王 敏

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350700)

一、行政審批制度內(nèi)涵及外延界定

從嚴(yán)格意義上來講，行政審批并不屬于法學(xué)概念范疇，而是一個行政管理學(xué)概念，在行政管理學(xué)界，行政審批也是一個使用頻率較高的詞匯。行政審批制度與行政許可制度無論是在實(shí)施的主體、對象、以及內(nèi)容和程序上都有極大的相似性，以至于無論在理論上還是在實(shí)踐上，大家對行政審批制度的設(shè)立都褒貶參半，審批制度難免帶有多余之嫌。在此通過對行政審批制度內(nèi)涵和外延的界定，以證實(shí)行政審批制度存在的合理性與必要性，廓清與許可制度之間的模糊關(guān)系提供清晰的制度辨識。

(一)行政審批制度的內(nèi)涵

無論是在學(xué)術(shù)界還是在實(shí)際操作過程中，出于對理論研究探討的需要抑或是對于本部門利益的考慮，大家對行政審批制度下的定義可謂是仁者見仁，智者見智。事實(shí)上，對行政審批制度所下的概念最早的是國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組在2001年12月發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行新政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個問題》。該文件認(rèn)為，“行政審批是指有行政審批權(quán)的機(jī)關(guān)各組織根據(jù)自然人、法人、或者其它組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動，認(rèn)可其資格資質(zhì)，確認(rèn)特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。”從內(nèi)涵上，我們似乎看不出行政審批與行政許可之間的區(qū)別所在。

(二)行政審批制度的外延

對于行政審批制度外延，最早的官方界定我們可以追溯到2004年8月2日在《行政許可法》生效約一個月之后，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》(國辦發(fā) [2004]62號)進(jìn)一步縮小了行政許可的范圍。該《通知》指出，“依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院對所屬各部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了全面清理，先后分三批取消和調(diào)整1795項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。同時，除現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定的繼續(xù)實(shí)施外，依法保留并設(shè)定行政許可500項(xiàng)。根據(jù)現(xiàn)階段國情國策的需要，國務(wù)院決定保留其中的211項(xiàng)作為非行政許可審批，這些大部分都屬于內(nèi)部行政管理行為，不屬于嚴(yán)格意義上的行政許可行為，待社會經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展到一定程度，這些審批項(xiàng)目還將會面臨刪減與廢除的可能性。

據(jù)該《通知》非行政許可審批包括以下幾種類型：

1.與行政許可性質(zhì)相似，根據(jù)《行政許可法》第三條予以排除的行政審批?！缎姓S可法》第三條規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法?！奔磳儆趦?nèi)部行政審批項(xiàng)目。

2.雖然需要經(jīng)過相關(guān)機(jī)關(guān)審批，但不屬于行政許可事項(xiàng)：一是出于行政隸屬關(guān)系的考慮，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)有關(guān)請示報告等事項(xiàng)的審批；二是行政機(jī)關(guān)根據(jù)國家授權(quán)，以出資人的身份對國有資產(chǎn)處置等事項(xiàng)的審批；三是對于平等主體間的人身及財產(chǎn)間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確認(rèn)的審批。

二、行政審批制度在現(xiàn)實(shí)中面臨的法律問題

我國行政審批制度最早出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟(jì)時代，規(guī)模和作用范圍相對有限。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，行政審批制度才大量出現(xiàn)，是在行政命令和行政指導(dǎo)逐漸消退的過程中建立起來的。審批制度在制定之初對促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，抑制市場的不良影響發(fā)揮了重要作用。隨著行政審批制度的進(jìn)一步發(fā)展，在發(fā)揮積極作用的同時也暴露了許多的缺陷與不足，行政審批制度的問題主要集中在于：行政審批概念不統(tǒng)一，由于行政審批的定義種類繁雜并且多樣導(dǎo)致變相設(shè)定行政審批的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，行政審批作為事前的管理手段，如果設(shè)置不合理，會嚴(yán)重壓縮社會活力，提高市場主體經(jīng)營成本并決定著經(jīng)營的成敗，甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展；非許可審批項(xiàng)目設(shè)定的隨意性強(qiáng)，行政審批從大范圍上講可以分為行政許可和非許可審批，目前我國關(guān)于非許可審批項(xiàng)目的設(shè)定沒有嚴(yán)格的統(tǒng)一要求，僅僅是以一些效力等級低于法律的規(guī)范性文件加以規(guī)定，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)非許可審批設(shè)定的重疊交叉現(xiàn)象。非許可審批設(shè)定主體不明確，哪些事項(xiàng)屬于非行政許可審批一般是由國務(wù)院辦公廳以國務(wù)院名義發(fā)布的，然而在實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)地方政府頒布一些適用于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非許可審批事項(xiàng)，這就為權(quán)力尋租、權(quán)錢交易鋪設(shè)溫床。行政審批制度改革所面臨的問題集中表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一,行政審批項(xiàng)目過多、過濫并且分布不均衡，大多集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制，阻礙經(jīng)濟(jì)的健康自由發(fā)展，束縛市場調(diào)節(jié)機(jī)制的有效發(fā)揮。目前，行政審批項(xiàng)目的數(shù)目已無從計算，上到行政法規(guī)，下至地方政府的行政規(guī)章均有權(quán)設(shè)立行政審批制度。由于在上下級政府及政府部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，許多審批項(xiàng)目沒有得到及時的排減，在數(shù)目上往往呈現(xiàn)出有增無減的趨勢。行政審批與行政許可屬于同一領(lǐng)域內(nèi)的不同層次的兩種制度，二者之間雖有區(qū)別，但更多的是聯(lián)系。行為政審批是行政許可的上位概念，二者的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于如何更好地分配社會稀缺資源、調(diào)整市場秩序、保障社會公平，二者在共同目的上有著異曲同工之處。行政審批制度對經(jīng)濟(jì)制度管得太多、管得太嚴(yán)往往會削弱市場的天然調(diào)節(jié)作用，束縛經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。因此對于市場自身能夠起到有效調(diào)節(jié)作用的政府就應(yīng)該退居幕后，盡到服務(wù)性的輔助作用即可。

