●賈云潔

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金預(yù)算執(zhí)行問題探討

●賈云潔

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是我國發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，自1988年國家推進(jìn)實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以來，我國農(nóng)業(yè)的整體生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和綜合產(chǎn)出能力得到了極大的改善。但我國農(nóng)業(yè)發(fā)展依然面臨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗災(zāi)減災(zāi)能力低；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本攀升、產(chǎn)業(yè)化水平低，比較效益偏低；科技創(chuàng)新和推廣應(yīng)用不足、小生產(chǎn)與大市場矛盾明顯等諸多問題。因此，在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，需要深入實(shí)踐，揭示并梳理出我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問題，為促進(jìn)建立高效的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金運(yùn)行管理機(jī)制提供政策建議。

一、我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)運(yùn)行現(xiàn)狀

1、已形成較為完善的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金運(yùn)行管理機(jī)制。一是從資金投入來看，已形成多渠道、多形式籌措資金的格局。自1988年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)施以來，在中央財(cái)政資金的帶動(dòng)下，已確立了中央財(cái)政資金引導(dǎo)、地方財(cái)政資金配套，同時(shí)吸引銀行貸款、農(nóng)民自籌共同投入的機(jī)制。同時(shí)，各地積極探索拓寬資金投入模式，大力推進(jìn)吸收工商資本、民間資本和外商資本等其他資金投入。近幾年，部分地區(qū)極力推行各種涉農(nóng)資金的有效整合，在發(fā)揮涉農(nóng)資金合力作用方面，取得了較好的成效。在資金投入運(yùn)作模式上，也不斷改革調(diào)整，由先期的直接投入，到參股經(jīng)營，再到先建后補(bǔ)、財(cái)政貼息等，方式更加靈活多樣。由此可見，我國在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金投入上，已形成了多元化、多層次、多渠道的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入格局。

二是從資金管理來看，已建立了涵蓋事前、事中、事后的資金管理機(jī)制。在資金管理方面，建立了“專戶存儲(chǔ)、專人管理、專賬核算”的“三?！惫芾碇贫?；項(xiàng)目資金要及時(shí)足額籌措到位，部分地區(qū)將市級(jí)配套資金納入了本級(jí)財(cái)政預(yù)算；實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制，根據(jù)工程進(jìn)度及時(shí)撥付財(cái)政資金；項(xiàng)目資金使用情況實(shí)行公示制度；項(xiàng)目工程實(shí)施完后，要進(jìn)行財(cái)務(wù)決算。項(xiàng)目資金使用廣泛接受村民和社會(huì)的監(jiān)督，保證項(xiàng)目資金的使用安全。2012年，財(cái)政部頒布 《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金績效評(píng)價(jià)辦法》，進(jìn)一步要求實(shí)施省級(jí)管理工作績效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為中央財(cái)政資金分配的重要依據(jù)。由此可見，我國已經(jīng)形成了一套成熟的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理制度。

2、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金預(yù)算執(zhí)行效率存在較大的差異性。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理能力和規(guī)范程度方面，不同地域存在較大差異。另外，承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目多的地方，一般是我國的糧食主產(chǎn)區(qū)，也基本上是財(cái)政較困難的地方，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，事權(quán)大多下放到縣鄉(xiāng)一級(jí)，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政自給率很低，經(jīng)費(fèi)緊張。因此，這些地方的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金更出現(xiàn)擠占挪用的違規(guī)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的支出效率存在較大的地域差異性。我國的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金由中央、省、市、縣四級(jí)政府農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出構(gòu)成，還包括農(nóng)民自籌和其他社會(huì)資金投入。由于各級(jí)政府掌握的農(nóng)村真實(shí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)需求信息存在較大的差異性，不同層級(jí)政府的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金支出效率存在差異性。加上上級(jí)政府的資金投入使用需要經(jīng)過層層劃撥與審批，容易出現(xiàn)資金的跑冒滴漏以及到位及時(shí)性比較差等問題，使得我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的總體效率不高。

二、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題

(一)資金投入環(huán)節(jié)

