張康之 向玉瓊

自19世紀(jì)后半期開始，社會(huì)組織化進(jìn)程呈現(xiàn)出加速態(tài)勢，個(gè)人往往需要通過組織的形式去開展意愿表達(dá)。進(jìn)入20世紀(jì)后，民主體制的運(yùn)行已經(jīng)與組織活動(dòng)緊密聯(lián)系在一起了，只有通過組織，才能進(jìn)入民主生活的過程。多元主義將利益集團(tuán)的參與視為代議制之外的補(bǔ)充性表達(dá)渠道，在多元主義的觀念中，利益集團(tuán)所進(jìn)行的是具有充分競爭性的意愿表達(dá)，代表不同的社會(huì)力量同等機(jī)會(huì)地影響政策過程，因此可以避免單一國家權(quán)威中可能包含著的偏見，從而有助于保證政策問題建構(gòu)充分體現(xiàn)民意。然而，20世紀(jì)60年代以后，多元主義對現(xiàn)實(shí)政治的解釋力受到質(zhì)疑。先是多元精英主義對利益集團(tuán)之間具有同等影響力的假設(shè)發(fā)難，接著是法團(tuán)主義對國家作為一個(gè)自主的行動(dòng)主體的強(qiáng)調(diào)，開始出現(xiàn)了一波將政策過程的社會(huì)中心論轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑行恼摰倪\(yùn)動(dòng)，從而重構(gòu)了政策問題建構(gòu)權(quán)的分配格局。不過，無論是多元主義還是法團(tuán)主義，都是在一種單一中心的線性模式中去思考政策問題建構(gòu)權(quán)的歸屬的，并沒有表達(dá)政策問題建構(gòu)權(quán)的“去中心化”追求，而政策網(wǎng)絡(luò)概念的提出，改變了這一點(diǎn)。政策網(wǎng)絡(luò)概念意味著政策問題建構(gòu)上的一種全新的解釋框架，是在“去中心化”的追求中構(gòu)想政策問題建構(gòu)過程的，擴(kuò)大而言，也在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)方面實(shí)現(xiàn)了對國家與利益集團(tuán)之間關(guān)系的重塑。

多元主義視野中的利益集團(tuán)

雖然美國開國時(shí)期還沒有出現(xiàn)現(xiàn)代意義上的政黨和說客，但麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第10篇中對“黨爭”的論述卻往往被認(rèn)為是關(guān)于利益集團(tuán)行動(dòng)的政治理論基礎(chǔ)，并且奠定了人們對利益集團(tuán)的基本態(tài)度，迄今人們都還是這樣來認(rèn)識利益集團(tuán)的。根據(jù)麥迪遜的理解，黨派是“指為某種共同的利益或者共同的情感所驅(qū)使而聯(lián)合在一起的一群公民”①，這涵括了我們現(xiàn)在所看到的政黨和利益集團(tuán)。黨派的出現(xiàn)有著必然性，“無論什么時(shí)候，社會(huì)中有產(chǎn)者和無產(chǎn)者都會(huì)分別結(jié)成截然相對的利益集團(tuán)。在債權(quán)人和債務(wù)人之間，也有這種類似的區(qū)分。土地所有者集團(tuán)、制造業(yè)集團(tuán)、資本所有者集團(tuán)以及其他很多較小的利益集團(tuán)，在一個(gè)文明的國度里必然要產(chǎn)生”②。但麥迪遜對這些黨派持有的是警惕和審慎的態(tài)度，他認(rèn)為，這一群公民“不論他們在全體國民中占多數(shù)還是少數(shù)，他們的利益同其他公民的權(quán)利、社會(huì)的長久利益和集體利益是相互沖突的”③。既然黨派的出現(xiàn)必然會(huì)影響到政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至可能導(dǎo)致暴政，那么就必須對黨爭進(jìn)行控制和加以防范。

如何防范黨爭的弊端，麥迪遜比較了兩種控制方法：一種是民主政體，另一種是共和體制。麥迪遜在這里所用的“民主”一詞的含義與我們今天所使用這個(gè)詞的含義有所不同，當(dāng)時(shí)民主一詞主要指的是公民直接參與政治的直接民主制，而“共和”一詞所指稱的則是代議制。麥迪遜認(rèn)識到，讓全體公民都參與到政治過程中來是不可能的，即使實(shí)行直接民主制，最終也只能是由少數(shù)公民組成政府并加以管理，這種政體顯然不能消除黨爭的危害，因此應(yīng)通過代議制——也就是他所說的共和體制去控制黨爭。在麥迪遜看來，共和政體意味著由少數(shù)公民來管理，但這些公民是由全體人民選舉出來的，而且在利益的相互競爭中，共和政府中的黨派聯(lián)合會(huì)遭到削弱，因此，共和政府能夠管轄更多的公民和更為廣闊的國土。麥迪遜顯然對利益集團(tuán)是持有偏見的，由于麥迪遜的影響，幾個(gè)世紀(jì)以來，人們一直認(rèn)為對共和制造成致命危險(xiǎn)的就是“黨派精神”。也就是說，既然利益集團(tuán)必然會(huì)以特殊利益去破壞公共利益，就必須使社會(huì)治理遠(yuǎn)離利益集團(tuán)。當(dāng)然，在今天，麥迪遜關(guān)于“共和”與“民主”的區(qū)分已經(jīng)沒有意義了，人們往往把它們看作是同一個(gè)東西，或者說，把共和看作是民主的追求、民主過程的結(jié)果和民主生活賴以展開的框架。但是，麥迪遜關(guān)于利益集團(tuán)的認(rèn)識卻一直影響著人們對待利益集團(tuán)的態(tài)度。具體到政策問題的建構(gòu)過程，人們希望不受利益集團(tuán)的干擾，更不希望受到利益集團(tuán)的控制。然而，現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展卻是與人們的主觀愿望相反的，特別是在19世紀(jì)末到20初這段時(shí)間，利益集團(tuán)呈現(xiàn)出迅速成長的勢頭，對政策問題建構(gòu)過程表現(xiàn)出越來越濃厚的興趣，并開始悄悄地向政策問題建構(gòu)過程中滲透。從美國的情況看，盡管直到“二戰(zhàn)”前的美國政治生活一直對利益集團(tuán)抱有高度的警覺，但利益集團(tuán)在政策問題建構(gòu)中的影響也一直在擴(kuò)大。這說明，麥迪遜的最初設(shè)想被現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展所拋棄了，到了“二戰(zhàn)”之后，利益集團(tuán)的強(qiáng)勢發(fā)展迫使政治實(shí)踐不得不作出相應(yīng)的安排，從而走向了促進(jìn)利益集團(tuán)開展競爭而削減利益集團(tuán)影響的政制設(shè)計(jì)方面。這就是20世紀(jì)五六十年代多元主義(pluralism)觀念興起的原因所在。

