，個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類(lèi)征收。本階段主體稅種為擴(kuò)圍后的增值稅分成部分、改革后的房產(chǎn)稅和資源稅。改革遠(yuǎn)期，重點(diǎn)減少共享稅種，同時(shí)構(gòu)建零售稅、房地產(chǎn)稅和資源稅等地方主體稅種。

1.營(yíng)業(yè)稅。改革初期，將各類(lèi)營(yíng)業(yè)稅逐步納入增值稅征收范圍。若由于全國(guó)收入形勢(shì)變化或征管難度加強(qiáng)，也可以將金融保險(xiǎn)等某些稅目的營(yíng)業(yè)稅放到改革中期再納入增值稅征收范圍。

2.增值稅。改革初期，實(shí)現(xiàn)增值稅完全轉(zhuǎn)型和全部擴(kuò)圍，即將不動(dòng)產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，將全部服務(wù)業(yè)納入增值稅征收范圍?！盃I(yíng)改增”降低企業(yè)稅負(fù)所導(dǎo)致的地方收入減少部分以及為維持稅負(fù)上升企業(yè)的原有稅負(fù)水平而增加的財(cái)政支出，由中央和地方以適當(dāng)比例分擔(dān)。改革中期，待“營(yíng)改增”徹底完成后，統(tǒng)一新舊增值稅的稅率及政府間分享比例，地方政府因此減少的稅收暫時(shí)通過(guò)稅收返還(轉(zhuǎn)移支付)予以彌補(bǔ)。同時(shí)，完善金融保險(xiǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移無(wú)形資產(chǎn)等行業(yè)(行為)的增值稅抵扣制度。改革遠(yuǎn)期，適當(dāng)降低增值稅稅率，將其全部作為中央稅，同時(shí)出口退稅也由中央全部承擔(dān)。

3.消費(fèi)稅。改革初期，合理調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍和稅率，將部分嚴(yán)重污染環(huán)境、過(guò)度消耗資源的產(chǎn)品納入征稅，提高燃油及部分高耗能非環(huán)保型產(chǎn)品的征稅標(biāo)準(zhǔn)。改革中期，隨著“營(yíng)改增”的完成，將高檔消費(fèi)行為并入征收范圍，由現(xiàn)在的有限型消費(fèi)稅過(guò)渡到中間型，并將煙、酒、成品油、汽車(chē)(車(chē)輛購(gòu)置稅并入此稅目)等稅目改在批發(fā)零售環(huán)節(jié)課征，并改為零售稅。改革遠(yuǎn)期，隨著征管水平的提高、信用體系的完善和金融交易的發(fā)展，將消費(fèi)稅的剩余稅目全部改為零售稅，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅到零售稅的徹底轉(zhuǎn)換。

4.零售稅。改革初期，主要是普及稅控機(jī)、完善信用體系，研究界定批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的劃分，為零售環(huán)節(jié)征稅做好技術(shù)準(zhǔn)備。改革中期，將部分適于批發(fā)零售環(huán)節(jié)課征的消費(fèi)稅改為零售稅，以彌補(bǔ)“營(yíng)改增”后的地方收入損失，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)征管，堵塞漏洞。改革遠(yuǎn)期，將零售稅征收范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅包括剩余的應(yīng)稅(消費(fèi)稅)消費(fèi)品，也納入一些適合零售環(huán)節(jié)征收的生產(chǎn)資料，以彌補(bǔ)“增值稅劃分中央”后的地方收入損失。作為地方稅后，各地還可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、自定稅目、稅率，對(duì)高能耗、高污染產(chǎn)品征收高稅率。

5.資源稅。改革初期，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和煤炭行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，推進(jìn)煤炭從價(jià)計(jì)征改革。同時(shí)根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格、企業(yè)利潤(rùn)水平變化情況，及時(shí)提高從量計(jì)征資源品目的稅率標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)資源節(jié)約開(kāi)采利用。改革中期，進(jìn)一步推進(jìn)鐵礦石等其他礦產(chǎn)品的從價(jià)定率改革，進(jìn)一步拓寬征稅范圍，逐步將森林、草場(chǎng)、海洋等非礦藏資源納入征收范圍。改革后期，根據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)理論，合理調(diào)整資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、石油特別收益金、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)等稅費(fèi)關(guān)系，形成新的協(xié)調(diào)有效的資源稅費(fèi)體系。