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)預(yù)算資金投入環(huán)節(jié)存在著資金撥付不及時(shí)、配套資金難以保障的問題。我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金撥付鏈條長，各級(jí)財(cái)政和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理部門受部門利益驅(qū)動(dòng)，不按時(shí)撥付指標(biāo)款，撥付滯后的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。將大量農(nóng)發(fā)資金存在財(cái)政專戶和報(bào)賬專戶，更有部分管理部門違規(guī)將這部分專項(xiàng)資金通過偏股型投資、七天存款等方式理財(cái)，獲取部門利益，私設(shè)“小金庫”，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金撥付與使用效率。在對(duì)某縣連續(xù)兩個(gè)年度的農(nóng)發(fā)資金下?lián)芎团涮踪Y金到位情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)，該省《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金縣級(jí)報(bào)賬管理實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定應(yīng)于1個(gè)月內(nèi)將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)資金按計(jì)劃撥入報(bào)賬資金專戶，而經(jīng)審計(jì)確認(rèn)，縣財(cái)政局未按要求及時(shí)撥付指標(biāo)款，其中一年的中央資金撥付時(shí)間超過規(guī)定1個(gè)月，另一年超過規(guī)定5個(gè)月；省級(jí)配套資金撥付時(shí)間超過規(guī)定3個(gè)月；同時(shí)部分項(xiàng)目還存在未足額配套和虛假配套的情況。中央財(cái)政資金和地方財(cái)政配套資金不能及時(shí)、足額到位，影響了施工進(jìn)度，造成部分項(xiàng)目不能按時(shí)建成，推遲驗(yàn)收。

(二)資金使用環(huán)節(jié)

1、虛構(gòu)工程量，偷工減料，騙取國家財(cái)政資金。例如，審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)某國家重點(diǎn)土地治理項(xiàng)目，在工程層層分包的過程中，資質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將農(nóng)田水利工程交給不具有施工資質(zhì)條件的個(gè)人承包，合謀造假，虛報(bào)工程量，灌溉溝渠施工中偷工減料，以劣充優(yōu)，套取騙取國家財(cái)政資金。土地治理項(xiàng)目明確要求設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到十年一遇的防洪能力，審計(jì)的這個(gè)國家級(jí)土地治理項(xiàng)目，第二年正常的雨量都難以抵御，溝渠沖毀，無法正常運(yùn)行。但相關(guān)人員并未停止套取財(cái)政資金的行徑，第二年又向省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室申請(qǐng)了水毀工程項(xiàng)目。正是這樣一個(gè)簡單的邏輯，引起了審計(jì)人員的懷疑，審計(jì)組冒著雨雪，挖開了項(xiàng)目現(xiàn)場的一段溝渠，發(fā)現(xiàn)薄薄的水泥層下，僅僅鋪了一層紅磚，工程質(zhì)量嚴(yán)重問題已基本明確，最終通過核對(duì)記載的施工期氣象資料、外圍走訪監(jiān)理單位等多方路徑，確認(rèn)了該國家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的嚴(yán)重違規(guī)問題。這種瞞報(bào)行徑，一般人能輕易識(shí)別，而相關(guān)的監(jiān)督管理方、專業(yè)驗(yàn)收?qǐng)F(tuán)隊(duì)，卻能讓這些豆腐渣工程順利過關(guān)，甚至還能評(píng)為優(yōu)質(zhì)工程。這些違規(guī)行為最終沒有逃過法律的制裁，但造成的惡劣影響已無法挽回。