我們看到，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著社會(huì)利益的不斷分化，社會(huì)治理所面臨的政策問題更加復(fù)雜，這對專業(yè)知識和技術(shù)的要求越來越高。加之這一時(shí)期公民自由結(jié)社權(quán)得到了尊重，而且整個(gè)社會(huì)的組織化水平得到了大幅提升，使利益集團(tuán)的出現(xiàn)獲得了必要的條件。在“一戰(zhàn)”期間，當(dāng)政府計(jì)劃委員會(huì)鼓勵(lì)私人企業(yè)組成商業(yè)協(xié)會(huì)與政府進(jìn)行談判時(shí)，利益集團(tuán)獲得了一個(gè)飛速發(fā)展的機(jī)遇。到1920年，如全國煤協(xié)會(huì)(National Coal Association)以及美國鐵路協(xié)會(huì)(Association of American Railroads)等團(tuán)體已經(jīng)成為美國政治生活中的固定參與者。同時(shí)，大量的處于變動(dòng)中的競爭性利益集團(tuán)迅速涌現(xiàn)出來，每個(gè)利益集團(tuán)都擁有一定的政治資源，包括選票、資金、專業(yè)技術(shù)、信息、社會(huì)地位、大眾傳媒渠道等。憑借這些資源，利益集團(tuán)積極地滲入政策過程中，以至于政策問題建構(gòu)已經(jīng)無法無視或者排斥利益集團(tuán)，而是需要接納利益集團(tuán)的介入，需要在利益集團(tuán)在場的情況下進(jìn)行政策問題建構(gòu)。結(jié)果，利益集團(tuán)的活動(dòng)也就逐漸地實(shí)現(xiàn)了制度化。利益集團(tuán)一般通過兩種方式來影響政策問題的建構(gòu)：第一，利益集團(tuán)會(huì)努力與直接進(jìn)行政策問題建構(gòu)的機(jī)構(gòu)或人員接觸，如國會(huì)委員會(huì)成員或者行政官僚，都是利益集團(tuán)設(shè)法接觸的對象，在接觸的過程中，利益集團(tuán)會(huì)采取游說、輔助政策分析、提供技術(shù)支撐、幫助促進(jìn)政治平衡等方式來對政策過程施加影響。第二，利益集團(tuán)會(huì)通過社會(huì)輿論來塑造政策問題的特定形象，通過某一政治議題的提出來教育美國公眾，努力促成公眾對政策問題的一致印象，以此對政府施加壓力。這樣，雖然大多數(shù)議案直接出自立法委員會(huì)或者行政官僚之手，而議案的“靈感”卻往往來自于其背后的利益集團(tuán)，是利益集團(tuán)在頻繁地設(shè)定政策議題，并使其進(jìn)入政策問題建構(gòu)的議程。在利益集團(tuán)的行動(dòng)中，政黨的作用弱化了，到20世紀(jì)中期，政黨政治基本上轉(zhuǎn)化為利益集團(tuán)政治。因?yàn)?，隨著利益集團(tuán)日趨活躍，政黨的利益表達(dá)機(jī)制受到了沖擊，事實(shí)上已經(jīng)不再能夠成為利益表達(dá)的主要渠道了，民眾的意愿更多地是通過利益集團(tuán)組織起來，然后通過有組織的行動(dòng)作用于政策問題建構(gòu)。即使政黨依然活躍于政治生活的前臺(tái)，而在其背后，則是利益集團(tuán)在發(fā)揮主導(dǎo)作用。

利益集團(tuán)的興起、發(fā)展和日益強(qiáng)勢的政策問題建構(gòu)功能推動(dòng)了20世紀(jì)中期多元主義的興起，同時(shí)多元主義也為利益集團(tuán)所享有的政策問題建構(gòu)權(quán)提供了合理的理論解釋。早在利益集團(tuán)剛剛興起的時(shí)候，美國學(xué)者本特利就在1905年出版的《政府過程》中對利益集團(tuán)的作用進(jìn)行了描述，他甚至從利益集團(tuán)的角度去重新描寫美國的政治圖景，一反當(dāng)時(shí)公眾中對利益集團(tuán)的普遍偏見，對利益集團(tuán)的作用給予了充分肯定。1951年，杜魯門在出版他的《政治過程》一書時(shí)，利益集團(tuán)已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)的政治力量，而且在政治生活的廣泛領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的影響作用，所以，在杜魯門對利益集團(tuán)進(jìn)行研究時(shí)，也就非常自然地確立起了多元主義理論。杜魯門這部著作被看作是多元主義理論的建構(gòu)性作品，也正是由于確立起了多元主義觀念，對利益集團(tuán)的政治地位作出了準(zhǔn)確的定位，從而扭轉(zhuǎn)了在此之前視利益集團(tuán)為“禍害”的觀點(diǎn)，并把利益集團(tuán)打扮成美國政治過程中的積極成分。杜魯門提醒人們正視利益集團(tuán)在國家政治生活中的作用，認(rèn)為“構(gòu)成政府過程的行為不可能離開利益集團(tuán)而得到充分理解，這些利益集團(tuán)無時(shí)不刻在活動(dòng)”④。根據(jù)杜魯門的觀察，幾十個(gè)國家部門中沒有一個(gè)會(huì)出臺(tái)那些被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所反對的法律或政策。這也就意味著：要理解政治，就必須關(guān)注利益集團(tuán)的活動(dòng)。

