●馬國(guó)賢 李艷鶴

優(yōu)化我國(guó)部門預(yù)算的改革建議

●馬國(guó)賢 李艷鶴

一、引言

減少預(yù)算專項(xiàng)是李克強(qiáng)總理在2013年國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議上提出的。目前，我國(guó)許多省的向下轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)超過了2000項(xiàng)。專項(xiàng)過多、過雜、效率過低是當(dāng)前財(cái)政弊病，也可以說是“公害”，可見，國(guó)務(wù)院的要求切中時(shí)弊。而在如何減少預(yù)算專項(xiàng)上，我們可以用行政手段去“砍”專項(xiàng)，但這未必奏效，因?yàn)槿裟硢挝粐@某目標(biāo)設(shè)定了10個(gè)相關(guān)專項(xiàng)，除非全部砍去，否則就會(huì)無效，且“風(fēng)頭”一過，其又會(huì)“死灰復(fù)燃”。

政策學(xué)指出：“治理問題的原因，而非問題”。治理了原因，問題將迎刃而解。預(yù)算專項(xiàng)膨脹是由部門利益擴(kuò)張和部門預(yù)算不適應(yīng)共同造成的，因前者源于“部門競(jìng)爭(zhēng)”，故難以避免，為此，部門預(yù)算不適應(yīng)是“問題的原因”。這表明，在治理專項(xiàng)膨脹上或許我們還有另一做法：通過科學(xué)管理和績(jī)效管理來優(yōu)化部門預(yù)算，達(dá)到“一石二鳥”的效果。本文試圖沿著該思路展開研究。

二、我國(guó)部門預(yù)算的現(xiàn)狀與問題

在預(yù)算管理中，項(xiàng)目和專項(xiàng)是兩個(gè)相關(guān)概念。項(xiàng)目指列入部門預(yù)算中的預(yù)算項(xiàng)目，是由“做什么事”和“花多少錢”組成的預(yù)算單元。它分為本級(jí)支出的項(xiàng)目(如各廳局調(diào)研項(xiàng)目、會(huì)議項(xiàng)目)和納入本級(jí)預(yù)算但由下級(jí)政府實(shí)施的項(xiàng)目(如農(nóng)業(yè)、水利項(xiàng)目)，后者稱為轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)，簡(jiǎn)稱為預(yù)算專項(xiàng)或?qū)ｍ?xiàng)。

我國(guó)的部門預(yù)算是作為基數(shù)法預(yù)算的替代，于2000年起各地陸續(xù)實(shí)施的預(yù)算制度。特點(diǎn)是預(yù)算編制采用“部門預(yù)算公式”：部門預(yù)算=基本支出預(yù)算+項(xiàng)目預(yù)算。前者按人員編制和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，后者按預(yù)算單位實(shí)際需要，采用項(xiàng)目方式編制。由于部門預(yù)算能控制行政人員和對(duì)項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?，在當(dāng)時(shí)的“吃飯財(cái)政”下，能擠出一點(diǎn)錢搞項(xiàng)目就不錯(cuò)了，因而受到各級(jí)政府重視。而缺點(diǎn)是缺乏對(duì)項(xiàng)目膨脹的控制機(jī)制，隨著我國(guó)財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大和項(xiàng)目預(yù)算比重提高，其不適應(yīng)的一面逐漸暴露。

部門預(yù)算不適應(yīng)主要指預(yù)算項(xiàng)目膨脹：一是預(yù)算項(xiàng)目過多。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算項(xiàng)目(含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng))膨脹達(dá)到了無以復(fù)加的程度，2012年某省級(jí)預(yù)算有5000多個(gè)項(xiàng)目，其中轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)有2000個(gè)。河南省某縣財(cái)政有近千個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，70%在10萬元以下，有198個(gè)是省級(jí)專項(xiàng)；二是項(xiàng)目過雜。從性質(zhì)看，既有戰(zhàn)略性項(xiàng)目，又有行動(dòng)性項(xiàng)目。從內(nèi)容看，它既有業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目，也有政策性項(xiàng)目和建設(shè)性項(xiàng)目。由于性質(zhì)混雜，難以形成科學(xué)的管理辦法；三是項(xiàng)目過散。從用途看，約有70%的預(yù)算項(xiàng)目是補(bǔ)充業(yè)務(wù)費(fèi)的，發(fā)展性項(xiàng)目不足20%；從管理看，差不多每個(gè)預(yù)算單位有10-30個(gè)項(xiàng)目，因而“項(xiàng)目是個(gè)筐，什么都往里裝”。

