●汪水文

全面深化改革背景下財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型的探討

●汪水文

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這一背景下，財政金融監(jiān)管應(yīng)認真貫徹落實 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，根據(jù)財政部黨組的要求，探尋一條轉(zhuǎn)型之路。

一、加強金融監(jiān)管工作是現(xiàn)實需要

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。2008年，財政部下發(fā) 《關(guān)于進一步明確財政監(jiān)察專員辦事處做好財政金融監(jiān)管工作的通知》，對專員辦金融監(jiān)管職責(zé)作出明確規(guī)定，要求進一步發(fā)揮專員辦協(xié)助做好財政金融監(jiān)管工作的作用。專員辦加強金融監(jiān)管工作，主要是出于四個方面的需要。

（一）專員辦加強金融監(jiān)管是履行出資人職責(zé)及社會事務(wù)管理職責(zé)的需要

一方面，從我國的現(xiàn)實情況來看，2003年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國資委對非金融企業(yè)履行出資人職責(zé),而財政部則作為金融企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人，對金融類企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)管。專員辦是財政部派出機構(gòu),有責(zé)任按照財政部授權(quán)對中央金融企業(yè)的各地分支機構(gòu)進行監(jiān)管，關(guān)注國有資產(chǎn)安全性。另一方面，財政部門作為國民經(jīng)濟宏觀管理部門，有著經(jīng)濟社會事務(wù)管理者的身份，對金融企業(yè)實施財政、財務(wù)、會計和國有資產(chǎn)監(jiān)督是其職責(zé)所在。

（二）專員辦加強金融監(jiān)管是防范財政風(fēng)險的需要

黨的十八大報告提出，要“始終把關(guān)注金融風(fēng)險、促進金融發(fā)展放在突出位置，努力探索金融監(jiān)管在政治治理、市場治理、公司治理三個層面發(fā)揮的建設(shè)性作用。”金融風(fēng)險在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險，一旦風(fēng)險演化為危機，最終中央財政責(zé)無旁貸。并且，在絕大多數(shù)金融企業(yè)由國家控股的情況下，金融企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險還會帶來國有資產(chǎn)的損失。因此，有效防范金融風(fēng)險成為財政部門的重要職責(zé)。專員辦作為監(jiān)管部門，理應(yīng)發(fā)揮其就地監(jiān)管的作用，幫助金融企業(yè)提升經(jīng)營管理水平，防止金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

（三）專員辦加強金融監(jiān)管是“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制的需要

當前，我國實行的是“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制，一行三會各自承擔(dān)著不同的專業(yè)監(jiān)管職責(zé)。而隨著金融業(yè)的不斷發(fā)展，分業(yè)經(jīng)營的界線已經(jīng)模糊，金融業(yè)務(wù)的交叉成為趨勢。在這種形式下，分業(yè)監(jiān)管機制的不完善將會導(dǎo)致監(jiān)管漏洞。而專員辦作為財政部的派出機構(gòu)，由于其自身的優(yōu)勢，能夠針對金融體系中跨行業(yè)、跨部門的深層次問題就地進行檢查調(diào)研、實施監(jiān)管，通過揭示問題、提出對策，促進我國金融行業(yè)的不斷完善與發(fā)展。

（四）專員辦加強金融監(jiān)管是實現(xiàn)財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的需要

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。我們應(yīng)該把實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略放在全面建成小康社會和建設(shè)全國生態(tài)文明典范城市的背景下來理解。實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略對于“兩個率先”建設(shè)目標任務(wù)的完成，具有重要的意義。

包括金融監(jiān)管在內(nèi)的財政監(jiān)督工作如何轉(zhuǎn)型？目前正處在頂層設(shè)計上的探索研討之中。其轉(zhuǎn)型的要義在于：專員辦的財政監(jiān)督工作應(yīng)融入或嵌入部相應(yīng)司局業(yè)務(wù)工作流程和職能運行之中。部金融司的工作職能主要立足于國家的宏觀層面，面對的是總部、總行、總公司，而大量分布在全國各地的分支機構(gòu)，如離開了專員辦的就地監(jiān)管，就會成為財政部“鞭長莫及”的“監(jiān)管盲區(qū)”。因此，加強專員辦就地行使金融監(jiān)管職責(zé)，就能較好地彌補部金融司職能運行中的“短板”，形成全方位、全覆蓋的財政金融監(jiān)管格局。

二、專員辦金融監(jiān)管工作轉(zhuǎn)型的原因分析

（一）更加開放的金融環(huán)境需要靈活多樣的金融監(jiān)管方式與之適應(yīng)

