羅俊璇,黎榮彬

(廣東省嶺南綜合勘察設(shè)計(jì)院,廣東 廣州510520)

在國(guó)家林業(yè)局《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的指導(dǎo)下,按照“分級(jí)編制國(guó)家、省、縣三級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃”“將森林保有量、征占用林地定額作為政府目標(biāo)考核的重要內(nèi)容”“實(shí)行森林面積占補(bǔ)平衡”的思路,林地保護(hù)利用規(guī)劃工作全面啟動(dòng)。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外林地保護(hù)利用研究的歷史及現(xiàn)狀進(jìn)行綜合分析和整理。

1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外早期土地利用研究主要針對(duì)土地利用調(diào)查而展開(kāi)。索爾等1922年在美國(guó)密執(zhí)安州較早地開(kāi)展了土地利用綜合調(diào)查,同期,英國(guó)眾多學(xué)者也開(kāi)展了土地利用區(qū)域調(diào)查,波納開(kāi)展了英國(guó)農(nóng)業(yè)資源的估算,英國(guó)于1930年成立了土地利用調(diào)查所,在斯坦普主持下,帶領(lǐng)眾多學(xué)生從1931—1935年間開(kāi)展了全國(guó)土地利用調(diào)查,完成了全國(guó)范圍的調(diào)查總報(bào)告、各郡分報(bào)告及土地利用專題圖等一系列成果。為進(jìn)一步推廣美、英兩國(guó)的研究成果,1934年8月在波蘭華沙舉行的第14屆國(guó)際地理大會(huì)上,鮑曼報(bào)告了美國(guó)土地利用研究工作,衛(wèi)那特介紹了大不列顛的土地利用調(diào)查工作。隨后,1938年7月在阿姆斯特丹召開(kāi)的第15屆國(guó)際地理大會(huì)對(duì)人口密度和土地利用的關(guān)系、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力等進(jìn)行了專門的討論,強(qiáng)調(diào)土地利用及土地利用圖的重要性,同時(shí)也指出了若干國(guó)家的土地沒(méi)有很好地加以利用。隨后,亨丁頓、堪達(dá)爾等學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)行了詳細(xì)的研究,標(biāo)志著人們已開(kāi)始考慮土地綜合利用效益的問(wèn)題。20世紀(jì)后半葉,土地利用規(guī)劃在理論方面逐漸從傳統(tǒng)的建設(shè)性或藍(lán)圖規(guī)劃,發(fā)展到以控制土地利用變化和可持續(xù)發(fā)展為目的且具有廣泛民眾基礎(chǔ)的公共決策[1];技術(shù)方面,國(guó)外土地利用規(guī)劃過(guò)程中廣泛引入遙感、計(jì)算機(jī)技術(shù),極大地提高了規(guī)劃的科學(xué)性、工作效率和精確度;方法方面,土地利用規(guī)劃在具體內(nèi)容上雖然存在著千差萬(wàn)別,但大都采用了相同的規(guī)劃模式——分區(qū)制[2]。隨著可持續(xù)發(fā)展研究的深入,國(guó)際上有關(guān)土地利用方面的研究也都與可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來(lái),眾多可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)的方法也逐漸應(yīng)用于土地持續(xù)利用評(píng)價(jià),在這些研究中,土地利用研究同樣發(fā)揮了重要的作用。