預(yù)算項(xiàng)目膨脹是財(cái)政管理上的重大難題，其后果：一是導(dǎo)致資金分散“撒胡椒面”，資金浪費(fèi)，效率低下；二是導(dǎo)致財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督失效。一個(gè)縣的財(cái)政監(jiān)督編制不過3人，如何監(jiān)督上千個(gè)項(xiàng)目？為此，他們只能是“告發(fā)了才查賬”。項(xiàng)目過多監(jiān)督不了，也是審計(jì)難題。監(jiān)督是最后的防線，失去了監(jiān)督，專款專用就形同虛設(shè)；三是阻礙了預(yù)算績(jī)效管理。預(yù)算績(jī)效管理是中共十六屆三中全會(huì)提出的，也是各國(guó)公認(rèn)的科學(xué)管理方法。但它有一些條件：適宜評(píng)價(jià)戰(zhàn)略性、政策性項(xiàng)目或政府某項(xiàng)職能的總體效果，而無法評(píng)價(jià)具體項(xiàng)目，如開一次會(huì)或購一臺(tái)電腦的效果；它必須跟蹤項(xiàng)目，并按“一個(gè)項(xiàng)目(專項(xiàng))、一套指標(biāo)”設(shè)置績(jī)效指標(biāo)體系，因而績(jī)效評(píng)價(jià)成本將隨項(xiàng)目數(shù)增加而提高；公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并應(yīng)用于預(yù)算編制。這些條件若不能滿足，其作用就無從發(fā)揮。而現(xiàn)實(shí)情況是：因項(xiàng)目過具體而績(jī)效評(píng)價(jià) “做不了”，或者因項(xiàng)目過多，績(jī)效評(píng)價(jià)成本過高而“不能做”；四是導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)膨脹。若說預(yù)算項(xiàng)目是“源”，轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)就是“流”，前者失控，后者必然泛濫。

此外，它還產(chǎn)生了以下后果：引發(fā)了“跑部錢進(jìn)”式腐敗；造成了管理難。由于每個(gè)單位有十幾個(gè)到幾十個(gè)項(xiàng)目，且每個(gè)項(xiàng)目可報(bào)銷請(qǐng)客送禮費(fèi)，這就等于有十幾個(gè)支出漏洞，因而“三公支出”分散于各項(xiàng)目。因此統(tǒng)計(jì)真實(shí)的“三公經(jīng)費(fèi)”支出數(shù)很困難，更不用說管理了。

三、深層原因

預(yù)算項(xiàng)目膨脹的基本原因是部門預(yù)算模式不適應(yīng)。從深層看，它與以下原因有關(guān)：

(一)認(rèn)識(shí)原因

預(yù)算項(xiàng)目是目標(biāo)，還是手段？在業(yè)內(nèi)，多數(shù)人將預(yù)算項(xiàng)目視為手段，因而不必小題大做。然而，這一觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。一是從管理學(xué)講，項(xiàng)目是政府為解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題而設(shè)定的工作或管理目標(biāo)，預(yù)算項(xiàng)目是“包含預(yù)算的管理目標(biāo)”。若非如此，項(xiàng)目預(yù)算將是“無意義的數(shù)字游戲”。因此，將預(yù)算項(xiàng)目解釋為手段是誤導(dǎo)，否認(rèn)了預(yù)算的管理作用，也說明了政府管理的目標(biāo)是混亂的，因而預(yù)算項(xiàng)目尚不能成為“管理政府的工具”；二是財(cái)政監(jiān)督失控，資金效率低下、腐敗等后果，說明了治理預(yù)算項(xiàng)目膨脹是我國(guó)財(cái)政的直接目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，而非小題大做；三是從國(guó)外看，各國(guó)也將治理項(xiàng)目膨脹列為直接目標(biāo)。例如，英國(guó)中央政府有35個(gè)部門，1998年設(shè)有250個(gè)項(xiàng)目，為此，設(shè)立了近600個(gè)績(jī)效指標(biāo)。項(xiàng)目過多造成了政府目標(biāo)分散，資金浪費(fèi)，績(jī)效評(píng)價(jià)困難。1999年，英國(guó)實(shí)施了以戰(zhàn)略性項(xiàng)目替代行動(dòng)性項(xiàng)目的減少項(xiàng)目計(jì)劃。到2007年，預(yù)算項(xiàng)目減少到30個(gè)，績(jī)效指標(biāo)減少為180個(gè)?？梢?，治理項(xiàng)目膨脹是政府管理的直接目標(biāo)，也是科學(xué)管理的“抓手”。