多元主義強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在政策問題建構(gòu)中的主導(dǎo)地位，認(rèn)為利益集團(tuán)活動(dòng)是人民主權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的一種新方式和新形態(tài)，但一般說來，多元主義是反對個(gè)人主義的。多元主義產(chǎn)生于“二戰(zhàn)”之后，出于對極權(quán)主義的痛恨，對國家的極權(quán)抱有充分的警惕，呼吁國家權(quán)力分散，在某種意義上，多元主義認(rèn)為利益集團(tuán)是緩沖國家極權(quán)最有效的途徑。在多元主義看來，社會(huì)中存在著的各種宗教的、職業(yè)的和經(jīng)濟(jì)的社會(huì)組織充當(dāng)了國家與個(gè)人之間的中介，只有通過這些社會(huì)組織，才能把個(gè)人組織起來與國家抗衡。這些組織具有獨(dú)立的人格，他們對內(nèi)部事務(wù)享有自主權(quán)，國家不能干涉，更不能對其施行控制，相反，國家應(yīng)為社會(huì)組織的活動(dòng)提供平臺(tái)。涉及利益集團(tuán)之間的競爭關(guān)系時(shí)，多元主義認(rèn)為，所有利益集團(tuán)都享有進(jìn)入政治過程的資格，應(yīng)當(dāng)對政策問題建構(gòu)擁有同等的影響力。也就是說，組織化的利益集團(tuán)應(yīng)當(dāng)被置于自由競爭狀態(tài)，在決策過程中，各種利益都有機(jī)會(huì)得到有效表達(dá)。雖然利益集團(tuán)之間存在著利益沖突，但在競爭的條件下，哪一個(gè)利益集團(tuán)都不會(huì)強(qiáng)大到能俘獲政府的地步，也不會(huì)出現(xiàn)哪個(gè)集團(tuán)因?yàn)榱α窟^小而被剝奪利益訴求機(jī)會(huì)的現(xiàn)象。這樣一來，由利益集團(tuán)代表的社會(huì)力量占據(jù)了主導(dǎo)地位，政府則處在消極地位上，是相互競爭的利益訴求的綜合者，對不同的利益訴求加以不斷的中和與平衡，并實(shí)現(xiàn)了政策問題建構(gòu)。多元主義對利益集團(tuán)所代表的社會(huì)力量建構(gòu)政策問題保持著毫不掩飾的樂觀態(tài)度，認(rèn)為這可以使可能帶來偏見的國家力量弱化，同時(shí)，又在利益集團(tuán)通過競爭的方式而實(shí)現(xiàn)的相互制約中，有效地避免了特殊利益對政策問題建構(gòu)的俘獲，從而保證了政策問題建構(gòu)是科學(xué)的和真實(shí)的。

多元精英主義的政策問題建構(gòu)觀

達(dá)爾的《誰統(tǒng)治》常常被認(rèn)為是對多元主義民主的觀察記錄，達(dá)爾也因此被歸入多元主義的陣營。達(dá)爾是這樣描述常態(tài)的美國政治的：“民眾中積極和合法的群體具有很高的可能性，能在決策過程的某個(gè)關(guān)鍵階段有效地表達(dá)自己的意見?！雹莸煌诙嘣髁x的觀點(diǎn)，在達(dá)爾看來，并不是每個(gè)群體都能在美國政治過程中施加同等的影響。事實(shí)上，不同群體對決策的控制是不平均分布的，個(gè)人或群體在政治表達(dá)上的“有效性”是不平等的。因此，“政府決策的制定并不是就某些基本政策事宜統(tǒng)一起來的多數(shù)人的莊嚴(yán)過程。它是對相對少的群體的安撫。即使在選舉時(shí)這些群體加起來是一個(gè)數(shù)字上的多數(shù)，它也通常無助于把這個(gè)多數(shù)解釋為不僅僅是一個(gè)算術(shù)表達(dá)式”⑥。正是基于此，達(dá)爾提出了“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”的概念，認(rèn)為“一個(gè)政體的民主性質(zhì)是由多重的集團(tuán)或多重的少數(shù)人來保障的”。這些集團(tuán)包括了幾乎所有的強(qiáng)勢利益集團(tuán)聯(lián)盟以及在政治上活躍的集團(tuán)，他們與社會(huì)緊密相連，許多資源被作為有效的政治籌碼而加以利用。不過，達(dá)爾眼中的集團(tuán)基本上是社會(huì)的精英集團(tuán)。所以，被人們稱作為民主理論家的達(dá)爾其實(shí)是一個(gè)精英民主主義者，他所發(fā)展出的是一種多元主義的精英民主理論。之所以既是精英民主又是多元主義，是因?yàn)檫_(dá)爾并不把精英視為鐵板一塊，而是認(rèn)為統(tǒng)治精英內(nèi)部存在著眾多的權(quán)力中心，這些權(quán)力中心由不同的利益集團(tuán)組成，因而是一種多元政治。達(dá)爾說，“在一個(gè)世紀(jì)內(nèi)，一個(gè)由具有凝聚力的領(lǐng)導(dǎo)者團(tuán)體主導(dǎo)的政治系統(tǒng)已經(jīng)讓位于一個(gè)由許多不同階層的領(lǐng)導(dǎo)者主導(dǎo)的系統(tǒng)，每個(gè)人都能以各自不同的方式將政治資源組合起來”⑦。在《誰統(tǒng)治》中，達(dá)爾所描述的是20世紀(jì)50年代美國的紐黑文市的政策議程設(shè)置，他從中看到的是不同的團(tuán)體和政客結(jié)成了松散的聯(lián)盟，正是這些聯(lián)盟，幾乎控制了紐黑文市的所有政策議題。但我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些團(tuán)體和政客都屬于社會(huì)的精英，他們共同設(shè)置政策議題，這種現(xiàn)象被達(dá)爾認(rèn)為是工業(yè)社會(huì)民主的常態(tài)，從中不難看出達(dá)爾的多元主義其實(shí)只有精英的身影，正是這些精英，才有資格參與到政策問題建構(gòu)過程中來。

同達(dá)爾一樣，林德布洛姆也致力于分析精英團(tuán)體對政策問題建構(gòu)的影響。在《政策制定過程》一書中，林德布洛姆著力描寫了企業(yè)主管團(tuán)體這樣一個(gè)強(qiáng)勢利益集團(tuán)在政策問題建構(gòu)中的作用。根據(jù)林德布洛姆的意見，“為了誘使企業(yè)主管履行職能，政府雖不必給他們提供所要求的一切，但卻須提供能使其足以追求利潤的各種條件。因此政策制定就被置于企業(yè)的特別控制之下：政府官員必須特別注意聽取企業(yè)的意見；即使企業(yè)沒有為其需要費(fèi)盡口舌，也必須弄清楚它到底要什么；必須給經(jīng)理們提供充分的支持以保證激勵(lì)生產(chǎn)、就業(yè)和增長；而且在這樣做的過程中必須使經(jīng)理們擁有協(xié)商和實(shí)際參與政策制定的特殊權(quán)利”⑧。林德布洛姆的這一意見其實(shí)是要求賦予企業(yè)主管在政策制定中的特權(quán)地位，這無疑是在多元主義的名義下為利益集團(tuán)辯護(hù)的做法，也許這是從民主的理念出發(fā)而提出的主張，但若轉(zhuǎn)化為實(shí)踐上的安排，必然引發(fā)反民主的后果。所以，多元主義民主理論無論是在一般意義上還是在政策問題建構(gòu)的規(guī)劃方面，都必然會(huì)走向神化利益集團(tuán)功能的方向。雖然多元主義視野中的政策問題建構(gòu)沒有給中立的量化分析留下施展拳腳的空間，卻在政治話語中和民主名義下過分地渲染了利益集團(tuán)的功能，成為一種漠視公眾的精英民主理論。所以，多元主義實(shí)際上是在政策問題建構(gòu)中為強(qiáng)勢利益集團(tuán)代言。