2、虛增合同數(shù)量和金額，滴漏效應(yīng)嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中存在大量的政府采購項(xiàng)目，比如，中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目預(yù)算中安排了大量的良種購進(jìn)項(xiàng)目。通過該縣農(nóng)發(fā)辦賬冊(cè)資料統(tǒng)計(jì)，A鎮(zhèn)幾年間實(shí)施的4個(gè)土地治理項(xiàng)目，共采購良種36100公斤，總金額為110萬元，其中60%是從當(dāng)?shù)匾粋€(gè)小的個(gè)體種子批發(fā)零售部購進(jìn)。延伸調(diào)查核實(shí)，該種子批發(fā)零售部雖具有代理經(jīng)營種子的資質(zhì)，但大部分種子都是從外地購進(jìn)再轉(zhuǎn)銷給A鎮(zhèn)。審核購銷合同發(fā)現(xiàn)，四次購種合同中，三次沒有種子批發(fā)零售部負(fù)責(zé)人的簽字，縣農(nóng)發(fā)辦在監(jiān)督把關(guān)上疏忽大意，走過場，沒有指出這些合同的瑕疵并采取相應(yīng)的措施。根據(jù)A鎮(zhèn)提供的分發(fā)種子明細(xì)賬及單據(jù)，統(tǒng)計(jì)出的實(shí)際分發(fā)種子數(shù)量，與報(bào)賬的購進(jìn)量存在較大差異。

3、虛列培訓(xùn)名目和人數(shù)，科技培訓(xùn)成效不理想。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中的科技培訓(xùn)及支出，不像有形的工程量能現(xiàn)場查看、辨識(shí)，是容易發(fā)生舞弊的重災(zāi)區(qū)。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，培訓(xùn)報(bào)賬清單和實(shí)際培訓(xùn)內(nèi)容與人數(shù)往往存在較大出入，虛構(gòu)培訓(xùn)項(xiàng)目套取資金的情況比較普遍，然而，由于查處的成本、手段和時(shí)間限制，同時(shí)又因單筆報(bào)賬的資金額度不大，容易被監(jiān)督檢查者忽視，使得大部分的培訓(xùn)項(xiàng)目名存實(shí)亡，流于形式，培訓(xùn)內(nèi)容大大縮水，資金流水嚴(yán)重，政策目標(biāo)落空。比如審計(jì)A鎮(zhèn)政府的培訓(xùn)報(bào)賬清單列示培訓(xùn)人數(shù)、培訓(xùn)天數(shù)、住宿費(fèi)、餐費(fèi)金額較大。經(jīng)延伸調(diào)查核實(shí)，由于外出務(wù)工等原因，召集大規(guī)模的農(nóng)民培訓(xùn)非常困難，參加培訓(xùn)的人基本上是各村干部，實(shí)際培訓(xùn)人數(shù)和天數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于報(bào)賬人數(shù)；根據(jù)報(bào)賬資料列示的培訓(xùn)住宿費(fèi)，追查到培訓(xùn)地點(diǎn)——該鄉(xiāng)某招待所，發(fā)現(xiàn)是鄉(xiāng)財(cái)政所的一個(gè)小食堂，根本不具有提供住宿的能力?？萍寂嘤?xùn)中，大量存在的弄虛作假，套取財(cái)政資金的現(xiàn)象，使得科技培訓(xùn)流于形式，成效不理想，政策目標(biāo)落空。

4、使用不合規(guī)發(fā)票報(bào)銷，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。抽查A鎮(zhèn)采購麥種和化肥的報(bào)賬發(fā)票，發(fā)現(xiàn)不合規(guī)發(fā)票報(bào)賬金額為145萬元，主要表現(xiàn)為：一是開票企業(yè)違規(guī)使用其他企業(yè)發(fā)票，通過國家稅務(wù)總局企業(yè)發(fā)票查詢系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)，部分采購種子和化肥的報(bào)賬發(fā)票，開票單位和發(fā)票領(lǐng)用單位不一致；二是報(bào)銷審核不嚴(yán)，存在先用作廢發(fā)票報(bào)賬，后期再補(bǔ)齊代開合規(guī)發(fā)票的行為，造成報(bào)賬時(shí)間和發(fā)票開出時(shí)間倒置的現(xiàn)象；三是存在用假發(fā)票報(bào)賬的情況，由于發(fā)票真?zhèn)伪鎰e大部分需要咨詢稅務(wù)部門，而由于各地農(nóng)發(fā)辦報(bào)賬集中，工作量大，人手不足等因素的限制，很難就每一筆報(bào)賬的發(fā)票細(xì)查真?zhèn)危倬褪菍?duì)報(bào)賬使用的假發(fā)票責(zé)任界定，也受時(shí)間和成本因素制約，存在一定的困難。如果是真實(shí)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，使用了不合規(guī)的發(fā)票，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目本身影響有限；但大量報(bào)賬中使用稅務(wù)部門代開發(fā)票，發(fā)票合規(guī)卻無經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生，通過虛構(gòu)業(yè)務(wù)套取國家財(cái)政資金，這種情況查處難度很大，影響極為惡劣。