(二)制度原因

1、部門預(yù)算制度有缺陷。一是部門預(yù)算采用“非白(基本支出預(yù)算)即黑(項(xiàng)目預(yù)算)”的分類方式有邏輯缺陷。由于部門預(yù)算分類缺乏“灰色地帶”，這就違背了常識(shí)。在實(shí)施中，由于前者是按人員標(biāo)準(zhǔn)編制的“硬性預(yù)算”，而后者是按需求編制的“軟性預(yù)算”，加上缺少有效的“入口控制”機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算膨脹；二是預(yù)算項(xiàng)目命名規(guī)則不合理。它不是按目標(biāo)，而是按“做什么事，設(shè)什么項(xiàng)目”命名的，若某單位圍繞某一目標(biāo)有6件事，就得報(bào)6個(gè)項(xiàng)目，這也是造成項(xiàng)目數(shù)量膨脹的原因。

2、部門預(yù)算制度違背了科學(xué)管理要求。預(yù)算是管理工具，按公共管理科學(xué)化優(yōu)化工具是社會(huì)進(jìn)步的要求，而關(guān)鍵是效率。根據(jù)國(guó)外研究，公共管理科學(xué)化有三項(xiàng)內(nèi)容：確立以效率(績(jī)效)為核心的公共價(jià)值取向；管理上的六項(xiàng)規(guī)則：合理性、計(jì)劃性、專業(yè)化、定量檢測(cè)、確立最好方法、標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化等；采用信息化、流程化管理模式。部門預(yù)算違背科學(xué)管理要求：一是科學(xué)管理要求以效率為中心，按“最好方法”來設(shè)計(jì)路徑，將資金管理與事務(wù)管理結(jié)合起來，而部門預(yù)算以資金分配為中心；二是績(jī)效是科學(xué)管理的核心，而我國(guó)項(xiàng)目多散雜的事實(shí)說明部門預(yù)算是排斥績(jī)效的。為此，預(yù)算績(jī)效管理開展了10年，卻始終無法融入部門預(yù)算；三是科學(xué)管理的本質(zhì)是有效管理，而部門預(yù)算的本質(zhì)是“政治預(yù)算”，衡量標(biāo)準(zhǔn)不是效率，而是“領(lǐng)導(dǎo)是否滿意”，因而“項(xiàng)目無好壞，只要領(lǐng)導(dǎo)‘批示’就行”。這就違背了科學(xué)管理要求：它既不能制止“政績(jī)工程”，也不能阻止那些上億元資金的“盡管問題多多，卻一張18開紙就通過的‘拍腦袋’項(xiàng)目”?！罢晤A(yù)算”雖然保障了某些政治集團(tuán)的利益，卻排斥了資金效率，助推了預(yù)算項(xiàng)目泛濫和無效率。

總之，既然治理項(xiàng)目膨脹是財(cái)政的長(zhǎng)期目標(biāo)，我們就應(yīng)給予足夠重視并努力做好，在制度設(shè)計(jì)上，我們既要保留部門預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)，也要正視其邏輯缺陷和排斥績(jī)效等問題，應(yīng)用科學(xué)管理原理和“確立最好方法”去優(yōu)化，使之真正成為“管理政府的工具”。