林德布洛姆是在利益集團(tuán)活躍于美國政治舞臺(tái)的條件下開展自己的學(xué)術(shù)研究的，他基于利益集團(tuán)控制政策問題建構(gòu)的事實(shí)而提出了漸進(jìn)決策模型，認(rèn)為政策問題建構(gòu)應(yīng)從利益集團(tuán)的行動(dòng)中得到解釋，而不能等同于純粹的政策分析。根據(jù)林德布洛姆的意見，“從某種意義上來說，如何提出問題需要選擇能力或意志。在各種旨在提出與解決問題如解決上面列舉的問題的方法中，并不存在對與不對這樣的可供分析選擇的方法”⑨。決策是一個(gè)政治過程，因?yàn)檎邌栴}“還包含著道德的因素。除非考慮任何社會(huì)沖突中的價(jià)值或利益，否則這些問題就不能得到全部解決。解決問題需要的與其說是分析，而不如說是政治”⑩。這實(shí)際上是說，在政治過程中，理性分析往往無法發(fā)揮作用，政策問題是由人們之間的相互控制或行動(dòng)的調(diào)適來確定的，從行動(dòng)主體的相互作用中，往往更能準(zhǔn)確解釋政策問題建構(gòu)的發(fā)生。在林德布洛姆看來，即使是普通的利益集團(tuán)，也能通過游說、拉選票、專業(yè)知識分析等對政策問題建構(gòu)過程施加影響。林德布洛姆甚至引用了一位州議員的話說：“他們能夠研究各種問題，并能簡明扼要地表述這些問題——而一般的議員或沒有時(shí)間或不愿意這樣做；如果沒有院外活動(dòng)人士的話，議員就可能對法案或問題一無所知。一個(gè)議員光是瀏覽就要花兩個(gè)小時(shí)的議案，在一個(gè)專業(yè)院外活動(dòng)人士那里十分鐘就可以解釋得一清二楚?！边@樣，利益集團(tuán)通過影響國會(huì)議員的觀念而以隱蔽的方式參與到了政策問題建構(gòu)過程中。官僚、企業(yè)主管、知識精英和利益集團(tuán)等政治和社會(huì)精英都處在一個(gè)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)中，他們作為行動(dòng)者，不需要關(guān)注整體的政策環(huán)境，只需要關(guān)注自己的偏好和利益不被其他利益集團(tuán)或機(jī)構(gòu)所遮擋或扭曲，但正是在這些單個(gè)的決策者的相互調(diào)適中，形成了某種合力，并使得政策問題的建構(gòu)朝著某一個(gè)方向發(fā)展。

在政治學(xué)的發(fā)展中，20世紀(jì)五六十年代是一個(gè)多元主義的時(shí)代，多元主義成了占主導(dǎo)地位的政治思潮。然而，從20世紀(jì)60年代后期開始，多元主義受到了越來越多的質(zhì)疑。盡管此時(shí)的多元主義者已經(jīng)拋棄了早期的利益集團(tuán)理論家們所主張的政策就是利益集團(tuán)利益綜合的觀點(diǎn)，但在一些重要問題上，多元主義仍然無法給出令人信服的答案，比如，政府是否應(yīng)被視為獨(dú)立的行為主體而非消極的利益綜合者？政府機(jī)構(gòu)能否避免民選官員的影響？利益集團(tuán)能否平等地代表個(gè)體利益？不同的利益集團(tuán)對政策過程是否具有同等的影響力？對于這些問題，多元主義感到力不從心，即使勉強(qiáng)作出了回答，也不被人們所接受。所以，1965年之后，多元主義逐漸衰落了。

在批判多元主義的學(xué)者中，洛伊(Theodore M.Lowi)是具有代表性的一位。1969年，洛伊出版了《自由主義的終結(jié)》(The End of Liberalism)一書，學(xué)術(shù)界認(rèn)為這部著作實(shí)現(xiàn)了從多元主義向多元精英主義的轉(zhuǎn)變。雖然達(dá)爾和林德布洛姆都有明顯的多元精英主義色彩，但是，人們往往把他們歸入到多元主義的行列中，而認(rèn)為洛伊才是一位從多元主義向多元精英主義過渡的人物。的確，洛伊成功地在多元主義與多元精英主義之間劃出了一條界限。根據(jù)洛伊的看法，多元主義強(qiáng)調(diào)權(quán)力在各種社會(huì)團(tuán)體之間的分配，顯示出了“權(quán)力與控制無處不在”，因此，“它拒絕在政府與非政府機(jī)構(gòu)的功能中進(jìn)行自然區(qū)分的觀念，這是正確的”。但是，“正是因?yàn)榉芍贫ㄌ^松散，行政部門享有了大量的裁量權(quán)，在這過程中特定團(tuán)體有機(jī)會(huì)干涉法律規(guī)則的制定，并不惜以犧牲公共利益為代價(jià)來提升他們自己的利益”。也就是說，不同的利益集團(tuán)所擁有的資源是不平等的，不同的利益集團(tuán)是不可能平等地進(jìn)入政策問題建構(gòu)過程中的，每一個(gè)利益集團(tuán)所代表的也都是特殊利益而不是公眾的利益，更不會(huì)成為公共利益的代表，所以，利益集團(tuán)控制的政策問題建構(gòu)并不具有普遍的代表性和民主的合法性。受此影響，達(dá)爾在他1985年出版的《經(jīng)濟(jì)民主的前言》中修正了自己的部分觀點(diǎn)，對利益集團(tuán)對政治的不均衡影響給予了關(guān)注。