20世紀(jì)90年代以來(lái),土地利用研究具有了新含義,不僅研究土地利用的數(shù)量、狀態(tài)與利用方式,而且將其作為全球變化研究領(lǐng)域的一個(gè)重要組成部分。歸納起來(lái),這時(shí)期研究工作的一個(gè)重要特點(diǎn)是重視土地利用變化對(duì)生態(tài)環(huán)境狀況及全球變化的影響。研究區(qū)域主要集中于美洲熱帶雨林、非洲生態(tài)脆弱區(qū)、東南亞農(nóng)業(yè)擴(kuò)展與城市化快速發(fā)展區(qū)等人地關(guān)系矛盾尖銳、生態(tài)環(huán)境脆弱或經(jīng)濟(jì)與人口快速發(fā)展地區(qū)。研究?jī)?nèi)容以揭示土地利用變化對(duì)全球氣候變化、生物多樣性、水土流失等影響為重點(diǎn)。這一階段土地利用研究的重要特點(diǎn)是受到全球變化研究的驅(qū)動(dòng),而且土地利用研究逐漸融入全球變化研究之中,土地利用變化對(duì)生物多樣性也產(chǎn)生重大影響,主要表現(xiàn)在棲息地的破壞、棲息地的破碎化以及森林和森林砍伐區(qū)連接帶的邊緣效應(yīng)等3個(gè)方面,土地利用與全球環(huán)境變化關(guān)系密切。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上,可持續(xù)發(fā)展要領(lǐng)得到與會(huì)者的共識(shí),從此可持續(xù)發(fā)展迅速成為地理、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃等學(xué)科研究的焦點(diǎn)和前沿課題。伴隨著可持續(xù)發(fā)展理念越來(lái)越廣泛地為人們所接受,城市規(guī)劃的思想理念也產(chǎn)生了極大的變化,可持續(xù)的土地資源管理也被世界各國(guó)日益提升到國(guó)家的戰(zhàn)略高度。尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái),這種變化明顯地體現(xiàn)出來(lái),出現(xiàn)了一些新的城市規(guī)劃理念和城市土地利用思想。

2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國(guó)土地利用規(guī)劃體系是在20世紀(jì)50年代提出的,當(dāng)時(shí)是以農(nóng)村土地利用規(guī)劃為主,并參考蘇聯(lián)土地規(guī)劃的體系,分為企業(yè)間土地規(guī)劃和企業(yè)內(nèi)土地規(guī)劃,后來(lái)又把企業(yè)間土地規(guī)劃延伸為區(qū)域性土地規(guī)劃?！笆晃濉币?guī)劃綱要將主體功能區(qū)的類型確定為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類之后,國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍采用這一分類方式,林地保護(hù)利用規(guī)劃的開(kāi)展也是在這基礎(chǔ)上進(jìn)行的行業(yè)的一種規(guī)劃。主體功能區(qū)劃由最初的地理區(qū)劃發(fā)展而來(lái),相對(duì)于自然區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等傳統(tǒng)區(qū)劃而言,主體功能區(qū)劃將特征區(qū)劃與功能區(qū)劃相結(jié)合,生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合,是一種綜合性的區(qū)劃,是地理區(qū)劃研究發(fā)展的新階段[3]。主體功能區(qū)劃強(qiáng)調(diào)區(qū)域的發(fā)展理念、方向和規(guī)模[4],解決的是人與自然的和諧發(fā)展問(wèn)題,并可作為國(guó)家區(qū)域調(diào)控的地域單元[5]。土地利用規(guī)劃的理論分為經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論、總體理論和主題理論,規(guī)劃方法包括建立規(guī)劃模型的方法、編制規(guī)劃方案的方法以及評(píng)價(jià)規(guī)劃方案的方法等[6]。此外,土地利用總體規(guī)劃需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式,以增強(qiáng)規(guī)劃的應(yīng)變能力[7]。土地利用規(guī)劃必須認(rèn)真搞好調(diào)查、分析、研究,立足現(xiàn)實(shí)、瞄準(zhǔn)未來(lái)、把握發(fā)展,科學(xué)謀劃,確保規(guī)劃的可操作性[8]。此外,公眾參與是土地利用規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容,從土地管理的發(fā)展歷程來(lái)看,公眾參與土地利用規(guī)劃成為必然的趨勢(shì)[9]。

2.1 林地資源調(diào)查發(fā)展歷程

為保護(hù)森林資源,新《森林法》規(guī)定了一系列林地保護(hù)利用的條款,并在《森林法實(shí)施條例》中規(guī)定林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃必須含有林地保護(hù)利用規(guī)劃內(nèi)容,把它作為林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的四項(xiàng)必要內(nèi)容之一。目前,在各地的“十二五”林業(yè)發(fā)展計(jì)劃及2010-2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃中,很多地方并沒(méi)有將林地保護(hù)利用規(guī)劃作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展規(guī)劃中,林地保護(hù)利用的一些內(nèi)容分插于規(guī)劃的其他內(nèi)容之中,個(gè)別地方的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃甚至沒(méi)有林地保護(hù)利用的內(nèi)容,這是一些地方林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一大缺陷,必將給當(dāng)?shù)氐牧值乇Ｗo(hù)和利用工作帶來(lái)負(fù)面影響[10]。