近年來，金融體制改革不斷深化，特別是金融企業(yè)股份制改革的推進，金融服務(wù)市場的全面對外開放，以及金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢逐漸明晰，金融領(lǐng)域的各種新情況、新問題層出不窮，使金融企業(yè)的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化。而中央逐步放寬對利率的管制和銀行業(yè)門檻要求，使得越來越多的小型金融機構(gòu)和民營銀行進入，越來越多的股份制銀行和探索中的民營銀行出現(xiàn)，對金融監(jiān)管提出了全方位的挑戰(zhàn)。為此，《決定》要求“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。”如何引導(dǎo)和監(jiān)管多層次的金融市場，財政部作為國家宏觀調(diào)控的綜合職能部門之一，肩負著不可推卸的責(zé)任。專員辦作為財政部的派出機構(gòu)，面對新的金融環(huán)境，需要積極轉(zhuǎn)變觀念，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，迎接新的挑戰(zhàn)。

（二）政府與市場關(guān)系之間的重新定位對金融監(jiān)管提出了思考

黨的十八大報告指出“經(jīng)濟體制改革核心問題是處理好政府與市場之間的關(guān)系?！彪S著政治經(jīng)濟體制改革步入深水區(qū)，重新定義政府與市場之間的關(guān)系成為各項改革的關(guān)鍵?！案幼鹬厥袌鲆?guī)律，更好發(fā)揮政府作用”，尋求政府行為與市場功能的最佳結(jié)合點，政府要學(xué)會“有所為有所不為”。這一核心問題延伸到金融領(lǐng)域，體現(xiàn)為要謹慎把握政府監(jiān)管與金融市場發(fā)展之間的“度”，金融監(jiān)管如何做到既不“缺位”又不“越位”，是一個值得深入思考的問題。如果繼續(xù)按以往的監(jiān)管方式和思路實施財政金融監(jiān)管，必將與整體經(jīng)濟體制改革背道而馳，不符合經(jīng)濟體制改革浪潮和主方向。因此，需要實現(xiàn)財政金融監(jiān)管工作全面轉(zhuǎn)型。

（三）財政金融監(jiān)管工作要適應(yīng)專員辦轉(zhuǎn)型的要求

專員辦轉(zhuǎn)型是財政管理改革的重要組成部分，重新設(shè)計財政監(jiān)督職責(zé)，才能更好地服務(wù)國家經(jīng)濟工作大局。專員辦轉(zhuǎn)型的號角已經(jīng)吹響，對其定位不僅是單純的檢查機構(gòu)，而是對財政部整體工作在地方的延伸。其著眼點是從監(jiān)督職責(zé)逐步走向服務(wù)與管理，細化到財政金融監(jiān)管工作中，表現(xiàn)為以監(jiān)管為手段，服務(wù)金融機構(gòu)更好地發(fā)展這一目標。而當前我國財政金融監(jiān)管中存在種種問題，尚不能適應(yīng)專員辦轉(zhuǎn)型整體目標的要求，需要加快金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型步伐。

三、專員辦財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型的方向

基于財政監(jiān)管轉(zhuǎn)型應(yīng)定位于財政部整體工作在地方的延伸、應(yīng)嵌入部相關(guān)司局業(yè)務(wù)流程之中的總思路，專員辦財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型方向，最基本的是立足財政部金融監(jiān)管職能的延伸，以會計信息質(zhì)量監(jiān)管為主導(dǎo)方式，以防范金融風(fēng)險和維護國有資產(chǎn)安全為目標，就地履行金融監(jiān)管職責(zé)。

因此，金融業(yè)本身在國民經(jīng)濟中的重要地位就對加大財政金融會計信息質(zhì)量監(jiān)管力度提出更高要求，而新形勢下金融業(yè)的不斷發(fā)展更加凸顯了財政部門在金融業(yè)會計信息質(zhì)量檢查中全行業(yè)覆蓋的綜合監(jiān)管優(yōu)勢，因此財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型應(yīng)順應(yīng)這一趨勢，將金融業(yè)會計信息質(zhì)量監(jiān)管作為財政金融監(jiān)管的主體業(yè)務(wù)，由財政部門金融監(jiān)管專職機構(gòu)履行該職責(zé)。

財政金融監(jiān)管在轉(zhuǎn)型中應(yīng)履行出資人職責(zé)，由財政部門相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理機構(gòu)具體執(zhí)行。財政部作為國家主要金融機構(gòu)的最大出資人、國有金融資產(chǎn)的管理部門，其“大股東”身份要求其承擔(dān)起金融業(yè)國有股權(quán)管理的職責(zé)。因此，財政部門對金融機構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃、落實國家宏觀調(diào)控政策、防范各類風(fēng)險、股權(quán)分紅、薪酬模式等進一步科學(xué)有效地管理、更好地履行出資人職責(zé)，也是財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型命題中的應(yīng)有之義。這些職責(zé)可通過部金融司延伸授權(quán)專員辦就地履行，從而有效克服“鞭長莫及”的問題。

四、專員辦財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點

在全面深化改革背景下，專員辦財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型應(yīng)緊跟國家財政金融體制改革，以全局性視野和思維把握財政金融監(jiān)管的關(guān)鍵點，讓財政金融監(jiān)管的轉(zhuǎn)型配合服務(wù)于國家經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。