實(shí)際上，在多元主義理論盛行之時(shí)，謝茨施耐德(E.E.Schattschneider)就基于對美國政治現(xiàn)實(shí)的考察而提出了修正多元主義的見解。謝茨施耐德發(fā)現(xiàn)，美國的壓力體制具有強(qiáng)烈的商業(yè)傾向，由上層階級構(gòu)成的壓力集團(tuán)具有選擇性，那種認(rèn)為壓力體制代表整個(gè)共同體利益的觀點(diǎn)只是現(xiàn)代利益集團(tuán)理論所制造的神話。在謝茨施耐德看來，“多元主義天堂里的弊端是，天堂唱詩班的音調(diào)里充滿了上層階級口音。大約有90%的人與壓力體制無緣”。壓力體制只服務(wù)于少數(shù)人的利益，是這個(gè)社會(huì)上層階級的游戲，根本不存在代表廣大公眾利益的問題。對于具有優(yōu)勢資源的利益集團(tuán)來說，在出現(xiàn)了利益沖突時(shí)，總能通過數(shù)不勝數(shù)的機(jī)制抑制沖突，比如，不給另一些團(tuán)體提供意愿表達(dá)的舞臺(tái)，或者避免某一機(jī)構(gòu)擁有插手某一事務(wù)的權(quán)力。這樣，“整個(gè)立法制度中充滿了控制爆炸性因素進(jìn)入政府機(jī)制的手段。一切政治組織形式都傾向于發(fā)展某些沖突而抑制另一些沖突，因?yàn)榻M織本身就是對某種傾向性的動(dòng)員。某些議題被組織化進(jìn)入政治過程，而另一些議題則被排除在外”。在“傾向性的動(dòng)員”(biased motivation)基礎(chǔ)上，巴克拉克與巴拉茲集中考察了政策問題建構(gòu)背后的權(quán)力運(yùn)作，提出了“不決策”(non-decision)的概念?！安粵Q策”是指“一種方法，通過這種方法，調(diào)整現(xiàn)存利益和特權(quán)分配的格局，對于一些需求，在其尚未發(fā)出聲音時(shí)就使其窒息，或使其隱蔽起來，或在找到相關(guān)的決策舞臺(tái)的有關(guān)途徑之前將其消滅。即使以上這些都失敗了，也要在政策過程的實(shí)施階段使其荒廢，將其摧毀”。在壓力體制形成后，強(qiáng)勢利益集團(tuán)不僅不代表占社會(huì)絕大多數(shù)的公眾的利益，而且在政策問題建構(gòu)過程中試圖杜絕公眾的訴求，通過決策使自身的利益得到實(shí)現(xiàn)，也通過“不決策”而對公眾的利益訴求進(jìn)行排斥。盡管“不決策”的方式顯得非常隱蔽，但在政策問題建構(gòu)方面，卻是一種非常有用的排斥技巧。

政策問題建構(gòu)顯然會(huì)因所生產(chǎn)的政策類型的不同而有所不同，洛伊根據(jù)政策的社會(huì)效果或預(yù)期社會(huì)效果而把政策界定為三種類型：分配型、管制型和再分配型。這三種類型的政策是與不同的政治結(jié)構(gòu)相聯(lián)系的，參與其中的行動(dòng)者不同，社會(huì)力量在其中發(fā)揮的作用也不同。自然資源分配方面的議題受到個(gè)體和公司等行動(dòng)者的關(guān)注，這些行動(dòng)者之間不存在共同利益，但他們會(huì)互投贊成票以達(dá)成聯(lián)盟；社會(huì)管制方面的議題會(huì)得到更多社會(huì)團(tuán)體的關(guān)注，多元主義理論所看到的政策問題建構(gòu)過程主要是這一方面的政策生產(chǎn)狀況；再分配方面的議題往往受到社會(huì)精英的控制，多元精英主義的觀點(diǎn)更適合于理解這一方面的政策問題建構(gòu)。所以，對于不同的政策類型而言，政策問題建構(gòu)權(quán)的分布是存在著很大差異的，多元主義所假設(shè)的普遍化的團(tuán)體參與和控制政策問題建構(gòu)不是普遍存在于所有政策類型中的。就洛伊作出這些區(qū)分來看，多元精英主義比多元主義對現(xiàn)實(shí)政治具有更強(qiáng)的解釋力。也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，麥克法蘭(Andrews Mcfarland)說：“到了70年代后期，反多元主義者洛伊已經(jīng)取代了多元主義的代表人物達(dá)爾，成為政治學(xué)領(lǐng)域中最有影響的學(xué)者之一。”

奧爾森(Mancur Olson)跳出了傳統(tǒng)的將大集團(tuán)等同于精英集團(tuán)的觀點(diǎn)，從理性選擇的角度分析了特殊利益集團(tuán)對國家的控制，并以此來解釋一個(gè)國家的興盛或者衰敗。因?yàn)槌杀就怯蓚€(gè)體來承擔(dān)的，但收益卻是在集團(tuán)內(nèi)部平均分享的，從而出現(xiàn)了“搭便車”的現(xiàn)象。結(jié)果，越是大的集團(tuán)，行動(dòng)力也就越弱，而小集團(tuán)則具有較強(qiáng)的動(dòng)力去開展行動(dòng)?！坝捎谳^小的集團(tuán)常常能自愿組織起來采取行動(dòng)支持其共同利益，而大集團(tuán)則通常做不到這一點(diǎn)，因此，社會(huì)中各集團(tuán)之間的政治斗爭的結(jié)局并不對稱。”小集團(tuán)通常具有較強(qiáng)的行動(dòng)力去將自己的意愿轉(zhuǎn)化為政策問題，而大集團(tuán)必須通過“選擇性激勵(lì)”才能做到。因此，“不存在任何一個(gè)國家，所有具有共同利益的人都可以形成對等的組織，并通過廣泛的討價(jià)還價(jià)達(dá)成最優(yōu)結(jié)果”。較小的集團(tuán)具有強(qiáng)烈的組建自己的政治游說團(tuán)體去影響政策的動(dòng)機(jī)，從而使政策符合自己的利益，這就是特殊利益集團(tuán)能夠控制國家政策的原因。

從法團(tuán)主義走向政策網(wǎng)絡(luò)

