●王景環(huán)

優(yōu)化地方公共財(cái)政預(yù)算非稅收入結(jié)構(gòu)的探討
——以河北省唐山市南堡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例

●王景環(huán)

近年來(lái)，河北省、市出臺(tái)相關(guān)政策不斷規(guī)范政府非稅收入管理工作，特別是2011年《河北省政府非稅收入管理規(guī)定》文件的出臺(tái)。同年唐山市全面推行 “規(guī)范政府非稅收入管理年”活動(dòng)，唐山市南堡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)積極探索政府非稅收入管理新途徑，首次出臺(tái)全區(qū)《非稅收入征收管理辦法》，為各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位建立政府非稅收入管理系統(tǒng)，非稅收入管理工作躍上新臺(tái)階，成效有所顯現(xiàn)。2010年全區(qū)地方公共財(cái)政非稅收入為3515萬(wàn)元，到2012年實(shí)現(xiàn)16133萬(wàn)元，以年均66.2%的增速拉動(dòng)全區(qū)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)。非稅收入快速增長(zhǎng)在一定程度上緩解了地方政府的支出壓力,對(duì)平衡全區(qū)財(cái)政預(yù)算起到了積極的作用,但非稅收入過(guò)快增長(zhǎng),占地方財(cái)政收入的比重過(guò)高,不僅影響財(cái)政收入的質(zhì)量，影響財(cái)政可用財(cái)力,也不利于促進(jìn)財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

一、地方公共財(cái)政預(yù)算非稅收入現(xiàn)狀

（一）非稅收入規(guī)模不斷壯大，增速高于同期地方公共財(cái)政預(yù)算收入增速

一是看規(guī)模。南堡開發(fā)區(qū)三年地方公共財(cái)政預(yù)算非稅收入占地方公共財(cái)政預(yù)算收入比重分別為2010年17.5%，2011年增加到30.0%，2012年增加到41.7%，以年均33.6%的增長(zhǎng)速度逐年提高在地方公共財(cái)政預(yù)算收入的占比；二是看貢獻(xiàn)。2011年非稅收入貢獻(xiàn)地方財(cái)政預(yù)算收入66個(gè)百分點(diǎn)，2012年貢獻(xiàn)69.1個(gè)百分點(diǎn)，非稅收入支撐全區(qū)地方公共財(cái)政預(yù)算收入穩(wěn)步增長(zhǎng)；三是看增速。非稅收入三年增速分別為2010年同比下降 7.3%，2011年同比增長(zhǎng) 132.1%，2012年同比增長(zhǎng)97.8%。地方公共財(cái)政預(yù)算收入三年增速分別為2010年同比增長(zhǎng) 10.9%，2011年同比增長(zhǎng)34.9%，2012年同比增長(zhǎng)42.5%，三年中除了2010年由于政策影響非稅收入增速略低于地方公共財(cái)政預(yù)算收入外，其他年度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出地方公共財(cái)政預(yù)算收入增速。

（二）非稅收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析

一是看規(guī)模。專項(xiàng)收入近三年中占非稅收入比重分別為2010年48.0% 、2011 年 29.5% 、2012 年18.3%；行政事業(yè)性收費(fèi)收入近三年中占非稅收入比重分別為 2010年6.2%、2011年1.7%、2012年4.2%；國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入近三年中占非稅收入比重分別為 2010年41.7% 、2011 年 66.9% 、2012 年71.9%。數(shù)據(jù)顯示三年來(lái)非稅收入不斷壯大的原因?yàn)閲?guó)有資源 （資產(chǎn)）有償使用收入的貢獻(xiàn)；二是看增長(zhǎng)。經(jīng)常性項(xiàng)目略有增長(zhǎng)，一次性收入增長(zhǎng)幅度偏高。專項(xiàng)收入2010年至2012年年均增速為20.5%；行政事業(yè)性收費(fèi)收入2010年至2012年年均增速為46.1%；國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入2010年至2012年年均增速為99.3%。顯然經(jīng)常性收入項(xiàng)目如專項(xiàng)收入增速較為合理，行政事業(yè)性收費(fèi)收入有所提高，但是國(guó)有資源有償使用收入增速過(guò)高，是非稅收入增長(zhǎng)過(guò)快的直接因素。

二、地方公共財(cái)政預(yù)算非稅收入管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，南堡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在政府非稅收入管理管理方面，積極推進(jìn)收費(fèi)征管體制和綜合財(cái)政預(yù)算改革，不斷深化收支兩條線管理，實(shí)行 “票款分離”和“罰繳分離”的征收管理辦法，對(duì)于規(guī)范區(qū)政府非稅收入管理，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，加快全區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。但是，隨著改革的不斷深化，現(xiàn)行政府非稅收入管理也面臨著一些新情況、新問(wèn)題，需要認(rèn)真研究并加以解決。

（一）非稅收入規(guī)模偏大，對(duì)部分收費(fèi)項(xiàng)目依賴度高

在非稅收入構(gòu)成中國(guó)有資源 （資產(chǎn)）有償使用收入所占比重偏高，顯示政府非稅收入很高比例是靠出售出租資產(chǎn)取得的，具有不可持續(xù)性，從而對(duì)地方財(cái)政預(yù)算收入產(chǎn)生較大波動(dòng)的同時(shí)，也不利于年年增長(zhǎng)的財(cái)政預(yù)算支出的資金安排。