（一）強化財政部門金融監(jiān)管職能

在金融改革的大潮中，應(yīng)進一步強化專員辦金融監(jiān)管職能，促進金融監(jiān)管工作轉(zhuǎn)型，防范和化解財政金融風(fēng)險。

1、加強金融企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查，強化其主導(dǎo)地位。鑒于我國金融資產(chǎn)龐大，金融行業(yè)獨立管理的現(xiàn)實，不宜將金融企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查納入會計監(jiān)管工作中統(tǒng)一開展，而應(yīng)該由負責(zé)金融監(jiān)管的部門單獨開展金融企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查。同時在新形勢下，金融企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查被賦予更多的新內(nèi)涵，更加注重深層次問題的檢查，著眼于會計制度的完善；更加注重整改根源性問題，為企業(yè)營造健康的市場環(huán)境；更加注重由“點”到被查行業(yè)“面”的整體排查，對存在普遍問題全面整體規(guī)范，充分發(fā)揮財政檢查效應(yīng)；更加注重將金融績效監(jiān)督納入金融企業(yè)會計信息質(zhì)量監(jiān)督范疇，更有效防范財政金融風(fēng)險等。這些責(zé)任的履行由專門獨立的財政金融監(jiān)管部門承擔(dān)能更好地保證檢查效果，充分發(fā)揮財政金融監(jiān)管的優(yōu)勢。

2、轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管方式。一是前移監(jiān)督關(guān)口，突出對金融企業(yè)的事前、事中監(jiān)管。二是積極利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，完善金融監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，加強非現(xiàn)場監(jiān)管。 此外，針對行業(yè)改革帶來的監(jiān)管內(nèi)容發(fā)生轉(zhuǎn)變，積極創(chuàng)新監(jiān)管方式。

3、擴大金融監(jiān)管成效。要注重結(jié)合金融監(jiān)管工作重點，開展深層次的調(diào)研分析，針對金融企業(yè)出現(xiàn)的共性問題，提出解決對策，促進財政金融政策以及相關(guān)財會制度的完善與優(yōu)化；針對金融行業(yè)新業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，主動探索，加大檢查力度，充分拓展檢查覆蓋領(lǐng)域，有利于在全國范圍內(nèi)規(guī)范和統(tǒng)一金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。

4、要加強相關(guān)財政政策的宣傳。幫助金融企業(yè)解決業(yè)務(wù)經(jīng)營及內(nèi)部管理問題，促進金融企業(yè)完善各項制度，為金融企業(yè)做好服務(wù)工作。

（二）加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)

近年來，由于信托、理財、互聯(lián)網(wǎng)金融等新金融的發(fā)展，各金融子行業(yè)間的界限逐漸模糊，金融機構(gòu)的綜合經(jīng)營、交叉經(jīng)營以及跨市場、跨行業(yè)的金融創(chuàng)新，都要求宏觀調(diào)控部門做好監(jiān)管協(xié)調(diào)以避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。2013年8月，國務(wù)院同意建立金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度，旨在加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、保障金融業(yè)穩(wěn)健運行；黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制”；為順應(yīng)金融業(yè)發(fā)展趨勢、落實國家改革部署，財政金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型要從內(nèi)、外兩個方面進一步鞏固完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

1、對外加強金融監(jiān)管各相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。針對目前我國金融監(jiān)管工作中存在的監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管真空、效率不高等問題，財政部門要加強與人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管部門的溝通、協(xié)作和合作。第一，各監(jiān)管部門出臺的政策、規(guī)定要相互協(xié)調(diào)，避免相關(guān)規(guī)定、標準不一致甚至明顯相悖的現(xiàn)象。第二，各監(jiān)管部門之間要實現(xiàn)信息共享。在保證信息合理利用及安全的前提下，各監(jiān)管部門可以通過召開聯(lián)席會議等方式交流金融監(jiān)管的內(nèi)容、方法等信息，促進信息的交流與共享。第三，各監(jiān)管部門之間加強監(jiān)管協(xié)作。在金融監(jiān)管工作中，各監(jiān)管部門可以采取聯(lián)合檢查的方式，形成檢查的規(guī)模效應(yīng)，有效利用資源，擴大檢查成效。

2、對內(nèi)加強專職監(jiān)督機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)。在財政系統(tǒng)內(nèi)部，財政部監(jiān)督檢查局與財政部金融司，以及各地專員辦與財政廳（局）金融處之間都要加強溝通協(xié)調(diào)。業(yè)務(wù)管理機構(gòu)要為專職監(jiān)督機構(gòu)及時提供相關(guān)信息，并配合專職監(jiān)督機構(gòu)開展監(jiān)督檢查；專職監(jiān)督機構(gòu)要及時了解相關(guān)金融政策，根據(jù)業(yè)務(wù)管理機構(gòu)金融工作的需要確立工作重點，開展檢查調(diào)研，為完善財政金融政策建言獻策。同時，財政部要對專員辦充分授權(quán)，確保專員辦有效履行職責(zé)?！?/p>

(作者單位：財政部駐湖北專員辦）