根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不同部門的要求,我國(guó)從20世紀(jì)70年代開(kāi)始建立了三級(jí)森林資源監(jiān)測(cè)管理的調(diào)查體系,包括國(guó)家森林資源清查(一類調(diào)查)、森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查(二類調(diào)查)、森林作業(yè)設(shè)計(jì)調(diào)查的森林資源調(diào)查體系(三類調(diào)查)。以5年或10年為周期抽樣調(diào)查為基礎(chǔ)的一、二類森林資源調(diào)查的主要優(yōu)點(diǎn)是,以較低的成本不僅提供資源數(shù)據(jù),同時(shí)可以提供調(diào)查精度,保證數(shù)據(jù)的可靠性。所以這條技術(shù)路線被世界大多數(shù)國(guó)家所采用。但是這條技術(shù)路線也有缺點(diǎn),一是調(diào)查周期比較長(zhǎng),已經(jīng)不能滿足快速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的要求;二是抽樣調(diào)查總體雖然有精度保證,但是不能落實(shí)到地塊;三是由于一類和二類調(diào)查采用不同總體,雖然國(guó)家的森林資源總計(jì)與地方森林資源總計(jì)都在要求精度范圍內(nèi),但是數(shù)字不同,造成許多麻煩。為了克服這些缺點(diǎn),早在20世紀(jì)80-90年代已經(jīng)開(kāi)始研究采用以資源信息管理系統(tǒng)為本底并結(jié)合遙感信息和樣地信息的森林資源監(jiān)測(cè)和管理體系。這逐漸改進(jìn)或改善各類森林資源調(diào)查,把全面地面調(diào)查改為以地面重點(diǎn)調(diào)查和變化調(diào)查為主,結(jié)合遙感的調(diào)查體系。國(guó)家林業(yè)局把握住了森林資源監(jiān)測(cè)管理的發(fā)展方向,推進(jìn)全國(guó)林地“一張圖”建設(shè),是執(zhí)行《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的重要步驟,是完成我國(guó)森林資源監(jiān)測(cè)和管理體系革新的一個(gè)重大舉措。

2.2 林地保護(hù)利用規(guī)劃落界研究

隨著數(shù)字林業(yè)的迅速發(fā)展,林地保護(hù)利用規(guī)劃中大量運(yùn)用了3S技術(shù)。楊代強(qiáng)等以阿壩州作為研究區(qū),基于ArcGIS9.3地理信息系統(tǒng)技術(shù),參照縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界技術(shù)細(xì)則,探討了林地落界的具體方法,以期為林地保護(hù)利用規(guī)劃工作提供技術(shù)規(guī)范途徑,也為進(jìn)一步發(fā)展完善國(guó)家相關(guān)技術(shù)規(guī)程與方法進(jìn)行有益嘗試[11];王懷志對(duì)黑龍江省森工國(guó)有林區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃現(xiàn)地落界進(jìn)行了分析[12];張?jiān)浦菊撌隽送ê涌h林地保護(hù)規(guī)劃落界數(shù)據(jù)的基本情況、圖斑落界方法和結(jié)果比較[13],對(duì)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制工作具有參考價(jià)值;王廣民等探討利用衛(wèi)星遙感影像的數(shù)字正射影像圖為底圖制作的疊加圖,在林地保護(hù)利用規(guī)劃中的應(yīng)用[14];劉獻(xiàn)倫等根據(jù)縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃小班落界圖形數(shù)據(jù)的實(shí)際情況,按照國(guó)家林業(yè)局“一張圖”建設(shè)要求,使用ArcGIS軟件,對(duì)縣級(jí)“一張圖”建設(shè)中圖形數(shù)據(jù)處理的技術(shù)環(huán)節(jié),進(jìn)行了系統(tǒng)研究[15]。