第二，審批行為不規(guī)范，審批項(xiàng)目設(shè)立隨意，自由裁量權(quán)大，審批項(xiàng)目的設(shè)立沒有設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。截止目前為止，國務(wù)院擁有審批事2100項(xiàng)，省一級政府擁有2000項(xiàng)，有些縣級政府的內(nèi)設(shè)部門也在自行設(shè)立行政審批事項(xiàng)，行政審批設(shè)定權(quán)門檻很低。行政審批作為眾多行政管理活動中的一種，其設(shè)定應(yīng)該具有必要性與合理性，應(yīng)將其限定在對公民權(quán)利與自由最低干涉的限度以內(nèi)。在一個社會中如果任何行為都要進(jìn)行事前審批無疑會降低社會發(fā)展的內(nèi)在活力，限制個人聰明才智的發(fā)揮，阻礙社會前進(jìn)的動力。我國行政審批項(xiàng)目的設(shè)立太過隨意大多沒有經(jīng)過嚴(yán)格的認(rèn)證，將一些本來屬于行政許可的項(xiàng)目被納入非許可審批項(xiàng)目范圍保留下來，從此規(guī)避了《行政許可法》的規(guī)制。還有一些根本不具備必要性的項(xiàng)目也被強(qiáng)行保留下來。審批項(xiàng)目的設(shè)定沒有明確、統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，政府部門往往僅憑一時之需就盲目設(shè)立行政審批，項(xiàng)目之間難免會存在重疊與交叉，導(dǎo)致不同層級、不同部門之間在面對同一請求時卻難以統(tǒng)一行徑，給實(shí)踐操作增添麻煩。

第三，行政審批體制不合理，審批權(quán)力與責(zé)任分離，監(jiān)督機(jī)制缺失或者監(jiān)督不到位，政府部門為了謀求自身利益，設(shè)立了大量的收費(fèi)性審批項(xiàng)目，形成了收費(fèi)導(dǎo)向型的審批結(jié)構(gòu)。地方行政審批制度功利性強(qiáng)，政府在制定審批項(xiàng)目的過程中并沒有從實(shí)際需要出發(fā)，而是為了保護(hù)既得利益或者謀取額外收入而設(shè)定一些并不具有必要性的審批項(xiàng)目。在私權(quán)領(lǐng)域講究有權(quán)利就必有救濟(jì)，否則權(quán)利就會形同虛設(shè)。在公權(quán)領(lǐng)域講究權(quán)責(zé)一致，正如有的學(xué)者提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗(yàn)?！庇袡?quán)力的人行使權(quán)力一直到有界限的地方為止，所以要想防止權(quán)力濫用，就必須設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，一旦他們在行使權(quán)力的過程中觸犯法律的底限，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

行政審批制度的設(shè)置更多的是賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力而忽略對行政審批制度的監(jiān)督制約，導(dǎo)致在行政審批過程中尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，滋生腐敗。審批機(jī)關(guān)在實(shí)施審批的過程中，不對審批對象進(jìn)行監(jiān)督或者監(jiān)督不到位，只有出了問題在才采取相關(guān)的事后補(bǔ)救措施。由于責(zé)任制度的缺失，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施審批行為時往往只注重過程而忽略對結(jié)果的監(jiān)督，導(dǎo)致實(shí)踐中不合法的審批事項(xiàng)層出不窮。