盡管多元精英主義是在批判多元主義的過程中形成的，但它仍然強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體對政策問題建構(gòu)的影響，同時(shí)主張弱化國家的作用，因而仍可看作是一種“社會(huì)中心論”的理論取向。如果說多元精英主義與多元主義之間存在著區(qū)別的話，那也主要是在社會(huì)團(tuán)體對政府決策過程是否具有同等影響力的問題上存在著分歧。問題的焦點(diǎn)其實(shí)是，在政策問題建構(gòu)中，如何使社會(huì)利益得到均等的反映。與多元主義相比，多元精英主義能夠更好地解釋工業(yè)社會(huì)的政治現(xiàn)實(shí)。但是，多元精英主義也只是對多元主義作出了某些方面的修正，沒有走出多元主義的理論框架。而20世紀(jì)70年代出場的法團(tuán)主義(corporatism)，則從根本上否定了政策問題建構(gòu)權(quán)的“社會(huì)中心論”。法團(tuán)主義主要是在對諸如瑞典、荷蘭、西德等歐洲國家中出現(xiàn)的一種利益整合機(jī)制的理論提升中形成的思想派別。從北歐等國的政策問題建構(gòu)實(shí)踐看，存在于市民社會(huì)中的工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)等自治社團(tuán)組織都被逐步地整合到了政府規(guī)劃之中，從而拋開了體制內(nèi)外的分野，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)與政府的高度融合。法團(tuán)主義正是這一現(xiàn)實(shí)政治的反映，它強(qiáng)調(diào)國家在政策問題建構(gòu)中的角色，認(rèn)為社會(huì)團(tuán)體只有進(jìn)入國家體制之中才能發(fā)揮作用。當(dāng)法團(tuán)主義的興盛甚至逐漸抵消了多元主義的風(fēng)頭時(shí)，“國家中心論”也就逐漸取代“社會(huì)中心論”而成為政策問題建構(gòu)的主導(dǎo)性解釋框架。

施米特(Philippe C. Schmitter)把法團(tuán)主義定義為一套制度實(shí)踐或團(tuán)體利益表達(dá)的結(jié)構(gòu)：“法團(tuán)主義是一個(gè)利益代表系統(tǒng)，由數(shù)目有限、功能分化的利益集團(tuán)構(gòu)成。這些利益集團(tuán)在其代表的范圍內(nèi)是獨(dú)一的、強(qiáng)制性的、非競爭性的，并且團(tuán)體之間具有嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)。它們被國家承認(rèn)或由國家許可(如果不是創(chuàng)立的話)而建立，并在各自的領(lǐng)域內(nèi)被特意授予壟斷性的代表權(quán)。作為交換，團(tuán)體在領(lǐng)導(dǎo)人的挑選以及要求的規(guī)定上，要受到國家一定程度的控制?！睆恼邌栴}建構(gòu)實(shí)踐的角度看，法團(tuán)主義與多元主義意味著兩種不同的利益表達(dá)與利益綜合結(jié)構(gòu)，但它們都是把利益集團(tuán)認(rèn)定為政策過程中的主要行動(dòng)主體的，它們都將視線放在了利益集團(tuán)上。作為理論形態(tài)的法團(tuán)主義和多元主義所關(guān)注的都是以下基本的政治現(xiàn)實(shí)：(1)利益代表組織在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用；(2)社會(huì)利益的潛在紛爭呈現(xiàn)出持久性和擴(kuò)大化的趨勢；(3)行政官僚、專業(yè)化的信息、技術(shù)專家以及根深葉茂的寡頭統(tǒng)治在政策過程中作用日益強(qiáng)大；(4)黨派的代表功能日益弱化；(5)公共政策范圍日益擴(kuò)大，并與私人領(lǐng)域之間相互滲透。這些都是法團(tuán)主義與多元主義的共同思考對象和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但對于同樣的政治現(xiàn)象，二者卻給出了完全相反的解釋。

從時(shí)間的維度來看，從多元主義到法團(tuán)主義，似乎構(gòu)成了一個(gè)連續(xù)光譜的兩極。在多元主義這一極，利益集團(tuán)的數(shù)量相當(dāng)大，而且可以隨意進(jìn)入政策過程，他們是非層級制的并且自治的，在領(lǐng)導(dǎo)人的選擇以及利益表達(dá)方面不需要得到國家特殊的認(rèn)證和認(rèn)可，因而不會(huì)受到國家的控制，他們在發(fā)揮對政策問題建構(gòu)的影響力方面開展競爭，努力使自己的意愿體現(xiàn)在政策問題建構(gòu)中。多元主義集中考察的是社會(huì)對國家的“輸入”以及政府“產(chǎn)出”的分配效果，其中，政府并不是一個(gè)獨(dú)立的行為體，而是一個(gè)消極的依附性的行動(dòng)者。在法團(tuán)主義的一極，國家出場了，而且處于決策過程的中心。法團(tuán)主義視野中的利益集團(tuán)在數(shù)量上是有限的，集團(tuán)內(nèi)部的成員關(guān)系之間具有強(qiáng)制性，集團(tuán)之間是非競爭性的關(guān)系，內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有嚴(yán)格層級。在法團(tuán)主義視野中，參與到政策過程中的集團(tuán)在法理上或在事實(shí)上都需要得到國家的認(rèn)可或認(rèn)證，每一個(gè)集團(tuán)在自己的領(lǐng)域中都具有代表的壟斷性，并且在集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人選擇和利益表達(dá)上受到來自于國家的正式或非正式制度的控制。在法團(tuán)主義的理論框架中，利益集團(tuán)在政策問題建構(gòu)中的影響力是較弱的，能夠參與到政策問題建構(gòu)過程中的，只限于國家認(rèn)可的那些掌握特權(quán)的利益集團(tuán)。法團(tuán)主義大量使用的詞匯是“中介”(intermediation)和“規(guī)制”(regulation)等，這表明，法團(tuán)主義視野中的利益集團(tuán)所發(fā)揮的是中介作用，是需要接受國家管理的。關(guān)于政策問題建構(gòu)中的國家與社會(huì)關(guān)系，多元主義實(shí)際上忽視了國家的作用以及國家與社會(huì)之間的關(guān)系，眼中看到的只是利益集團(tuán)的政策問題建構(gòu)作用；法團(tuán)主義將政策問題建構(gòu)看作是由國家與被國家認(rèn)可的利益集團(tuán)之間在相互作用中完成，集團(tuán)之間的關(guān)系在國家內(nèi)部制度化并由國家來仲裁。因此，法團(tuán)主義的任務(wù)就是將社會(huì)利益有序傳達(dá)到國家決策體制中，在國家與利益集團(tuán)的互動(dòng)中去增進(jìn)國家對社會(huì)問題的認(rèn)識。

