李奎連

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230601)

檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察權(quán)運行的載體,檢察權(quán)能否得到全面、公正、高效的行使,一定程度上取決于內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)合理。我國現(xiàn)行人民檢察院組織法是在對1954 年組織法修改完善的基礎(chǔ)上于1979 年制定通過的,雖然經(jīng)過1983 年、1986 年兩次修改,但是隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和司法體制改革的深入,檢察院組織法在許多方面尤其是檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置方面,積累了很多突出問題,已不能適應(yīng)我國法治建設(shè)和檢察工作發(fā)展的需要,亟待對檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行調(diào)整和完善,以保證檢察權(quán)得到全面、公正、高效的行使。

一、我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的現(xiàn)狀

內(nèi)設(shè)機構(gòu)是指獨立機構(gòu)的內(nèi)部組織,又稱內(nèi)部機構(gòu)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般不能單獨用本機構(gòu)的名義對外行使職權(quán),是通過所從屬的獨立機構(gòu)的名義來行使所賦予的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)第二十條規(guī)定:“最高人民檢察院根據(jù)需要,設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)?！蹦壳?我國檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以分為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、業(yè)務(wù)機構(gòu)和非業(yè)務(wù)機構(gòu),地方各級人民檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)大體上與此相對應(yīng)。根據(jù)《檢察院組織法》第三條規(guī)定:“各級人民檢察院設(shè)檢察長1人,副檢察長和檢察員若干人,檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制,在檢察長的主持下,討論決定重大案件和其他重大問題?！睓z察委員會是檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),其職責(zé)是在檢察長的主持下討論決定重大案件和其他相關(guān)的重大問題。

當(dāng)前,我國各級檢察院內(nèi)設(shè)的業(yè)務(wù)機構(gòu)不完全一致,但是一般設(shè)有以下業(yè)務(wù)機構(gòu):(1) 反貪污賄賂檢察機構(gòu),即反貪污賄賂局；(2) 瀆職侵權(quán)檢察機構(gòu),即反瀆職侵權(quán)局；(3) 偵查監(jiān)督機構(gòu)；(4) 刑事公訴機構(gòu)；(5) 控告、申訴檢察機構(gòu)；(6) 監(jiān)所檢察機構(gòu)；(7) 民事、行政檢察機構(gòu)；(8) 職務(wù)犯罪預(yù)防機構(gòu)；(9) 檢察技術(shù)機構(gòu)；(10) 案件管理部門,即案件管理辦公室。非業(yè)務(wù)機構(gòu),有時也可以稱為檢察管理機構(gòu),負責(zé)檢察院的人、財、物的管理工作，一般包括以下機構(gòu):政治人事部門,行政管理部門,財物管理部門。

二、我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在的問題

我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在的大量問題是長時間積累的一種結(jié)果,產(chǎn)生這些問題的原因是多種多樣的,這些問題不僅嚴(yán)重影響了檢察機關(guān)工作的開展,也在一定程度上阻礙了司法改革的步伐。

(一) 內(nèi)設(shè)機構(gòu)龐雜、職能重疊

就最高人民檢察院而言,無論是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、業(yè)務(wù)機構(gòu)還是非業(yè)務(wù)機構(gòu),三者數(shù)目的總和比較大。從最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)來看,22個一級內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量與國務(wù)院部委的數(shù)量接近,如果加上二級內(nèi)設(shè)機構(gòu)和事業(yè)單位,最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量將超過國務(wù)院部委的數(shù)量。然而1949 年最高人民檢察署成立時,設(shè)置了6 個內(nèi)設(shè)機構(gòu),其中3 個綜合部門,3 個業(yè)務(wù)部門。地方各級檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量更不用說,雖然中共中央辦公廳關(guān)于印發(fā)《地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見》的通知(中辦法【2001】9號)中明確規(guī)定省級人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般設(shè)置為15個左右,但實際上省級檢察院一般在20個左右,如果加上二級內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其總數(shù)將更多。市、縣兩級隨著所轄區(qū)域的減小,相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也在減少,一般在15個左右。根據(jù)《最高人民檢察院〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉(試行)》的規(guī)定,全國各地檢察機關(guān)在2013年紛紛設(shè)立了案件管理機構(gòu)(案件管理辦公室)。隨著時間的推移,檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量越來越多。這一方面是由于社會的發(fā)展使檢察機關(guān)法律職能不斷擴展和檢察業(yè)務(wù)不斷增多而產(chǎn)生,另一方面是在設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)時缺乏充分考慮人力資源成本所導(dǎo)致。內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多必然導(dǎo)致案件或信息需要在內(nèi)部經(jīng)過多環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn),由此帶來的是較低的工作效率。此外,作為國家法律監(jiān)督機關(guān),如此之多的內(nèi)設(shè)機構(gòu),不僅需要大量的人力資源,而且也會出現(xiàn)機構(gòu)之間的職能重疊。例如,反貪污賄賂局與反瀆職侵權(quán)局之間,在查處職務(wù)犯罪方面存在職能重疊,無論是反貪污賄賂局還是反瀆職侵權(quán)局,雖然側(cè)重點會有不同,但是二者均是圍繞查處職務(wù)犯罪開展工作,以打擊貪污腐敗為重點,以實現(xiàn)社會公平、正義與和諧、穩(wěn)定。

