●楊 璟

財政政策“拉力”：鼓勵人口流入重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)

●楊 璟

一、財政政策與人口流動的相互關(guān)系

財政政策是由若干個要素構(gòu)成的系統(tǒng)，而每一構(gòu)成要素的內(nèi)容又不同。財政政策要素的職能只有通過政策要素間的配合才可能轉(zhuǎn)化為政策的整體功能，同時，政策整體的功能也只有通過與區(qū)域客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境相協(xié)調(diào)才會產(chǎn)生積極的政策效應(yīng)。財政政策影響人口流動的目標(biāo)是實現(xiàn)人口長期均衡與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的和諧統(tǒng)一，即在相當(dāng)長時期內(nèi)，人口的均衡發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平協(xié)調(diào)一致、與資源環(huán)境承載能力相匹配，并且人口規(guī)模適度、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理，促進(jìn)統(tǒng)籌人口與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著人口流動多元化程度加深，人口流動不僅對財政政策有明顯的影響，也要求財政政策改變其原有的被動適應(yīng)局面，主動應(yīng)對人口流動問題并作出政策性引導(dǎo)和積極調(diào)整，更好地發(fā)揮人口流動的積極影響，避免其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干擾作用。人口流動導(dǎo)致勞動力在市場力量的支配下，從生產(chǎn)率較低的地區(qū)和部門流向生產(chǎn)力較高的地區(qū)和部門，將會帶來勞動力個人收入水平的提高和區(qū)域社會總福利的改進(jìn)，這是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性力量，也是促進(jìn)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的基本規(guī)律。

《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》中提出：“按照主體功能定位調(diào)控人口總量，引導(dǎo)人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的機(jī)制。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域吸納外來人口定居落居；引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況。”國務(wù)院關(guān)于人口發(fā)展十一五規(guī)劃和2020年規(guī)劃中也明確提出“在主體功能區(qū)建設(shè)中引導(dǎo)人口自愿、有序、平穩(wěn)流動?！贬槍Ξ?dāng)前人口區(qū)域分布與區(qū)域單元不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實，在主體功能區(qū)中推進(jìn)人口合理再分布,有利于實現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、資源環(huán)境承載能力的均衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、主體功能區(qū)之間人口流動離不開財政政策“拉力”

主體功能區(qū)人口流動的重點和難點主要是限制開發(fā)區(qū)的超載人口向優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)流動。因此，通過確定主體功能分區(qū)，針對不同主體功能區(qū)的特點，確定不同的財政政策引導(dǎo)人口流動取向，促使生態(tài)資源和公共資源，向自然資源和社會經(jīng)濟(jì)承載量較大的地區(qū)遷移，引導(dǎo)主體功能區(qū)內(nèi)人口合理分布和有序遷移，逐步形成以優(yōu)化開發(fā)區(qū)為龍頭，帶動重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和人口分布、環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略格局。

（一）重點開發(fā)區(qū)人口流動思路及其主要措施

1、重點開發(fā)區(qū)的人口流動思路。重點開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占地方經(jīng)濟(jì)總量比值較高，但各重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，東部地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)較集中，交通便利，城鎮(zhèn)化率較高，但資源環(huán)境承載力不足，人口有待穩(wěn)定發(fā)展；中西部地區(qū)交通條件較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，發(fā)展?jié)摿τ邢?，人口吸納能力不高。因此，重點開發(fā)區(qū)人口流動的戰(zhàn)略重點是：利用財政政策穩(wěn)定人口規(guī)模、積極推進(jìn)人口新型城鎮(zhèn)化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口加快集聚，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。同時，重點開發(fā)區(qū)的城市規(guī)劃和建設(shè)要預(yù)留吸納外來人口的空間，提高城市的人口承載能力，實現(xiàn)人口較大規(guī)模增長。為此，重點開發(fā)區(qū)人口流動要利用財政政策推動小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)建設(shè)，大力扶持企業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力有序地向新型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，放寬戶口政策，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革順利進(jìn)行。