（二）非稅收入征管不規(guī)范

一是執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門多。凡有行政管理職能的部門，一般或多或少都有收費(fèi)項(xiàng)目或罰沒(méi)收入，一些部門將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體，增加了收費(fèi)環(huán)節(jié)。二是項(xiàng)目多。在目前地方非稅收入項(xiàng)目中，既有國(guó)家、省、市制定的，也有部門單位自己制定的，收費(fèi)項(xiàng)目多而雜亂，不利于財(cái)政部門的監(jiān)督管理。三是標(biāo)準(zhǔn)亂。在實(shí)際征收過(guò)程中，比較容易出現(xiàn)轉(zhuǎn)移收入項(xiàng)目，擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，甚至搭車收費(fèi)等。

（三）地方稅收收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)

南堡開發(fā)區(qū)稅收收入三年增速分別為2010年同比增長(zhǎng) 4.3%，2011年同比下降15.2%，2012年同比下降16.6%，稅收收入占地方公共財(cái)政預(yù)算收入比重 2010年為 82.5%，2011年降低到 70.0%，2012年降低到58.3%。影響稅收下降的主要因素為單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)抵御外界環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

三、優(yōu)化地方公共財(cái)政預(yù)算非稅收入結(jié)構(gòu)的對(duì)策

非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分,應(yīng)做到應(yīng)收盡收。尤其是南堡開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱,財(cái)政收入總量較小,收支矛盾比較突出,更有必要加強(qiáng)非稅收入管理。由于非稅收入大都列收列支,真正能夠增加可用財(cái)力的部分并不多,非稅收入的過(guò)快增長(zhǎng),占財(cái)政收入比重過(guò)高,將會(huì)導(dǎo)致稅源的分化和減弱,造成財(cái)政收入質(zhì)量不高,收入結(jié)構(gòu)不合理,地方財(cái)政實(shí)力總體不強(qiáng)。同時(shí),非稅收入中的一些收費(fèi)超越了正常的范圍,使企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者效益受損,加重了企業(yè)和居民負(fù)擔(dān),侵蝕了稅基,影響了資源的合理配置乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,必須重視非稅收入占財(cái)政收入的比重問(wèn)題。

(一)科學(xué)界定非稅收入規(guī)模，優(yōu)化非稅收入結(jié)構(gòu)

地方公共財(cái)政預(yù)算非稅收入的合理規(guī)模，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段和政府履行職能的財(cái)力需要，按照以稅為主，非稅為輔的原則，合理確定稅收與非稅收入在地方公共財(cái)政預(yù)算收入中的比例。根據(jù)非稅收入的形式多樣且來(lái)源廣泛的特點(diǎn)，區(qū)分不同項(xiàng)目，依據(jù)不同特點(diǎn)，實(shí)施分類、依法管理，調(diào)整非稅收入結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制行政事業(yè)性收費(fèi)，合理調(diào)控國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入在非稅收入中所占比例，使非稅收入增長(zhǎng)有保證，不過(guò)分依賴，有效促進(jìn)做大財(cái)政“蛋糕”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)進(jìn)一步規(guī)范和完善非稅收入管理機(jī)制

一是加大監(jiān)督檢查力度，清理規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目，抓好重點(diǎn)、難點(diǎn)、弱項(xiàng)治理，規(guī)范減、免、緩程序，完善涉企收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，優(yōu)化全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。二是嚴(yán)把票據(jù)購(gòu)領(lǐng)、使用、核銷等關(guān)口，實(shí)行“購(gòu)前審批、憑證領(lǐng)購(gòu)、限量領(lǐng)購(gòu)、以舊換新、按月核銷、票款同行”的管理辦法。充分發(fā)揮“以票管收、以票促收”的作用。三是政府非稅收入執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位必須按“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的原則，要求收繳分離，罰繳分離。四是全力抓好國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、罰沒(méi)物資變價(jià)收入，努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收。

(三)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)強(qiáng)化稅收征管

一是應(yīng)立足全區(qū)實(shí)際,以抓項(xiàng)目、促發(fā)展為全區(qū)工作出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持一、二、三產(chǎn)并舉，大、中、小項(xiàng)目齊上，加快培植新的稅源增長(zhǎng)點(diǎn)，提高稅收占財(cái)政收入的比重。二是強(qiáng)化稅收收入征管，加大政府綜合治稅力度，全面建成“綜合治稅信息共享系統(tǒng)”平臺(tái)，深化對(duì)標(biāo)治稅，突出對(duì)重點(diǎn)稅源行業(yè)，重點(diǎn)企業(yè)的稅收監(jiān)控，支持稅務(wù)部門依法加強(qiáng)收入整合，挖掘稅收潛力，做到應(yīng)收盡收，不斷提高財(cái)政收入總量和質(zhì)量?！?/p>

河北省唐山市南堡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政局）