●財(cái)政部駐北京專員辦課題組

專員辦轉(zhuǎn)型背景下轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管模式重構(gòu)

●財(cái)政部駐北京專員辦課題組

財(cái)政部黨組高度重視專員辦轉(zhuǎn)型工作，要求專員辦逐步由事后檢查向事前事中控制轉(zhuǎn)變。在財(cái)政部頂層設(shè)計(jì)的總體架構(gòu)下，北京專員辦對(duì)當(dāng)前中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管工作進(jìn)行了全面梳理，圍繞“監(jiān)管流程再造”這一核心任務(wù)，按照現(xiàn)代財(cái)政制度方向和專員辦轉(zhuǎn)型要求，積極探索由“外延式”向“嵌入式”轉(zhuǎn)變的新型監(jiān)管模式。

一、中央轉(zhuǎn)移支付資金現(xiàn)狀及監(jiān)管意義

（一）中央轉(zhuǎn)移支付資金概況

中央轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的再分配，由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。一般性轉(zhuǎn)移支付是為平衡地區(qū)財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化而安排給地方的補(bǔ)助支出。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方代理事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)助支出。

我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模逐年擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付體系不斷完善。2010年-2013年中央轉(zhuǎn)移支付資金累計(jì)達(dá)14.6萬(wàn)億元，占中央公共財(cái)政支出總額的61%，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、平衡區(qū)域發(fā)展差異發(fā)揮了積極作用。(見(jiàn)表1)

（二）轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管意義

一是貫徹落實(shí)中央決策部署的必然要求,有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。二是保障宏觀調(diào)控政策和改善民生的重要措施，有利于實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)。三是全面推進(jìn)財(cái)政管理與改革的內(nèi)在需要，有利于從源頭上提高財(cái)政資金配置效率，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

表1 2010—2013年中央轉(zhuǎn)移支付情況表（單位：億元）

二、當(dāng)前“外延式”財(cái)政監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，專員辦根據(jù)財(cái)政部授權(quán)開(kāi)展中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，有效發(fā)揮了財(cái)政監(jiān)督的震懾和糾偏作用。雖然監(jiān)督檢查規(guī)模不斷擴(kuò)大，但仍屬“外延式”監(jiān)管的范疇，不能與財(cái)政管理職能要求充分匹配，在制度設(shè)計(jì)、方式手段等方面存在突出問(wèn)題，一定程度制約了整體監(jiān)管質(zhì)效。

（一）監(jiān)管架構(gòu)存在缺陷，未融入財(cái)政中心工作

1、監(jiān)管體制不科學(xué)。制度上沒(méi)有把專員辦作為中央轉(zhuǎn)移支付資金管理的必要一環(huán)，專員辦長(zhǎng)期游離于財(cái)政主體業(yè)務(wù)之外，主要依據(jù)臨時(shí)授權(quán)開(kāi)展事后檢查，監(jiān)管工作處于零敲碎打的局面，沒(méi)有體現(xiàn)財(cái)政資金鏈條化管理。

2、監(jiān)管信息不對(duì)稱。轉(zhuǎn)移支付資金管理信息沒(méi)有完全向?qū)T辦開(kāi)放，專員辦掌握的主要是撥款文件、管理辦法等淺層次信息，對(duì)政策制定目標(biāo)、資金分配依據(jù)、項(xiàng)目申報(bào)流程、驗(yàn)收考核結(jié)果等關(guān)鍵事項(xiàng)缺乏必要了解，影響了轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的深度和廣度。

（二）監(jiān)管要求相對(duì)粗泛，未體現(xiàn)權(quán)責(zé)相匹配原則

1、監(jiān)管涵蓋不完整。部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法沒(méi)有涉及監(jiān)管事項(xiàng)，或規(guī)定由地方財(cái)政或主管部門實(shí)施監(jiān)管而未提及中央財(cái)政監(jiān)管，不能直觀體現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付資金的權(quán)責(zé)一致性。由于監(jiān)管授權(quán)零散，專員辦開(kāi)展監(jiān)管的依據(jù)不夠完整充分。

2、監(jiān)管規(guī)定較籠統(tǒng)。大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法沒(méi)有具體規(guī)定監(jiān)管方式、方法、要求，缺少分類制度化、規(guī)范化的操作細(xì)則，各地財(cái)政監(jiān)管的能動(dòng)性差異較大，存在一定的自由裁量空間和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