在法團(tuán)主義模式中，國家與社會(huì)之間的界限劃分不再那么明確，國家和壟斷性利益集團(tuán)之間建立了制度化的合作關(guān)系，國家允許利益集團(tuán)參與到政策問題建構(gòu)過程中，利益集團(tuán)也會(huì)借此機(jī)會(huì)將自己的利益表達(dá)反映到政策問題建構(gòu)中。相對于多元主義的權(quán)力多元化，法團(tuán)主義更加注重政府與利益集團(tuán)之間的互動(dòng)，認(rèn)為利益集團(tuán)的參與應(yīng)在政府主導(dǎo)之下進(jìn)行，因而是一種有序的表達(dá)。利益集團(tuán)是被納入到國家主導(dǎo)的利益表達(dá)體系中而發(fā)揮作用的，所以，“利益集團(tuán)并非在政府之外，向政府施加‘壓力’，而是統(tǒng)治過程中的一部分，既執(zhí)行政策，也協(xié)助擬定政策。這種政府與利益集團(tuán)之間你儂我儂的狀況，在某些國家益發(fā)親密?？傊?，利益集團(tuán)與政府之間界限分明的觀念，事實(shí)上是錯(cuò)誤的”。利益集團(tuán)的活動(dòng)已經(jīng)被納入“國家”的指導(dǎo)與控制中，組織的自主性喪失了，整個(gè)政策過程是由國家力量主導(dǎo)，此時(shí)的利益集團(tuán)只是國家的附庸。社團(tuán)與國家逐漸實(shí)現(xiàn)了一體化，他們同樣傾向于精英控制，即服從于日益強(qiáng)大的官僚控制，并遠(yuǎn)離他們聲稱要代表的選民。

多元主義是因?yàn)閷O權(quán)主義的恐懼而強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量對政策過程的影響，但在“新政”之后，國家規(guī)模與職能不斷膨脹，特別是行政權(quán)的擴(kuò)張以及行政國家的出現(xiàn)，都對市民社會(huì)構(gòu)成了擠壓，結(jié)果，政府不再是利益集團(tuán)的一個(gè)消極的對應(yīng)物，以至于多元主義的社會(huì)中心論在解釋政策過程方面越來越顯得蒼白無力。正是基于這一現(xiàn)實(shí)，在20世紀(jì)70年代，一些年輕學(xué)者喊出了“將國家?guī)Щ貋怼钡目谔?，不僅馬克思主義的國家理論得到了重視，而且莫爾和亨廷頓等強(qiáng)調(diào)“國家結(jié)構(gòu)”重要性的觀點(diǎn)，也在這一時(shí)期大行其道。諾德林格(Eric A.Nordlinger)斷言，“最流行的社會(huì)中心論解釋現(xiàn)在已然過時(shí)了”。在社會(huì)中心論的觀點(diǎn)中，“國家?guī)缀踔皇窃诿x上作為一部‘收款機(jī)’而存在，其精確地統(tǒng)計(jì)了競爭中的各個(gè)(‘力量均衡的’)社會(huì)團(tuán)體的資源借貸情況，并隨后對社會(huì)競爭的結(jié)果進(jìn)行權(quán)威性‘認(rèn)可’。根據(jù)一種差別有限的不同解釋，國家不過是被視作展現(xiàn)社會(huì)利益、進(jìn)行社會(huì)斗爭的競技場”。這種觀點(diǎn)的提出是基于這樣一種現(xiàn)實(shí)，那就是，政府領(lǐng)導(dǎo)人提出的議案遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎社會(huì)群體和選民的要求，政府機(jī)構(gòu)所建構(gòu)的政策問題經(jīng)常表現(xiàn)為與社會(huì)群體和選民要求完全相反的狀況。因此，必須要在政策問題建構(gòu)中“找回國家”，只有在從社會(huì)中心論轉(zhuǎn)向國家中心論的視角轉(zhuǎn)換中，才能真正解釋政策過程。法團(tuán)主義正是迎合了這一潮流而出現(xiàn)的。

多元主義與法團(tuán)主義之間的區(qū)別也常常被人們描述為“弱國家”與“強(qiáng)國家”主張之間的對立，但這并不是事實(shí)。因?yàn)?，在不同的政策領(lǐng)域中，國家在政策問題建構(gòu)中所扮演的角色是不同的，即使國家所擁有的是法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)，在某些政策領(lǐng)域中也會(huì)出現(xiàn)利益調(diào)停的多元主義模式，而在廣義的多元主義系統(tǒng)中，也可以看到一些領(lǐng)域中的部門法團(tuán)主義，就如達(dá)爾在《誰統(tǒng)治》中所描繪的紐黑文市那樣，實(shí)際上是一種微觀的法團(tuán)社會(huì)。在一定意義上，利益集團(tuán)理論并不適宜于描述誰統(tǒng)治美國的現(xiàn)實(shí)。不過，美國的政策問題建構(gòu)總體上說會(huì)顯得更適合于作出多元主義的解釋，而荷蘭、奧地利、瑞典等北歐國家的政策問題建構(gòu)則具有較為明顯的法團(tuán)主義特征，而像英國等較多的國家在政策問題建構(gòu)方面是介于多元主義與法團(tuán)主義之間的。由于政策問題建構(gòu)具有多種模式，一種試圖綜合這些模式的理論也就順理成章地出現(xiàn)了，那就是以“政策網(wǎng)絡(luò)”概念為標(biāo)志的新的理論的提出，以求更好地解釋不同政策領(lǐng)域中的國家與利益集團(tuán)間多種類型的關(guān)系。

漢夫(K.Hanf)是最早主張將“網(wǎng)絡(luò)”概念引入政策分析的學(xué)者之一。他認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)”一詞可以用來反映“政策制定中所包含著的數(shù)量巨大的公共與私人行動(dòng)者之間的關(guān)系，這些行動(dòng)者來自政府與社會(huì)的各個(gè)功能領(lǐng)域和不同層面”。很快地，就有更多的學(xué)者開始使用“政策網(wǎng)絡(luò)”的概念去分析政策過程，并出現(xiàn)了本森等具有廣泛影響力的學(xué)者。本森(K.Benson)認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是存在于“因?yàn)橘Y源依賴而形成的相互連接的組織集群(a cluster or complex of organizations)中的，并在資源依賴結(jié)構(gòu)的盡頭與其他的組織集群區(qū)別開來”。這是關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的最為經(jīng)典的描述，即便是政策網(wǎng)絡(luò)研究集大成者羅茨(R.A.W.Rhodes)也接受了本森的這一觀點(diǎn)，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是“一群復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟的狀況，它們又會(huì)因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別”。也就是說，在政策過程中，政府與非政府的行動(dòng)者存在著資源方面的相互依賴，并因?yàn)橘Y源方面的相互依賴而處在互動(dòng)關(guān)系模式之中，形成了一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)。所以，政策網(wǎng)絡(luò)理論所關(guān)注的是具體政策問題建構(gòu)中的利益集團(tuán)與政府的互動(dòng)關(guān)系。