第四，行政審批程序繁瑣，審批標(biāo)準(zhǔn)、期限沒有明確的規(guī)定，行政效率低下，多頭審批、亂審批現(xiàn)象嚴(yán)重，損害了公民利益。行政審批制度由計劃經(jīng)濟(jì)時代沿襲而來，繁榮于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，作為行政管理的重要手段之一，一直以來被當(dāng)作衡量行政權(quán)含金量的標(biāo)準(zhǔn)，人治色彩相當(dāng)濃厚。行政審批環(huán)節(jié)多，時限長，缺乏可靠的保障機(jī)制。行政機(jī)關(guān)隨意延長審批時限，造成人浮于事，辦事拖拉，行政相對人要通過行政審批，花費(fèi)時間多，運(yùn)行成本高，代價大，辦事效果往往不盡如人意。

三、行政審批制度所面臨問題的原因分析

一直以來大家往往只注重對現(xiàn)有制度的問題的探究，往往容易忽略對問題背后的原因分析。為此，本文試圖從行政審批制度在改革過程中遇到的問題著手，對問題背后潛藏著的原因進(jìn)行深度挖掘，確保行政審批制度在實(shí)施過程中能夠得以順利進(jìn)行。

(一)傳統(tǒng)審批制度的影響

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府為了規(guī)制社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定了不少行政審批制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的進(jìn)步，一些舊的的審批制度沒有得到及時的更新與淘汰卻變相地保留下來。這些舊的體制雖然已無法做到與時俱進(jìn)，但由于清理工作量大，所耗費(fèi)的人力、物力資源大等種種因素的限制導(dǎo)致大量計劃經(jīng)濟(jì)時代的審批制度冗沉下來并或多或少對現(xiàn)行的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生作用。這類原初的風(fēng)俗習(xí)慣，輔以傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)文化土壤和固有的體系路徑形成了制度變遷的 “路徑依賴” 特點(diǎn)。用道格拉斯·諾斯的話說:“路徑依賴是過去對現(xiàn)在和未來的強(qiáng)大影響?！毙碌闹贫韧窃谂f的政治經(jīng)濟(jì)文化土壤的基礎(chǔ)上源發(fā)起來，因此，難免會伴隨舊制度的烙印。

(二)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的影響

當(dāng)我們從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)初期，計劃經(jīng)濟(jì)對我國來說，是一種資本主義的舶來品，也是政府希望引進(jìn)的一種資源配置方式。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府掌控者社會的政治、經(jīng)濟(jì)命脈，對社會全局起著統(tǒng)分統(tǒng)配的作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的引進(jìn)，全能政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)有所退卻，但對于從傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)軌到市場經(jīng)濟(jì)過程中難免需要一段時間適應(yīng)。由于經(jīng)驗(yàn)的缺失，加之傳統(tǒng)體制的制約，在轉(zhuǎn)型過程中難免會依賴先前的行政審批制度來控制新的局面，這就為舊“法”新用創(chuàng)設(shè)條件。

(三)利益格局的影響

行政審批制度的改革實(shí)質(zhì)上是對行政權(quán)力和部門利益的重新配置，政府既是改革的倡導(dǎo)者又是改革的對象。在改革過程中，不僅觸及政府在行政管制過程中顯性或隱性的利益。行政審批制度的初衷是將調(diào)節(jié)市場秩序、分配稀缺自然資源、對特殊行業(yè)的準(zhǔn)入許可的權(quán)利交給政府。因此對行政審批制度的占有在某種意義上意味著對政治利益的收獲，而改革則意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及對權(quán)力運(yùn)行的嚴(yán)格限制, 將社會權(quán)力關(guān)系法制化，打破原有的權(quán)力運(yùn)行的隨意性，產(chǎn)生新的利益格局。

四、行政法制缺失的影響

我國行政法制與世界法制進(jìn)程相比較晚，直到20世界80年代末才相繼頒布了各種行政法律制度,相互之間也并未形成嚴(yán)密的行政法律體系。這些法律制度的出臺更多只是為了解一時的燃眉之急，并未經(jīng)過法律體系內(nèi)部的仔細(xì)斟酌。由于立法技術(shù)欠缺，這些法律在實(shí)施后往往不能得到有效的實(shí)施。行政審批制度在實(shí)施過程遇到的多種障礙和問題，很大程度上源于此。

五、行政審批制度問題的解決路徑

(一)依照法定的標(biāo)準(zhǔn)清理和減少行政審批事項(xiàng)，調(diào)整行政審批體制

由于經(jīng)濟(jì)事務(wù)的審批是我們行政審批制度改革的重點(diǎn)，我們可以就這一領(lǐng)域行政審批制度改革的標(biāo)準(zhǔn)加以探討。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，哪些事項(xiàng)需要審批，哪些事項(xiàng)不需要審批，涉及到政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，政府管理方式的轉(zhuǎn)變等問題。