（三）監(jiān)管方式單一滯后，未涵蓋財(cái)政管理特點(diǎn)

1、監(jiān)管環(huán)節(jié)偏于事后。在中央轉(zhuǎn)移支付資金前期申報(bào)、撥付、建設(shè)實(shí)施等環(huán)節(jié)缺乏及時(shí)有效監(jiān)管，對(duì)于虛假申報(bào)、報(bào)大建小、延期建設(shè)、截留挪用等問(wèn)題，處罰追責(zé)難以改變資金浪費(fèi)的不可逆性。

2、監(jiān)管方式倚重檢查。目前主要采取檢查或?qū)徍说谋O(jiān)管方式，日常跟蹤、政策調(diào)研、管理建議、績(jī)效評(píng)價(jià)等其他監(jiān)管方式的綜合運(yùn)用程度不高，不能充分體現(xiàn)財(cái)政部門的職能要求。

3、監(jiān)管手段相對(duì)落后。中央轉(zhuǎn)移支付資金具有項(xiàng)目多、資金散、分布廣的特點(diǎn)，有限的監(jiān)管人力制約了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管覆蓋面，而薄弱的信息化水平又嚴(yán)重影響非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管實(shí)施能力，導(dǎo)致一些轉(zhuǎn)移支付資金長(zhǎng)期脫離監(jiān)管。

（四）監(jiān)管成果利用有限，未充分發(fā)揮監(jiān)管效用

1、監(jiān)管結(jié)果傳遞不暢通。專員辦與業(yè)務(wù)司局間沒(méi)有建立暢通的雙向信息溝通渠道，專員辦監(jiān)管情況不能及時(shí)傳遞到業(yè)務(wù)司局，業(yè)務(wù)司局采納利用情況也不能直接傳遞到專員辦，“查管分離”成為“查管脫節(jié)”。

2、監(jiān)管效用未充分體現(xiàn)。資金使用情況和項(xiàng)目建設(shè)情況應(yīng)當(dāng)作為下一年度預(yù)算安排的重要參考之一，但目前專員辦監(jiān)管成果尚未成為業(yè)務(wù)司局完善政策、分配資金的制度化依據(jù)，不能充分發(fā)揮績(jī)效監(jiān)督的激勵(lì)和約束作用。

三、積極探索構(gòu)建“嵌入式”監(jiān)管模式

為破解當(dāng)前“外延式”監(jiān)管模式存在的問(wèn)題，需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，理順監(jiān)管體制，豐富監(jiān)管方式，把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管嵌入財(cái)政主要業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管新模式。

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，重構(gòu)監(jiān)管目標(biāo)

1、明確總體思路。轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管總體思路是“一個(gè)堅(jiān)持、兩個(gè)圍繞、三個(gè)體現(xiàn)、四個(gè)突出”。第一，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和分步實(shí)施相結(jié)合，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)從偏重具體個(gè)別事項(xiàng)到財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，核心是監(jiān)管流程再造。第二，圍繞服務(wù)財(cái)政改革和財(cái)政管理，圍繞服務(wù)財(cái)政中心工作大局。第三，體現(xiàn)專員辦駐地優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督特色，體現(xiàn)監(jiān)管層次和效率。第四，監(jiān)管理念要突出日?；⒁?guī)范化、協(xié)調(diào)配合和相互制約的要求；監(jiān)管重點(diǎn)要突出預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效監(jiān)督；監(jiān)管環(huán)節(jié)要突出事前、事中的管理控制，減少事后檢查比重；監(jiān)管方式要突出動(dòng)態(tài)監(jiān)控分析，加大非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度。

2、拓展監(jiān)管目標(biāo)。除糾正處罰外，還應(yīng)包括以下三個(gè)方面監(jiān)管目標(biāo)：第一，防控風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管應(yīng)主動(dòng)揭示資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)并采取有效措施進(jìn)行防控，強(qiáng)化事前風(fēng)險(xiǎn)防范和事中風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)變。第二，優(yōu)化配置。充分發(fā)揮專員辦貼近基層的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資金合理安排，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，保證資金投向最急需的領(lǐng)域。第三，完善政策。監(jiān)管工作應(yīng)提高站位，從國(guó)家治理的高度分析研究轉(zhuǎn)移支付中深層次、實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的不斷完善。