圖1新的部門預(yù)算分類和性質(zhì)

四、以項(xiàng)目化管理為核心的優(yōu)化部門預(yù)算思路

項(xiàng)目化管理是西方80年代創(chuàng)造的，由于它能使復(fù)雜的管理問題簡(jiǎn)單化，因而是公認(rèn)的科學(xué)管理方法。在做法上建議：

（一）重建“部門預(yù)算模式”

新的部門預(yù)算模式為：部門預(yù)算=基本支出預(yù)算+業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算+項(xiàng)目預(yù)算(圖1)?；局С鲱A(yù)算指用于保障行政部門 (含參公事業(yè)單位)基本經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，含人員工資和公務(wù)費(fèi)預(yù)算。預(yù)算編制方式不變；業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算是從項(xiàng)目預(yù)算中分出的大類，由基本業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算(如會(huì)議、購置、修繕、出國(guó)經(jīng)費(fèi)等“三公經(jīng)費(fèi)”)和專業(yè)業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算(如審計(jì)業(yè)務(wù)費(fèi)、公安、司法業(yè)務(wù)費(fèi)等)構(gòu)成，專業(yè)業(yè)務(wù)費(fèi)包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)費(fèi)、課題調(diào)研費(fèi)、特別費(fèi)等。預(yù)算管理采用“總額核定，明細(xì)支出項(xiàng)由部門編制，預(yù)算納入人大審查，專款專用”的方式?？傤~由財(cái)政按部門前三年平均數(shù)核定；項(xiàng)目預(yù)算指部門用于發(fā)展性項(xiàng)目的預(yù)算，分為事業(yè)費(fèi)類、工程類和政策類項(xiàng)目(含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng))預(yù)算，采用項(xiàng)目化管理。

新模式的優(yōu)點(diǎn)：一是按保障性質(zhì)，依次分為基本保障、職能性保障和發(fā)展性保障三類預(yù)算，分別設(shè)計(jì)了標(biāo)準(zhǔn)化管理、基數(shù)管理和項(xiàng)目化管理三種方法。由于發(fā)展性保障并非每個(gè)部門都需要，且資金量大，因而對(duì)其要求最高是符合管理規(guī)律的。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算采用項(xiàng)目化管理符合“確立最好方法”要求；二是恢復(fù)了業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算。此項(xiàng)預(yù)算在歷史上就存在，在部門預(yù)算改革后納入了項(xiàng)目管理，單項(xiàng)金額不大，但數(shù)量多，是牽扯財(cái)政精力最多的一塊?；謴?fù)業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算符合簡(jiǎn)政放權(quán)要求，也有利于完善部門預(yù)算，有利于解決項(xiàng)目預(yù)算性質(zhì)混雜，無法實(shí)施項(xiàng)目化管理的難題。而將“三公經(jīng)費(fèi)”放在明處也有利于加強(qiáng)監(jiān)督；三是對(duì)事業(yè)單位實(shí)行“花錢買服務(wù)”補(bǔ)助制，有利于落實(shí)2011年中央分類推進(jìn)事業(yè)單位改革意見；四是將項(xiàng)目預(yù)算分為事業(yè)、政策和工程項(xiàng)目三類，有利于針對(duì)各類項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)政策，將復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化。