2、重點開發(fā)區(qū)人口流動主要措施。一是實現(xiàn)區(qū)內(nèi)人口總量的動態(tài)平衡，鼓勵區(qū)內(nèi)人口向鄰近城鎮(zhèn)流動，提高人口集聚程度；加快新型城鎮(zhèn)化步伐，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中布局，增強(qiáng)人口吸納能力；優(yōu)化區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大非資源性產(chǎn)業(yè)的比重，移出資源消耗量大、環(huán)境污染重的企業(yè)，積極發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地。二是改善流動人口社會融入機(jī)制，鼓勵區(qū)內(nèi)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來流動人口定居落戶。建立鼓勵農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的長效機(jī)制，如：開發(fā)小套戶農(nóng)民工住房，免除或降低農(nóng)民工子女入學(xué)的各種費用，降低農(nóng)民就業(yè)成本。積極改革戶籍管理體制。探索以居住證代替暫住證，并讓持證者享有某些市民待遇，享受與市民同等的就業(yè)及醫(yī)療服務(wù)，對符合條件的給予辦理常住戶口等。實行免費職業(yè)介紹，消除城鄉(xiāng)勞動力市場界線，以增強(qiáng)重點開發(fā)區(qū)對農(nóng)民的拉力等。三是進(jìn)一步改善軟環(huán)境，為來區(qū)內(nèi)就業(yè)者實行“一站式”辦事制度，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高辦事透明度和辦事效率，駐地戶政中心對符合落戶條件的直接辦理，為來區(qū)內(nèi)創(chuàng)業(yè)者提供寬松的外部環(huán)境，用歸屬感來吸引一切有能力的人來投資興業(yè)，引導(dǎo)更多的人才為重點開發(fā)區(qū)做貢獻(xiàn)。四是戶籍和流動人口政策。根據(jù)重點開發(fā)區(qū)對人口規(guī)模的規(guī)劃，對區(qū)內(nèi)人口機(jī)械增長有關(guān)政策進(jìn)行改革，取消戶籍限制，探索建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度，促進(jìn)人才自由、合理流動。

（二）優(yōu)化開發(fā)區(qū)人口流動思路及其主要措施

1、優(yōu)化開發(fā)區(qū)的人口流動思路。優(yōu)化開發(fā)區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，城鎮(zhèn)化率較高，交通便利，具有較大發(fā)展空間，人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)狀態(tài)良好，人口吸納能力較強(qiáng)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的人口流動戰(zhàn)略重點是：實施“增強(qiáng)吸納能力、擴(kuò)大人口規(guī)模、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚”的財政支持政策，提高人口密度，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。同時，要做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，強(qiáng)化區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高本區(qū)的人口承載能力，使周邊人口向本區(qū)集聚，發(fā)揮優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動作用。為此，優(yōu)化開發(fā)區(qū)要進(jìn)一步優(yōu)化人口布局，合理控制區(qū)中心的人口規(guī)模，與產(chǎn)業(yè)和空間優(yōu)化同步，引導(dǎo)人口向周邊重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，形成人口合理有序的分布格局。

2、優(yōu)化開發(fā)區(qū)人口流動主要措施。一是實行積極的人口遷移戶籍政策，科學(xué)合理調(diào)控遷入總量、優(yōu)化遷入結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人口合理分布，吸引高層次人才，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)快速發(fā)展。區(qū)內(nèi)實行城鄉(xiāng)一體的戶口登記制度，取消各種戶口性質(zhì)，按照實際居住地統(tǒng)一登記為居民戶口。二是實施人口遷移戶籍條件準(zhǔn)入制度。把具有固定住所、合法職業(yè)和收入作為基本條件，同時，結(jié)合年齡、文化程度、職業(yè)能力、納稅、投資、養(yǎng)老保險等方面的條件，綜合作為準(zhǔn)予遷入?yún)^(qū)內(nèi)常住戶口的依據(jù)。其它人口功能區(qū)的人口遷入優(yōu)化開發(fā)區(qū)落戶，實行相同的準(zhǔn)入條件。三是凡錄用安置、畢業(yè)生就業(yè)、經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)調(diào)動工作、投靠親屬等遷入?yún)^(qū)內(nèi)辦理常住戶口的所有人員，都可以落戶優(yōu)化開發(fā)區(qū)。四是在勞動力流動遷移的過程中，政府及相關(guān)部門要努力確保他們的勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益，努力改善他們的生存和工作狀況，從而實現(xiàn)人口的開發(fā)性遷移，促進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的標(biāo)桿功能。