(二) 內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量不一致、名稱不統(tǒng)一

內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量的一致性是系統(tǒng)具有嚴(yán)密的等級結(jié)構(gòu)的體現(xiàn),也是發(fā)揮系統(tǒng)功能的保證。在我國,無論是上下級檢察機關(guān)之間,還是同級檢察機關(guān)之間,內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量不一致已經(jīng)成為一個較為普遍的現(xiàn)象。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量不一致在最高人民檢察院與地方各級人民檢察院之間表現(xiàn)最為突出,最高人民檢察院設(shè)有22個一級內(nèi)設(shè)機構(gòu),而有的省級人民檢察院設(shè)有18個,有的設(shè)有15個,有的則設(shè)有27個,省級人民檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量要么少于最高人民檢察院,要么多于最高人民檢察院,嚴(yán)重缺乏一致性。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱不統(tǒng)一的問題也很突出,主要表現(xiàn)在同級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱不統(tǒng)一和同一個檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不統(tǒng)一兩個方面。同級檢察機關(guān)之間雖然很多內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能相同,但是名稱卻大相徑庭。例如,對于瀆職侵權(quán)檢察部門,有的檢察院稱為“瀆職侵權(quán)檢察局”,有的檢察院卻稱為“反瀆職侵權(quán)局”。同一個檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)雖然級別相同,但名稱卻不統(tǒng)一,有的稱為“局”,有的稱為“科”,有的稱為“室”,有的稱為“中心”。

(三) 內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)混亂、模式不統(tǒng)一

一般情況下,檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置是按照法律賦予檢察機關(guān)的職能來安排的,因此,檢察機關(guān)的職責(zé)與權(quán)能決定著檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量。而事實上我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置并不是完全按照這個標(biāo)準(zhǔn),可以說設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)五花八門。有的是以領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),如檢察委員會與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu);有的是以刑事訴訟程序階段作為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),如偵查監(jiān)督科、公訴科、控告申訴科;有的是以案件的性質(zhì)作為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),如反貪污賄賂局與反瀆職侵權(quán)局。有學(xué)者就認為：“內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置沒有統(tǒng)一分割和命名標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致了內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置參差不齊。各內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責(zé)相互不能有效銜接,職責(zé)界限也不很清晰,直接影響了檢察職能的發(fā)揮。”檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不僅設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)混亂,而且設(shè)置的模式也不統(tǒng)一。例如,大多數(shù)檢察院將反貪污賄賂部門與反瀆職侵權(quán)部門分開設(shè)立,而有的檢察院將二者合并設(shè)立,稱之為職務(wù)犯罪偵查局，有的檢察院設(shè)立職務(wù)犯罪預(yù)防科,有的檢察院將職務(wù)犯罪預(yù)防放在反貪污賄賂局,或者放在職務(wù)犯罪偵查局。

三、我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革方向

職能,就一個機關(guān)而言,是指其職權(quán)發(fā)揮作用的主要方向。就我國檢察機關(guān)而言,其職能是指法律賦予檢察機關(guān)的職權(quán)發(fā)揮主要作用的方向。我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革要秉承保證檢察機關(guān)職權(quán)全面、高效、正確行使的原則,以“大部門”制為方向,以法律賦予檢察機關(guān)的職能為標(biāo)準(zhǔn)來劃分不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。根據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定,我國檢察機關(guān)還具有代表國家行使公訴權(quán)、偵查職務(wù)犯罪以及綜合性事務(wù)等職能。