在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的改革應(yīng)該遵守以下原則:第一，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，只要可以通過競爭、價值規(guī)律等市場機(jī)制來調(diào)節(jié)的，就應(yīng)該由市場來調(diào)節(jié)，而不應(yīng)設(shè)定行政審批;第二，通過行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)和其他自治組織的管理，政府就應(yīng)該果斷放手，而不需設(shè)定行政審批;第三，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的也可以不設(shè)行政審批。這也是政府干預(yù)從緩原則的體現(xiàn)，政府的管理方式不應(yīng)僅僅局限于應(yīng)用強(qiáng)權(quán)的行政手段，必要的時候也應(yīng)當(dāng)給市場主體適當(dāng)?shù)淖杂煽臻g，沒有必要事事都要管理在前，只要能夠通過事后的監(jiān)督管理方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的理念，也就沒有必要非設(shè)行政審批制度不可。

(二)嚴(yán)格行政審批的設(shè)定權(quán)限，規(guī)范行政審批行為

一直以來我國的行政審批制度泛濫成災(zāi)的原因之一源于審批權(quán)設(shè)定的門檻太低。由于我國還沒有制定出一部關(guān)于行政審批事項(xiàng)的法律，因此關(guān)于行政審批設(shè)定權(quán)的制度可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。所謂“他山之石，可以攻玉”只要能夠借鑒得當(dāng)，內(nèi)化為本土的東西，就能夠?yàn)槲覈男姓徟贫忍砉庠霾省?/p>

西方國家對于行政審批權(quán)的設(shè)定雖各不同，但都才行效力等級比較高的法律文件來加以規(guī)定，如美國，所有的行政審批均由聯(lián)邦或州議會、或者地方議會制定的法律設(shè)定；英國則采行由地方政府選擇設(shè)定的方式設(shè)定行政審批制度；日本則由法律來設(shè)定行政審批制度。根據(jù)我國現(xiàn)有的行政層級多，法律文件繁雜的這一實(shí)際情況出發(fā)，對于我國行政審批設(shè)定權(quán)應(yīng)當(dāng)限定在地方性法規(guī)以上的規(guī)范性法律文件。這樣既可以取締大量行政規(guī)章及其以下層級文件設(shè)定的行政審批項(xiàng)目，又可以糾正行政審批制度過多、過濫的毛病。

(三)加強(qiáng)對行政審批的監(jiān)督管理作用，完善行政權(quán)責(zé)關(guān)系

在行政監(jiān)督方面，我國目前實(shí)行的是審批和監(jiān)督相分離的監(jiān)督方式、社會舉報等監(jiān)督制度，這些監(jiān)督制所發(fā)揮的作用往往是有限的，我們應(yīng)該從多維度建立和完善行政監(jiān)督制度。在加強(qiáng)內(nèi)部管理的監(jiān)督和管理時，一方面，明確崗位職責(zé)，行政審批權(quán)力和責(zé)任，過錯實(shí)施問責(zé)制，防止行政審批權(quán)力的濫用。上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批行為的監(jiān)督檢查，對違法現(xiàn)象及時予以糾正。檢查部門的監(jiān)督檢查工作更是不能松懈，應(yīng)當(dāng)將審批項(xiàng)目的監(jiān)查工作納入機(jī)關(guān)檢查內(nèi)容的范圍，并會同有關(guān)部門加強(qiáng)對行政審批工作的監(jiān)督檢查。對違法審批者，堅(jiān)決予以查處。另一方面，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和檢查，充分發(fā)揮人大，政協(xié)，媒體和群眾的監(jiān)督和檢查，有效地實(shí)行政務(wù)公開，提高行政審批的透明度。

(四)完善相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)做到有法可依

依法行政是社會主義法治理念的重要內(nèi)容之一，也是對法制政府和法治社會最根本的要求。但是面對我中國行政立法的現(xiàn)實(shí)是指導(dǎo)行政行為規(guī)范化，組織化程度低，尤其是缺乏明確的程序，標(biāo)準(zhǔn)。對約束監(jiān)督以及糾錯救濟(jì)的機(jī)制也有待完善，目前我國在行政立法領(lǐng)域的法律規(guī)范包括《國家賠償法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》,《行政程序法》還處于起草階段，有待進(jìn)一步的完善。在各種行政法規(guī)，包括地方性法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)，還應(yīng)根據(jù)法律的規(guī)定對行政審批系統(tǒng)的做出響應(yīng)，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度的法制化。

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