5、項(xiàng)目建設(shè)單位變相收取資金，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。審查某縣已完成的中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目，為提高土地的產(chǎn)出率，在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目預(yù)算中有大量的良種改進(jìn)和購進(jìn)微肥改善土壤狀況的項(xiàng)目。種子和化肥的采購由項(xiàng)目所在鎮(zhèn)政府和供貨單位簽訂購貨合同，購進(jìn)后憑發(fā)票到縣農(nóng)發(fā)辦報(bào)賬支付款項(xiàng)。而鎮(zhèn)政府財(cái)政所，在項(xiàng)目區(qū)向農(nóng)戶分發(fā)這些本應(yīng)免費(fèi)供應(yīng)的種子和化肥時(shí)，均存在按半價(jià)向農(nóng)民收取費(fèi)用的現(xiàn)象，抽查其中兩個(gè)鎮(zhèn)實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，合計(jì)共向農(nóng)民收取種子和化肥款103.83萬元，上述款項(xiàng)除部分用于農(nóng)民的青苗補(bǔ)償外，主要用于鎮(zhèn)財(cái)政的日常開支。鎮(zhèn)財(cái)政所將資金由無償變?yōu)橛袃?，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這種行為之所以得逞，在于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)、資金用途等情況所知甚少，無法判斷收費(fèi)的合規(guī)性。

6、項(xiàng)目資金安排缺乏地區(qū)差異性考量，影響了資金使用效果。部分農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策措施全國“一刀切”，偏離項(xiàng)目區(qū)客觀情況。比如，土地治理項(xiàng)目中安排相當(dāng)比例的林業(yè)措施資金，而審計(jì)組實(shí)地走訪某縣幾個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，發(fā)現(xiàn)機(jī)耕路上種植的樹苗成活率很低。經(jīng)過多方訪談對(duì)象反映，樹苗成活率普遍較低的客觀原因主要有：一是該項(xiàng)目區(qū)為平原地帶，農(nóng)田和機(jī)耕路大部分緊緊相連，機(jī)耕路上栽種樹苗，嚴(yán)重影響農(nóng)作物的生長和產(chǎn)量，農(nóng)民種植積極性低，甚至出現(xiàn)私下拔掉樹苗的現(xiàn)象；二是機(jī)耕路面一般較窄，平原地區(qū)機(jī)械化程度高，農(nóng)用機(jī)器、牲畜在田間作業(yè)時(shí)損毀了部分樹苗等。現(xiàn)場走訪項(xiàng)目區(qū)，幾乎看不到成活的樹苗，大量投入的林業(yè)措施資金打了水漂，政策目標(biāo)落空，在追蹤核實(shí)過程中發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向不具有建賬能力的個(gè)體苗圃企業(yè)采購樹苗，后在樹苗運(yùn)輸、驗(yàn)收、分發(fā)的過程中監(jiān)督管理不到位，未保留任何記載資料數(shù)據(jù)，因此，在這個(gè)項(xiàng)目中的林業(yè)措施資金損失中，跑冒滴漏等違法行為和客觀原因造成的資金損失各自占多大比重，已無法核實(shí)追責(zé)。