2.3 林地保護(hù)利用及規(guī)劃對(duì)策研究

目前,林地的保護(hù)與利用普遍存在著保護(hù)重視不夠、管理相對(duì)滯后、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范、資金投入不足、林地利用粗放16、林地逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)嚴(yán)重、林地生產(chǎn)力不高[17]等問(wèn)題,林地保護(hù)對(duì)策研究也很多,王衛(wèi)斌基于滇西北地區(qū)林地提出了管理措施:提高認(rèn)識(shí),做好林業(yè)法制宣傳工作,加快荒山荒地的造林步伐,提高林地利用率,加強(qiáng)林地的保護(hù)和管理,嚴(yán)格控制亂征濫占林地現(xiàn)象,有計(jì)劃分步驟地開(kāi)展退耕還林工作,積極發(fā)展薪炭林,改變能源結(jié)構(gòu),引入社區(qū)共管模[18];劉世好等提出了通過(guò)林地總量控制、林地用途管制、林地林木權(quán)屬及使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理等對(duì)林地進(jìn)行保護(hù)[16];蘇護(hù)春分析福建省永安市林地保護(hù)利用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題,研究在預(yù)測(cè)供需趨勢(shì)的前提下,制定林地保護(hù)利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行林地利用分區(qū)、林地用途管制、嚴(yán)格控制有林地逆轉(zhuǎn)非林地、統(tǒng)籌安排各工程建設(shè)用地等技術(shù)要點(diǎn)[19];徐淑艷、竇建德、張鐵軍等學(xué)者提出了實(shí)施林地分區(qū)經(jīng)營(yíng)、林地分級(jí)管理、積極補(bǔ)充林地,恢復(fù)森林植被、嚴(yán)格控制征占林地面積等措施對(duì)林地進(jìn)行保護(hù)利用[20,21];蘇省對(duì)廣東省林地保護(hù)利用提出了從嚴(yán)格管護(hù)、節(jié)約使用、積極補(bǔ)充等方面的對(duì)策[22];此外,還要實(shí)施商品林基地建設(shè)工程、生態(tài)公益林建設(shè)工程擴(kuò)大森林面積,提高森林碳匯能力,重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)良、珍貴、高價(jià)樹(shù)種和名優(yōu)特稀經(jīng)濟(jì)林,緩解木材及林產(chǎn)品供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾[23]。

林地保護(hù)利用規(guī)劃對(duì)策方面,鄭曉敏對(duì)河南省縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃提出了編制思路:兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,確定林地保有總量;以現(xiàn)有資源為基礎(chǔ),進(jìn)行林地主導(dǎo)利用的功能分區(qū);從“三大體系”建設(shè)出發(fā),調(diào)整林地利用結(jié)構(gòu)和確定保護(hù)等級(jí);結(jié)合集體林權(quán)制度改革,實(shí)行商品林地流轉(zhuǎn)管理[24];汪樹(shù)生提出要科學(xué)預(yù)測(cè)使用林地方向和規(guī)模,合理規(guī)劃補(bǔ)充林地來(lái)源,規(guī)劃林地定義,完善統(tǒng)計(jì)口徑等科學(xué)編制林地保護(hù)利用規(guī)劃[25];康慶江等強(qiáng)調(diào)從林地利用分類、優(yōu)先保障重點(diǎn)公益林地的發(fā)展空間,確保重點(diǎn)公益林地比率指標(biāo)、保障國(guó)家木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)基地、確保商品林地比率指標(biāo)等方面進(jìn)行林地的保護(hù)利用[26]。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述,可以看出國(guó)外在土地利用規(guī)劃方面已廣泛應(yīng)用新的技術(shù),也更多地考慮了生態(tài)環(huán)境等前沿的理念,但是國(guó)外的規(guī)劃主要集中在宏觀層面上,而且由于體制上的不同,林地保護(hù)利用規(guī)劃方面的研究還是相對(duì)較少。而國(guó)內(nèi)的林地保護(hù)利用規(guī)劃的落界研究大多在嘗試階段,針對(duì)林地保護(hù)利用的問(wèn)題和對(duì)策方法研究相對(duì)較多也較為成熟,而在貫徹落實(shí)《綱要》建成全國(guó)“一張圖”背景下,針對(duì)林保護(hù)利用規(guī)劃的對(duì)策研究,特別是全省性的縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃面臨問(wèn)題的研究并不多見(jiàn),也沒(méi)有進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究。

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