6.房產(chǎn)稅。改革初期，利用當(dāng)前房?jī)r(jià)上漲壓力較大、中央調(diào)控效果有限這一時(shí)機(jī)，將個(gè)人住宅房產(chǎn)稅試點(diǎn)推至全國(guó)主要城市，盡快完成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國(guó)縣級(jí)城市房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，為深化房產(chǎn)稅改革奠定技術(shù)基礎(chǔ)。改革中期，統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)稅費(fèi)改革，減輕交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)、統(tǒng)一為契稅，增加保有環(huán)節(jié)稅收、合并為房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅按房屋(土地)評(píng)估值征稅。改革遠(yuǎn)期，完成戶籍制度改革，將所有地區(qū)(城鎮(zhèn)與農(nóng)村)、所有納稅人(單位與個(gè)人)的所有房地產(chǎn)(住宅與非住宅)都納入征稅范圍，形成以房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)為核心的，涵蓋房地產(chǎn)全環(huán)節(jié)、全鏈條、全類(lèi)型的稅種體系，成為地方特別是市縣政府的主體稅種。

7.企業(yè)所得稅。改革初期，實(shí)行以調(diào)整納稅對(duì)象、拓寬稅基、降低稅率為主要內(nèi)容的稅制簡(jiǎn)化改革，在中央地方稅收分享方面暫時(shí)保持不變。改革中期，逐步提高中央政府的分成收入比重，或者是直接提高目前中央的所得稅分享比例，或者是從中央企業(yè)著手，將中央企業(yè)總部上繳的所得稅全部劃分中央，中央企業(yè)在各地的分支機(jī)構(gòu)和地方企業(yè)實(shí)行所得稅共享。改革遠(yuǎn)期，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能轉(zhuǎn)變的到位，逐步將所有企業(yè)所得稅均歸屬中央。

8.個(gè)人所得稅。改革初期，加強(qiáng)稅收信用體系建設(shè)，推進(jìn)個(gè)人收入申報(bào)和重要財(cái)產(chǎn)登記制，堵塞收入漏洞，完善配套條件，為個(gè)人所得稅綜合征收奠定基礎(chǔ)。改革中期，加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革，在征管及配套條件比較成熟的基礎(chǔ)上，適時(shí)推進(jìn)實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。改革遠(yuǎn)期，將個(gè)人所得稅由中央地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央征收累進(jìn)稅。

9.輔助稅種。一類(lèi)是城建稅、環(huán)保稅、教育稅、社保稅等專(zhuān)項(xiàng)稅種。這些稅種改革都以實(shí)現(xiàn)非稅收入分類(lèi)歸流、具備獨(dú)特征管條件為基礎(chǔ)，宜根據(jù)改革形勢(shì)適時(shí)開(kāi)征。其中，新的城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅和環(huán)保稅已形成草案，應(yīng)盡快在改革初期開(kāi)征，并分別作為地方(市縣)稅和共享稅;教育稅應(yīng)在“營(yíng)改增”完成后，重新確定稅基和稅率，宜在改革中期完成，并作為地方稅(省與市縣共享);社保稅開(kāi)征與各種社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌級(jí)次密切相關(guān)，宜放在改革遠(yuǎn)期實(shí)施，并作為省級(jí)地方稅。另一類(lèi)是印花稅、車(chē)船稅、地方特產(chǎn)稅等零星稅種。其中，印花稅可在“十三五”期間完成，將證券交易印花稅剝離出改為證券交易稅(歸屬中央)，一般印花稅則與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合同交易等相關(guān)費(fèi)用合并;車(chē)船稅可隨著遠(yuǎn)期房地產(chǎn)稅體系的建立，適當(dāng)擴(kuò)圍至大型動(dòng)產(chǎn)稅;地方特產(chǎn)稅也待省級(jí)政府擁有對(duì)本轄區(qū)內(nèi)特有資源(產(chǎn)物)課稅權(quán)后，予以開(kāi)征(同時(shí)將煙葉稅納入)，使之成為地方財(cái)源的重要補(bǔ)充。