根據(jù)凱尼斯和施耐德(Kenis and Schneider)的看法，在20世紀(jì)70年代末，政策網(wǎng)絡(luò)以及類似概念的出現(xiàn)并非一種巧合，而是反映了政治轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)。因?yàn)椋@一時(shí)期的公共政策過程呈現(xiàn)出如下特征：(1)有組織的集體行動(dòng)成為社會(huì)的基本特征；(2)政策制定發(fā)生在部門分割的和更為精細(xì)化的政治系統(tǒng)中；(3)相互競爭的利益集團(tuán)被高度動(dòng)員起來，導(dǎo)致了政策問題建構(gòu)過程的過度擁擠；(4)國家政策涵蓋的范圍擴(kuò)大了；(5)政策制定的部門化導(dǎo)致了國家的“碎片化”；(6)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間界限變得模糊，政策制定更多地發(fā)生在國家與利益集團(tuán)的組分中。因而，政府過程不再遵循“議會(huì)制定政策，行政執(zhí)行”的教科書式的二分傳統(tǒng)，而是變得錯(cuò)綜復(fù)雜，“政策網(wǎng)絡(luò)的建立就是精英們對現(xiàn)實(shí)狀況的反應(yīng)”。

在政策網(wǎng)絡(luò)的視野中，國家與社會(huì)行動(dòng)者之間的界限模糊了，政治與行政的邊界也逐漸消退，公私之間的壕溝時(shí)而被跨越。所以，正式的制度框架被打破了，而非正式關(guān)系卻成為準(zhǔn)確把握政策過程的觀察視角。無論是社會(huì)還是國家都不再是鐵板一塊，相反，在國家的碎片化中，國家與社會(huì)都是以多樣化和碎片化的形象出現(xiàn)的，在公共與私人的相互滲透中，甚至很多行動(dòng)者已經(jīng)無法嚴(yán)格地歸于公共的或是私人的范疇。利益集團(tuán)仍然在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮作用，但政策問題建構(gòu)不再是在利益集團(tuán)與國會(huì)委員會(huì)和行政官僚所構(gòu)成的封閉系統(tǒng)中完成的，而是由公眾、知識分子、輿論媒介、技術(shù)專家、政府權(quán)威等這些隨時(shí)自由出入政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者建構(gòu)起來的，每一個(gè)行動(dòng)者都會(huì)對自己感興趣的社會(huì)問題發(fā)表意見，并促進(jìn)其向政策問題轉(zhuǎn)化。這樣一來，圍繞著政策問題或政策項(xiàng)目形成了政策網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，每一個(gè)行動(dòng)者都努力通過自己的行動(dòng)去影響政策過程，從而形成了一個(gè)博弈系統(tǒng)，使行動(dòng)者呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)分布的狀況。所以，政策網(wǎng)絡(luò)是在政策行動(dòng)者的互動(dòng)中產(chǎn)生，而且在具體的實(shí)踐中被重新塑造，也可能隨時(shí)消散。

政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，意味著多元主義的社會(huì)中心論和法團(tuán)主義的國家中心論都喪失了合理性，呈現(xiàn)出了“去中心化”的趨勢。這也就是羅茨所說的，“服務(wù)繼續(xù)被供給，卻是通過拒絕中心權(quán)威的組織網(wǎng)絡(luò)來完成的。我們生活在一個(gè)‘無中心的社會(huì)’”。中心是相對于邊緣而言，只要存在著中心與邊緣結(jié)構(gòu)，就意味著行動(dòng)者之間是一種不對等的關(guān)系，就會(huì)帶來控制。政策網(wǎng)絡(luò)不是官僚制，不具有等級結(jié)構(gòu)，也不是對市場的簡單復(fù)制，而是對市場與等級制的替代。在網(wǎng)絡(luò)中，利益集團(tuán)與職能分割的政府部門都是政策問題建構(gòu)中的行動(dòng)者，彼此相互依賴，通過信息交流和專業(yè)知識交換以及信任來維持他們之間的關(guān)系，沒有能夠操縱和控制網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威主體，政府的角色也轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行和尋求合作的新形式。政策問題建構(gòu)不是先前確立的規(guī)則的權(quán)威性實(shí)施的結(jié)果，而是行動(dòng)者“共同生產(chǎn)”的過程。

政策網(wǎng)絡(luò)不是一個(gè)靜態(tài)的實(shí)體性存在，而是處在變動(dòng)中的，對于一些社會(huì)問題，可能達(dá)成了共識并成功地進(jìn)入了議事日程，而另一些問題卻可能因?yàn)闋幾h而無法達(dá)成共識；一些行動(dòng)者在互動(dòng)中彼此產(chǎn)生了緊密的關(guān)系，而另一些卻沒有。即使關(guān)于某一社會(huì)問題暫時(shí)達(dá)成了共識，也可能會(huì)因?yàn)樾碌男袆?dòng)者的加入而需要重新建構(gòu)。不同領(lǐng)域的政策過程中會(huì)出現(xiàn)不同的政策網(wǎng)絡(luò)，而且，在政策問題建構(gòu)的不同階段中政策網(wǎng)絡(luò)也在發(fā)生變化。在政策網(wǎng)絡(luò)這里，正式制度因?yàn)槠鋵?shí)體性特征而只能作為最為宏觀的結(jié)構(gòu)背景，而行動(dòng)者則是靈活的、流動(dòng)的。所以，政策網(wǎng)絡(luò)不會(huì)定型，也不可能讓任何一個(gè)行動(dòng)者成為中心，政策問題建構(gòu)也永遠(yuǎn)處于開放的狀態(tài)，已經(jīng)形成的政策問題也都是暫時(shí)性的。由此可見，政策網(wǎng)絡(luò)的概念為我們展示了一幅全新的政策問題建構(gòu)圖景，同時(shí)也提供了政策問題建構(gòu)的新思維。

①②③[美]《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館2009年版，第50、50、50頁。

④[美]戴維·杜魯門：《政治過程——政治利益與公共輿論》，陳堯譯，天津人民出版社2005年版，第544頁。

⑤⑥[美]達(dá)爾：《民主理論的前沿》，顧昕、朱丹譯，三聯(lián)書店出版社1999年版，第199、199頁。

⑦[美]羅伯特·A.達(dá)爾：《誰統(tǒng)治——一個(gè)美國城市的民主和權(quán)力》，范春輝、張宇譯，江蘇人民出版社2011年版，第96頁。