（二）嵌入業(yè)務(wù)流程，重構(gòu)監(jiān)管體制

1、融入財(cái)政管理。以優(yōu)化和重組轉(zhuǎn)移支付資金業(yè)務(wù)管理流程為核心，抓住資金申報(bào)、撥付、使用等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將專員辦嵌入預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程，作為中央財(cái)政管理的必要組成部分，使監(jiān)管工作擺脫孤立片面的狀態(tài)，真正與財(cái)政管理融為一體，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作與資金運(yùn)行同步。

2、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。業(yè)務(wù)司局的優(yōu)勢(shì)是站位較高，相對(duì)宏觀，把握問(wèn)題全面，但對(duì)第一手資料掌握不充分。專員辦身處一線，掌握基層實(shí)際問(wèn)題，但相對(duì)微觀，信息不夠全面。兩者間應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享，環(huán)環(huán)相扣，有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金立體式監(jiān)管，提高監(jiān)管成效。

3、明確監(jiān)管主體。構(gòu)建完整系統(tǒng)的監(jiān)管體系，將專員辦作為中央財(cái)政管理在地方上的延伸，明確專員辦就地開(kāi)展中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的主體地位。同時(shí)加快推動(dòng)立法進(jìn)程，通過(guò)修訂《預(yù)算法》或出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的范圍、權(quán)限和程序進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步提高監(jiān)管工作的權(quán)威性。

（三）把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，重構(gòu)監(jiān)管內(nèi)容

中央轉(zhuǎn)移支付資金具有類型多、金額大、對(duì)象廣、鏈條長(zhǎng)、分布散的特點(diǎn)，需要在掌握轉(zhuǎn)移支付總體情況的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目，按照資金特點(diǎn)和管理要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行科學(xué)劃分，并實(shí)施分類監(jiān)管。（見(jiàn)表2）

表2 轉(zhuǎn)移支付資金分類監(jiān)管示意圖

1、一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管。一般性轉(zhuǎn)移支付資金由地方統(tǒng)籌運(yùn)用，接受地方財(cái)政監(jiān)管和人大監(jiān)督，因此中央財(cái)政監(jiān)管應(yīng)以宏觀指導(dǎo)為主。專員辦監(jiān)管主要包括：一是根據(jù)財(cái)政部授權(quán)，參與一般轉(zhuǎn)移支付計(jì)算基數(shù)的事前調(diào)查，提高預(yù)算編制科學(xué)性；二是日常了解情況，采集統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)；三是根據(jù)財(cái)政部組織部署，對(duì)指定資金開(kāi)展專項(xiàng)抽查。

2、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政監(jiān)管的重點(diǎn)。在立項(xiàng)申報(bào)、項(xiàng)目建設(shè)、資金使用等節(jié)點(diǎn)，需要側(cè)重發(fā)揮財(cái)政監(jiān)管威懾、糾偏、預(yù)警、調(diào)研、建議作用；在項(xiàng)目驗(yàn)收、政策評(píng)估等節(jié)點(diǎn)，需要側(cè)重發(fā)揮財(cái)政監(jiān)管績(jī)效考核、評(píng)估、問(wèn)責(zé)、激勵(lì)作用。專員辦監(jiān)管主要包括五部分：一是在資金申報(bào)環(huán)節(jié)加強(qiáng)前置把關(guān)。對(duì)項(xiàng)目申報(bào)情況的真實(shí)性與合規(guī)性進(jìn)行審核，選擇重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)單位資質(zhì)可靠性、申報(bào)材料完整性等進(jìn)行抽查。二是在資金撥付環(huán)節(jié)加強(qiáng)控制。督促地方財(cái)政提高預(yù)算分解下達(dá)的及時(shí)性和完整性，避免出現(xiàn)超范圍轉(zhuǎn)撥中央資金、不足額配套地方資金等情況。三是在資金使用環(huán)節(jié)加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)控。防范虛報(bào)投資規(guī)模、隨意變更項(xiàng)目、財(cái)務(wù)核算混亂等問(wèn)題，促使地方部門和項(xiàng)目單位更加重視中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用。四是在項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)。選擇重大民生項(xiàng)目，對(duì)資金使用情況、政策執(zhí)行效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理。五是在處理處罰環(huán)節(jié)加強(qiáng)后續(xù)督導(dǎo)。建立健全監(jiān)督回訪機(jī)制，加大對(duì)行政處理處罰決定執(zhí)行情況的檢查，推動(dòng)相關(guān)單位嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付政策要求。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管方法，重構(gòu)監(jiān)管手段