筆者認為,根據(jù)我國檢察機關(guān)職權(quán)的法律屬性和特點,可以將其分為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、刑事公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)以及綜合性事務(wù)權(quán)等幾部分。這些既有緊密聯(lián)系又有區(qū)別的檢察職權(quán)板塊,共同組成了一個完整的檢察權(quán)。通過這種劃分,把與職務(wù)犯罪有關(guān)的三個機構(gòu)予以整合,即將反貪污賄賂偵查權(quán)、瀆職侵權(quán)檢察權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)合并為職務(wù)犯罪偵查權(quán)。刑事公訴部門不調(diào)整,予以保留,但是其不再行使刑事審判監(jiān)督權(quán),而是專門行使刑事公訴權(quán)。將偵查監(jiān)督權(quán)、刑事審判監(jiān)督權(quán)、監(jiān)所檢察權(quán)、民事行政檢察權(quán)、控告與申訴檢察權(quán)以及案件管理權(quán)予以整合,共同組成法律監(jiān)督權(quán)。將人事、宣傳、教育培訓(xùn)、監(jiān)察、紀(jì)檢、辦公室、技術(shù)、裝備、政策研究、機關(guān)黨務(wù)、老干部、檢委會辦公室等行政事務(wù)性職權(quán)整合為綜合性事務(wù)權(quán)。通過適當(dāng)?shù)恼?檢察機關(guān)不同的職權(quán)板塊將由不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)予以行使。有鑒于此,我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同級別進行如下改革和完善。

以最高人民檢察院為例,最高人民檢察院共設(shè)有22個內(nèi)設(shè)機構(gòu),根據(jù)上述檢察機關(guān)職權(quán)板塊的劃分,可將其內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行適當(dāng)合并以成立新的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。一是將反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳和職務(wù)犯罪預(yù)防廳合并為職務(wù)犯罪偵查部,負責(zé)貪污賄賂案件和瀆職侵權(quán)案件的偵查,并結(jié)合職務(wù)犯罪案件偵查情況開展職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳和教育。二是將公訴廳予以保留,但將其審判監(jiān)督職能予以剝離,劃歸法律監(jiān)督部門,稱之為公訴部,其專門行使刑事公訴職權(quán)。三是將偵查監(jiān)督廳、監(jiān)所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、死刑復(fù)核檢察廳以及案件管理辦公室合并為法律監(jiān)督部,根據(jù)法律規(guī)定行使法律監(jiān)督職權(quán)。四是將辦公廳、政治部、法律政策研究室、紀(jì)檢組、監(jiān)察局、國際合作局、計劃財務(wù)裝備局、機關(guān)黨委、離退休干部局以及司改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并成立綜合事務(wù)部,行使相應(yīng)的事務(wù)性職權(quán)。通過上述整合,檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不僅職權(quán)劃分明晰,部門總數(shù)大大減少,而且解決了職能重疊、名稱不統(tǒng)一、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)混亂、模式不統(tǒng)一等突出問題。

地方各級人民檢察院要以最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置為藍本,來設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。省級人民檢察院根據(jù)檢察機關(guān)職權(quán)劃分,一是將反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防處合并成立職務(wù)犯罪偵查廳,行使職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職權(quán)。二是將公訴一處、公訴二處(審判監(jiān)督處)予以分離,僅保留公訴一處,稱為公訴廳,專門行使刑事公訴職權(quán)。三是將公訴二處(審判監(jiān)督處)、偵查監(jiān)督一處、偵查監(jiān)督二處、監(jiān)所檢察處、民事行政檢察處、案件管理辦公室、控告申訴檢察處合并成立法律監(jiān)督廳,行使法律監(jiān)督職權(quán)。四是將政治部、辦公室、干部處、宣傳處、干部教育培訓(xùn)處、基層院建設(shè)辦公室合并成立綜合事務(wù)廳,負責(zé)整個檢察院的綜合性事務(wù),行使相應(yīng)的職權(quán)。市級檢察機關(guān)也要以最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置情況為標(biāo)準(zhǔn),來設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)?；鶎訖z察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革也要整合相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu),以便能夠更加全面、高效地行使檢察權(quán)。

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