(三)稅權(quán)方面。

1.改革初期:清理隱性稅權(quán)，探索稅權(quán)下放試點(diǎn)方案。首先要清理規(guī)范各地不合法、不合規(guī)的各種隱性稅權(quán)，如一些地方政府自主制定、臨時(shí)出臺(tái)的“四免四減”等稅收違規(guī)減免及將所得稅(地方留成部分)“先征后返”等政策。在此基礎(chǔ)上，研究擬定部分稅權(quán)下放省級(jí)政府的試點(diǎn)方案。

2.改革中期:推進(jìn)稅權(quán)改革，擴(kuò)大省級(jí)政府立法權(quán)限。對(duì)各地普遍開(kāi)征、作用范圍僅限于地方的稅種，如契稅、印花稅、城建稅、房地產(chǎn)稅等，由中央統(tǒng)一立法，省級(jí)政府(人大)確定實(shí)施細(xì)則和征管辦法，重點(diǎn)賦予省級(jí)政府改變稅目、調(diào)整稅率的適當(dāng)權(quán)限。

3.改革遠(yuǎn)期:完成稅權(quán)改革，賦予省級(jí)完整稅政權(quán)限。完成稅權(quán)改革，建立集權(quán)分權(quán)兼顧型的稅權(quán)劃分體系。賦予省級(jí)人大在稅種開(kāi)征、稅基設(shè)定和稅率選擇等方面更大的自主權(quán)(完整的稅政征管權(quán))，尤其是對(duì)具有地方性特色的稅源開(kāi)征新稅種的權(quán)利，但需報(bào)中央及全國(guó)人大備案并接受監(jiān)督。

(四)征管方面。

1.改革初期:界定國(guó)地稅征管責(zé)權(quán)。厘清國(guó)稅和地稅兩套征管體系的責(zé)權(quán)劃分，解決兩者之間稅收征管交叉模糊的狀況。推進(jìn)金稅工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅信息共享、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一致，解決征稅權(quán)與其他執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)問(wèn)題。

2.改革中期:推進(jìn)稅收征管科學(xué)化。做好“營(yíng)改增”改革完成后的稅收征管機(jī)構(gòu)、人員及職能的劃轉(zhuǎn)工作。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)地稅協(xié)調(diào)配合，深化稅收征管改革，推進(jìn)稅收征管的集約化、科學(xué)化和信息化水平，完善稅源(尤其是零售環(huán)節(jié))管理運(yùn)行機(jī)制。

3.改革遠(yuǎn)期:重構(gòu)國(guó)地稅征管體系。在共享稅種減少和地方稅種形成的基礎(chǔ)上，重構(gòu)我國(guó)的國(guó)、地稅征管體系，在保留國(guó)稅征管的同時(shí)，將地稅征管納入地方財(cái)政體系，最終建立比較完善、具有中國(guó)特色的地方稅征收管理體制。

(五)法規(guī)方面。

1.改革初期:清理現(xiàn)有稅收規(guī)范性文件。全面、徹底地清理各類(lèi)稅收規(guī)范性文件，不斷提高稅收法制建設(shè)質(zhì)量，為推進(jìn)依法治稅、提升稅法層次奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2.改革中期:提升主要稅種的立法層次。將增值稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅等主要稅種的立法由行政法規(guī)上升到人大立法。同時(shí)結(jié)合中央與地方的稅權(quán)劃分情況，在中央指導(dǎo)下，省級(jí)人大制訂出臺(tái)部分地方稅種的實(shí)施細(xì)則。

3.改革遠(yuǎn)期:形成完整地方稅法律體系。制定《稅收基本法》或《地方稅通則》，用法律形式規(guī)范中央與地方在地方稅上的管理權(quán)限，對(duì)地方稅收的立法權(quán)、稅種的開(kāi)征權(quán)、稅率的調(diào)控范圍、征管制度等重大問(wèn)題做出規(guī)定。省級(jí)人大依此調(diào)整地方稅收法規(guī)，形成較為完整的地方稅法律法規(guī)體系。