1、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。除傳統(tǒng)查賬檢查外，綜合運(yùn)用專項(xiàng)政策調(diào)研、項(xiàng)目約談反饋、部門聯(lián)合論證等監(jiān)管手段。依托“轉(zhuǎn)移支付管理信息系統(tǒng)”，按照轉(zhuǎn)移支付資金基礎(chǔ)要素和監(jiān)管重點(diǎn)，機(jī)動(dòng)設(shè)置查詢及篩選條件，查看資金流向并加大跟蹤分析，為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。

2、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。一類是日常式現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，即日常根據(jù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管線索，實(shí)施“短平快式”核查調(diào)研，隨發(fā)現(xiàn)、隨跟進(jìn)、隨整改。另一類是專項(xiàng)式現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，即根據(jù)財(cái)政部工作計(jì)劃和專員辦工作要點(diǎn)，按項(xiàng)目或條塊開(kāi)展較大規(guī)模的專項(xiàng)檢查。

四、構(gòu)建監(jiān)管配套支撐體系

（一）完善組織支撐

一是強(qiáng)化制度要求，閉合轉(zhuǎn)移支付資金管理鏈條。建立專員辦與有關(guān)司局業(yè)務(wù)對(duì)接的工作渠道，進(jìn)一步制度化要求地方財(cái)政部門和項(xiàng)目單位向?qū)T辦抄報(bào)資金撥付使用情況。二是劃分監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)管合力。地方財(cái)政利用日常管理體系實(shí)施過(guò)程管理；專員辦對(duì)項(xiàng)目資金情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并對(duì)地方財(cái)政分配、撥付中央資金以及配套情況進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)多種形式推動(dòng)聯(lián)合監(jiān)管。

（二）完善機(jī)制支撐

一是建立科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管流程。修訂完善轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管規(guī)程，進(jìn)一步梳理崗位職責(zé)，制定操作辦法，通過(guò)制度約束，有效規(guī)范監(jiān)管主體行為，提升轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管工作質(zhì)量。二是建立監(jiān)管信息反饋機(jī)制。積極搭建監(jiān)管信息雙向溝通渠道，專員辦及時(shí)向相關(guān)司局報(bào)送監(jiān)管情況和管理建議，并明確業(yè)務(wù)司局歸集、采納、督辦、反饋的流程。三是建立監(jiān)管成果利用機(jī)制。把資金監(jiān)管情況作為業(yè)務(wù)司局安排資金、完善政策的重要參考依據(jù)，促進(jìn)業(yè)務(wù)司局及時(shí)調(diào)整投入方向，提升資金使用效益。

（三）完善技術(shù)支撐

一是建立健全監(jiān)管信息化體系。根據(jù)“所有控制都進(jìn)流程，實(shí)現(xiàn)信息化”要求，將轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管流程體現(xiàn)到信息化平臺(tái)，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)采集和信息分析。二是探索實(shí)現(xiàn)信息化整體對(duì)接。搭建實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，嘗試與各業(yè)務(wù)司局管理信息系統(tǒng)對(duì)接，與地方財(cái)政部門轉(zhuǎn)移支付信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)管資源共享。

（四）完善人員支撐

一是強(qiáng)化對(duì)財(cái)政監(jiān)督干部的素質(zhì)培訓(xùn)，加大預(yù)算編制與執(zhí)行、績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)等財(cái)政核心業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，切實(shí)提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。二是逐步改善人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有財(cái)政、會(huì)計(jì)等經(jīng)濟(jì)類人才的基礎(chǔ)上，合理配備計(jì)算機(jī)、工程、投資等方面人才，建立一支適應(yīng)新時(shí)期財(cái)政監(jiān)管要求的復(fù)合型、專業(yè)化的干部隊(duì)伍?！?/p>

執(zhí)筆:王寧寧 李海峰

課題指導(dǎo):王利媛