(三)績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金績效評(píng)價(jià)上存在著操作空間大、績效信息可信度不高的問題。2012年，財(cái)政部實(shí)施新的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金績效評(píng)價(jià)辦法，構(gòu)建了 “省級(jí)管理工作績效評(píng)價(jià)指標(biāo)”和“項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)參考指標(biāo)”兩大類評(píng)價(jià)體系，代替老的工作質(zhì)量考評(píng)制度，形成了更為完善、量化的績效衡量制度體系。其中的實(shí)施效果評(píng)價(jià)是項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的核心，占到35%的分值權(quán)重，但實(shí)際操作中卻面臨諸多難題。比如土地治理項(xiàng)目的實(shí)施效果包括經(jīng)濟(jì)效益（如改善新增的主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、新增農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值等）、生態(tài)效益（如增加農(nóng)田林網(wǎng)防護(hù)面積、治理水土流失和改善環(huán)境情況等）和社會(huì)效益（主要指帶動(dòng)農(nóng)民增收情況等）三大類，這些效益數(shù)據(jù)大多為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，且多為長期效益、間接效益，難以準(zhǔn)確計(jì)量，又由于統(tǒng)計(jì)人員能力素質(zhì)差異、地方利益驅(qū)動(dòng)等因素影響，人為操作，虛報(bào)績效數(shù)據(jù)現(xiàn)象比較普遍，這些數(shù)據(jù)以地方填報(bào)自評(píng)為主，上級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門缺乏嚴(yán)格的抽查審核制度，且部分?jǐn)?shù)據(jù)也無法審核，或因?qū)徍斯ぷ髁窟^大而不了了之，最終導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)缺乏可信性，難以擔(dān)當(dāng)起財(cái)政資金配置依據(jù)的重任。

三、改進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金預(yù)算執(zhí)行效果的政策建議

目前土地治理項(xiàng)目的立項(xiàng)、申報(bào)、招投標(biāo)、實(shí)施、監(jiān)理、驗(yàn)收、考核等均由農(nóng)發(fā)辦承擔(dān)，項(xiàng)目管理和資金報(bào)賬均由農(nóng)發(fā)辦全權(quán)負(fù)責(zé)，缺少必要的制約，農(nóng)發(fā)辦多位一體必然帶來諸多不良后果，為此筆者建議：

(一)完善制度，明確資金配套政策比例與地區(qū)財(cái)力間的關(guān)系

我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，大部分為財(cái)政比較薄弱、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，市縣行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都難以保障，根本無法完成財(cái)政資金及時(shí)足額配套的要求，市縣政府為了應(yīng)付項(xiàng)目檢查，便于今后能繼續(xù)拿到項(xiàng)目，虛構(gòu)配套已成為常用的手段。為此，2010年修訂的《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金項(xiàng)目管理辦法》中，針對(duì)部分地區(qū)財(cái)力困難，配套能力有限的突出問題，已取消了統(tǒng)一的省市縣三級(jí)配套比例要求，根據(jù)各地財(cái)力情況，適當(dāng)調(diào)整、確定配套政策，但具體操作中，還存在較大的自由裁量權(quán)問題。因此各地應(yīng)制定細(xì)化的規(guī)定和辦法，明確配套政策以及配套比例與地區(qū)財(cái)政實(shí)力的關(guān)系，做到科學(xué)確定配套比例、依據(jù)充分、透明公開、防范制度漏洞造成的權(quán)力尋租問題。

(二)因地制宜，靈活調(diào)整項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)安排

土地治理項(xiàng)目中的林業(yè)措施，各項(xiàng)目區(qū)應(yīng)根據(jù)平原和丘陵地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)的不同特點(diǎn)和要求，合理安排其資金用量和實(shí)施地點(diǎn)。平原地區(qū)盡量將樹苗栽種區(qū)規(guī)劃到溝渠旁的機(jī)耕路上，減少與農(nóng)田直接相連的機(jī)耕路上的栽種量。而對(duì)于山區(qū)地形特點(diǎn)以及機(jī)械化的現(xiàn)狀，則可以規(guī)劃安排相對(duì)多一些的資金用量和實(shí)施地點(diǎn)，以保證項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)安排符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，提高資金使用效率。