（二）以治理預(yù)算項(xiàng)目膨脹為重點(diǎn)，推行項(xiàng)目化管理

一是以戰(zhàn)略性項(xiàng)目替代行動(dòng)性項(xiàng)目。戰(zhàn)略性項(xiàng)目指以戰(zhàn)略目標(biāo)命名的預(yù)算項(xiàng)目。行動(dòng)性項(xiàng)目指“做什么事，給多少錢”的項(xiàng)目。由于一個(gè)戰(zhàn)略性項(xiàng)目包括多個(gè)行動(dòng)性項(xiàng)目，因而編制戰(zhàn)略性項(xiàng)目預(yù)算可減少項(xiàng)目數(shù)，明確政府目標(biāo)。在政策上，建議中央部委結(jié)合職能，允許每個(gè)部委設(shè)1-2個(gè)戰(zhàn)略性項(xiàng)目(含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng))，并停止受理行動(dòng)性項(xiàng)目；二是在去除了業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目后，中央項(xiàng)目應(yīng)以國(guó)家命名，并按“統(tǒng)一規(guī)則，資金各自籌措，統(tǒng)一績(jī)效評(píng)價(jià)”設(shè)計(jì)制度。為避免重復(fù)，應(yīng)規(guī)定同類性質(zhì)的項(xiàng)目，地方政府不應(yīng)另設(shè)，而是加入國(guó)家項(xiàng)目之中；三是鼓勵(lì)相關(guān)部委聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目，如培訓(xùn)項(xiàng)目、科技項(xiàng)目等；四是規(guī)范項(xiàng)目的名稱。凡列入項(xiàng)目預(yù)算的政策類、工程類項(xiàng)目應(yīng)以戰(zhàn)略目標(biāo)命名，其下屬的分、子項(xiàng)目應(yīng)以行動(dòng)內(nèi)容(做什么事)命名。如教育部現(xiàn)行的高等教育211工程，985工程，2011工程等，按戰(zhàn)略目標(biāo)只需設(shè)“高等教育現(xiàn)代化工程”一項(xiàng)就夠了。此外，部委可通過調(diào)整各年度子項(xiàng)目?jī)?nèi)容、資金量來明確重點(diǎn)，使每個(gè)項(xiàng)目真正變成一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略；五是對(duì)長(zhǎng)期項(xiàng)目可用“××項(xiàng)目第×期”來區(qū)分。

（三）建立基于績(jī)效的項(xiàng)目化管理

對(duì)列入預(yù)算的項(xiàng)目應(yīng)采用項(xiàng)目化管理。項(xiàng)目化管理是一種基于績(jī)效管理，以預(yù)算項(xiàng)目為對(duì)象，以環(huán)節(jié)化管理為基礎(chǔ)的管理方式。它分為前期環(huán)節(jié)：包括項(xiàng)目(政策)的可行性研究、項(xiàng)目申報(bào)和前期評(píng)價(jià)、項(xiàng)目的立項(xiàng)等；中期環(huán)節(jié)：項(xiàng)目的實(shí)施和中期評(píng)價(jià)；后期環(huán)節(jié)：完成項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)、資金結(jié)算、對(duì)項(xiàng)目結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果公示等。就是說，一個(gè)項(xiàng)目只有經(jīng)過以上環(huán)節(jié)才算完成。單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，還應(yīng)附績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算和可行性報(bào)告。在項(xiàng)目評(píng)審上實(shí)行“成熟一個(gè)、評(píng)審一個(gè)”，評(píng)審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目納入財(cái)政的項(xiàng)目庫管理。

（四）改革會(huì)計(jì)模式，建立公共會(huì)計(jì)信息庫

會(huì)計(jì)信息是財(cái)政管理的基礎(chǔ)，近年來，江蘇省江陰市財(cái)政局的“部門分散核算，信息集中儲(chǔ)存于財(cái)政公共會(huì)計(jì)信息庫”經(jīng)驗(yàn)受各方關(guān)注。建立公共會(huì)計(jì)信息庫是科學(xué)管理的要求。其好處：一是在不改變核算單位下，有利于加強(qiáng)對(duì)單位會(huì)計(jì)的管理；二是有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督信息化，將部分監(jiān)督工作交計(jì)算機(jī)完成；三是為績(jī)效管理提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)信息，降低評(píng)價(jià)成本。

總之，優(yōu)化部門預(yù)算是治理預(yù)算項(xiàng)目膨脹和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目膨脹的起點(diǎn)。以上分析表明，優(yōu)化部門預(yù)算在技術(shù)上是可行的，在政治上是建設(shè)廉潔、高效政府的必要環(huán)節(jié)。可見，其改革時(shí)機(jī)已基本成熟，“空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦”，應(yīng)加快優(yōu)化部門預(yù)算的改革進(jìn)程?！觯ū疚氖?012年國(guó)家社科重點(diǎn)課題《我國(guó)預(yù)算績(jī)效專項(xiàng)指標(biāo)體系研究》的成果之一）（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政研究院）