三、利用財政政策“拉力”，鼓勵人口流入重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)

（一）增強(qiáng)公共財政對流動人口的服務(wù)能力

經(jīng)費投入不足，支出結(jié)構(gòu)不盡合理是阻礙公共服務(wù)均等化目標(biāo)達(dá)成的主要因素。為了增強(qiáng)公共財政對流動人口的服務(wù)能力，將常住人口作為財政劃分依據(jù)來調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系。探索根據(jù)重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)常住人口數(shù)量，編制地方和部門預(yù)算，將流動人口納入公共財政覆蓋范圍。對人口流出地區(qū)，嘗試通過對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)來進(jìn)行獎勵等轉(zhuǎn)移支付方式來解決財政缺口，鼓勵人口流動。建立流動人口專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，形成中央和地方財政共擔(dān)機(jī)制。設(shè)立流動人口專項資金，中央財政根據(jù)輸入地吸納流動人口數(shù)量給予資金轉(zhuǎn)移支付支持。對吸納流動人口較多的重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)補(bǔ)助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多面向流動人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施，并通過轉(zhuǎn)移支付專項資金做好基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容，增強(qiáng)城市的綜合承載能力。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)流動人口的社會保障

一要堅持民生導(dǎo)向的公共策略。我國當(dāng)前的財政支出結(jié)構(gòu)，其經(jīng)濟(jì)性和建設(shè)性較為顯著，但是其社會性和再分配性相對較弱。從財政平衡以及滿足社會需求角度而言，財政體制應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注再分配領(lǐng)域，減小購買性支出比例，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移性支出比重，并力爭財政支出向民生、人力資本和社會資本傾斜。二要加強(qiáng)重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)經(jīng)費保障，把流動人口服務(wù)管理工作經(jīng)費、聘用協(xié)管員以及綜合信息平臺建設(shè)的費用納入同級財政預(yù)算，確保有錢辦事。三要建立流動人口保障專項基金，滿足流動人口多元需求。因為流動人口群體總體上在社會中處于弱勢地位，相較于常住人口面臨的社會風(fēng)險更多，社會問題更復(fù)雜，更需要來自政府的支持。因此，以一定比例的社會保障資金建立流動人口專項基金項目，基金所有權(quán)歸地方政府，各重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)建立管理中心，負(fù)責(zé)應(yīng)對流動人口福利改善、突發(fā)事件和對有特殊需求的流動人口提供貸款和必要的資助。四要保障流動人口子女平等接受義務(wù)教育。重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)政府要承擔(dān)起流動人口同住子女義務(wù)教育的責(zé)任，將流動人口子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預(yù)算，以全日制公辦中小學(xué)為主接收流動人口子女入學(xué)，并按照實際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用經(jīng)費。

（三）充分發(fā)揮財政政策促進(jìn)重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)就業(yè)的社會功能

擴(kuò)大財政支出，調(diào)整支出的方向以優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，如向有著良好的經(jīng)濟(jì)效益、解決就業(yè)人數(shù)多的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)傾斜可以很明顯地推動社會就業(yè)。同時有步驟地培育區(qū)域性和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，鼓勵重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)吸納下崗失業(yè)人口和農(nóng)村潛在的剩余人口，引導(dǎo)人口有序流動和合理分布。疏通勞動力流通渠道，強(qiáng)化勞動力市場管理。按市場化、產(chǎn)業(yè)化的要求，從機(jī)構(gòu)組織、教育培訓(xùn)、勞務(wù)信息、供求接軌、就業(yè)安置、權(quán)益保障等方面進(jìn)一步規(guī)范勞動力市場行為，同時，要有針對性地組織職業(yè)培訓(xùn)和法律普及活動，以提高流動人口勞動的技能和自我保護(hù)意識，從而促進(jìn)就業(yè)。■

銅陵學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院）