(三)明確責(zé)任，完善資金運(yùn)行監(jiān)管制度，建立問責(zé)機(jī)制

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的管理和監(jiān)控機(jī)制不健全，管控不到位，為弄虛作假、偷工減料、推卸責(zé)任提供了可乘之機(jī)。因此，應(yīng)從種子、化肥、樹苗的供應(yīng)、采購、分發(fā)、報(bào)賬以及后期管護(hù)各環(huán)節(jié)，明確農(nóng)發(fā)辦、經(jīng)辦方、項(xiàng)目建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組各自責(zé)任。加強(qiáng)管理和監(jiān)督，建立各環(huán)節(jié)、各部門業(yè)務(wù)資料的存檔和保管要求；對(duì)于不符合政府統(tǒng)一采購要求的采購業(yè)務(wù)，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)明確供貨的基本資質(zhì)和條件要求，防止項(xiàng)目建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從不具有建賬能力的個(gè)體企業(yè)采購種子、樹苗，增加日后監(jiān)督查處的難度。符合條件的要實(shí)行政府統(tǒng)一采購，確保采購物品的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)性，也便于發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)時(shí)的追蹤調(diào)查和責(zé)任界定。同時(shí)相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)加大審核檢查力度，防范多方勾結(jié)，虛構(gòu)合同和交易，偷工減料，以次充好，套取農(nóng)發(fā)資金的現(xiàn)象。各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理部門要切實(shí)履行嚴(yán)格把關(guān)的責(zé)任，加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目無償資金報(bào)賬單據(jù)的審核力度，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和掏空資金現(xiàn)象的發(fā)生，強(qiáng)化設(shè)計(jì)單位和施工單位的質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，建立逐級(jí)的責(zé)任分解機(jī)制和層層問責(zé)機(jī)制。

(四)細(xì)化資金績效評(píng)價(jià)操作要求，建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果審核制度

針對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金績效評(píng)價(jià)辦法中存在的問題，今后應(yīng)建立更為明確細(xì)化的績效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則或指南，明確每一指標(biāo)的評(píng)價(jià)意圖、內(nèi)容界定和數(shù)據(jù)來源及口徑要求，降低自我操縱的空間。相關(guān)主管部門和監(jiān)管部門應(yīng)建立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果抽審制度，對(duì)于虛報(bào)瞞報(bào)行為，還應(yīng)建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果公示制度。條件成熟的地方，可建立由外部中介機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金績效評(píng)價(jià)的制度，保證績效評(píng)價(jià)專業(yè)性和可靠性，為中央財(cái)政資金的分配提供科學(xué)依據(jù)。

(五)擴(kuò)大政策宣傳，細(xì)化公示制度，強(qiáng)化公眾監(jiān)督

雖然我國要求對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目和資金實(shí)行公示制度，但因未明確公示制的細(xì)節(jié)要求，很多項(xiàng)目只公布了總投入資金額度，造成項(xiàng)目區(qū)群眾對(duì)土地治理項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金用途等明細(xì)情況不知情，缺乏有效的群眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)。因此，客觀上為鎮(zhèn)政府對(duì)無償?shù)姆N子和化肥實(shí)行違規(guī)收費(fèi)，虛列培訓(xùn)名目提供了可乘之機(jī)，要從體制機(jī)制上阻斷該現(xiàn)象的發(fā)生，必須增強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)群眾的知情權(quán)，詳細(xì)公布項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金用途和項(xiàng)目預(yù)算等資料，盡可能地讓農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)作用，以減少各種造假和違規(guī)現(xiàn)象，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(六)嚴(yán)懲變相收費(fèi)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為土地治理項(xiàng)目實(shí)施主體，大量的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，目前大部分縣鄉(xiāng)政府自有財(cái)力薄弱，造成了部分地區(qū)對(duì)無償項(xiàng)目收取費(fèi)用以彌補(bǔ)自身經(jīng)費(fèi)的不足。這些客觀現(xiàn)象，有待于中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的進(jìn)一步理順，但并不意味著我們可以對(duì)各種違法違規(guī)現(xiàn)象姑息縱容。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)直接牽涉到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的根本利益，變相收費(fèi)、貪污腐敗等違法違規(guī)問題，造成政策執(zhí)行走樣，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策效果大打折扣，極易激發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，要加大處罰力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，維護(hù)社會(huì)的和諧安定?！?/p>

（本文受江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)績效審計(jì)——基于案例分析與模式改進(jìn)的探討”資助<項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2010SJB790022>）

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、南京審計(jì)學(xué)院）