●李志剛 楊洪超 晁 霞 劉 慧

關于河南省中小學校舍安全工程實施情況的調查與完善建議

●李志剛 楊洪超 晁 霞 劉 慧

黨的十八大報告把教育放在改善民生和加強社會建設之首，強調 “教育是民族振興和社會進步的基石”，提出要“努力辦好人民滿意的教育”。校舍安全建設作為一項民心工程，體現(xiàn)了“辦人民滿意的教育”的根本宗旨，體現(xiàn)了促進學生全面發(fā)展的核心價值取向。實施校安工程是黨中央、國務院著眼全局做出的一項重大決策。2009年以來，河南省開始啟動校安工程，因地制宜，采取“五年規(guī)劃，三年攻堅”的實施辦法，計劃用5年時間全面完成，2009年至2011年河南省共安排校安工程獎補資金20億元。為確保工程順利實施，自2012年6月至8月，河南省財政廳組織對全省16個省轄市本級、39個縣（市、區(qū)）共計210個項目單位2009-2011年校安工程獎補資金使用管理情況進行了專項檢查，并對校安工程實施情況進行了深入調研。

總體來看，河南省校安工程組織周密、進展順利、成效顯著，著力強化了校舍安全基礎管理，極大改善了學校辦學條件，廣泛贏得了人民群眾一致贊譽，有效促進了教育資源優(yōu)化整合，切實增強了校舍安全責任意識。但是，通過檢查也發(fā)現(xiàn)了個別市縣存在工程建設進展不平衡、擅自改變項目建設內容、優(yōu)惠政策落實不到位等一些亟待解決的問題。本文結合河南省校安工程實施情況，分析校安工程建設中存在的問題及原因，并提出進一步加強河南省中小學校舍安全管理的政策建議。

一、河南省校安工程實施存在的問題

（一）排查鑒定環(huán)節(jié)有遺漏

一是未實行逐棟排查，個別縣市部分學校對校安工程概念存在模糊認識，誤認為校舍僅指教學樓，未將圍墻、門衛(wèi)房、倉庫等學校附屬設施納入鑒定范圍，留下了安全隱患。二是未實行逐校排查，與公辦學校相比，河南省民辦學校校安工程實施進度比較滯后，一些縣市區(qū)未及時組織排查鑒定、納入規(guī)劃、實施加固改造。

（二）校安工程進展不平衡

按照省政府制定的進度時間表和三年規(guī)劃確定的工程進度，校安工程規(guī)劃總任務應在三年內全面完成，并要求于2012年底前100%檢查驗收。但從檢查情況來看，主要表現(xiàn)在縣區(qū)之間進展不平衡，個別地區(qū)項目建設進展緩慢。據(jù)統(tǒng)計，2009-2011年中央和省財政獎補資金規(guī)劃重建校舍涉及210所學校，按投資計劃要求2011年底前全部竣工，截止2012年8月，82個工程項目尚未實施或按時完工，項目進展比較滯后，不利于資金發(fā)揮應有效益。

（三）未嚴格履行工程建設程序

個別項目在執(zhí)行基本建設程序、監(jiān)理和竣工驗收制度等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。一是少數(shù)項目未按規(guī)定實行公開招投標、招投標不規(guī)范或拆分工程規(guī)避招標，直接由學校與施工方簽訂合同進行建設，涉及資金3323.37萬元。二是工程實施過程中個別項目未按規(guī)定進行財政投資評審，尚存在施工合同簽訂不規(guī)范、施工單位資質不合規(guī)、工程建設質量管理不嚴格等現(xiàn)象，一定程度上影響了校安工程的順利開展。三是97個建設項目竣工后未按規(guī)定及時辦理工程驗收、竣工決算，也未設置項目永久性標示牌，后續(xù)工作有待進一步完善和規(guī)范。

（四）資金使用管理不規(guī)范

檢查中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)已到位財政資金下?lián)懿患皶r，部分被挪用于規(guī)劃外的其他學校建設等問題，共涉及6583萬元，占檢查資金總額的4%。如某縣教育局以未納入校安工程重建規(guī)劃的項目進行申報，冒領校安工程重建資金；又如個別縣級教育部門擠占挪用專項資金用于購買辦公用品和廚具、電路改造等與校安工程無關的支出；再如5個市縣財政部門滯留校安工程資金6個月至1年不等，涉及資金達5808萬元，在一定程度上影響校安工程進度。

（五）擅自改變項目建設內容

個別縣區(qū)對校安工程政策理解不到位，混淆校舍分類中“教學及輔助用房”及“生活用房”的概念，出現(xiàn)未按批準備案的內容實施建設、擅自變更建設內容、縮小投資規(guī)模等違規(guī)現(xiàn)象。如某學校將重建大門的資金部分用于支付宿舍樓防盜窗、食堂防水、宿舍樓后地坪等項目。

（六）優(yōu)惠政策落實不到位

雖然國家和省政府三令五申要嚴格落實校安工程優(yōu)惠政策，但在校安工程建設手續(xù)辦理中，仍有個別部門的行政服務窗口不了解校安工程減免的相關政策，對校安工程政策解讀存在偏差，致使優(yōu)惠政策未得到有效落實。如部分校安工程中涉及的基礎設施配套費、墻改基金、人防費等行政事業(yè)性收費未按優(yōu)惠政策得到減免，加大了工程建設成本。

二、河南省校安工程實施中存在問題的原因分析

（一）思想認識不到位

近年來國家不斷加大對中小學校建設的投入力度，除校安工程專項資金外，還有農村中小學校舍維修改造專項資金、校舍維修改造長效機制資金等，個別地方在落實地方資金上存在畏難情緒，“等、靠、要”思想嚴重，資金整合不積極，不能將與中小學校舍建設有關的各項資金進行有效整合，致使校安工程資金難以發(fā)揮應有的引導作用。此外，項目單位對校安工程專項資金的使用范圍存在偏差，在申報項目備案時，未嚴格按規(guī)定結合排查鑒定結果選取項目，在實施過程中與其他校舍改造資金混淆使用，同時相關部門在資料申報階段也未能嚴格審核把關，從而產生擠占挪用等問題。

（二）農村校安工程任務艱巨

農村中小學大多為上世紀90年代以前和“普九”早期建設的校舍，絕大部分不符合抗震設防等防災標準和設計規(guī)范，是實施校安工程的重點和難點。中央和省級財政獎補資金要求重點用于農村義務教育學校，但農村小學點多面廣，工程量大，再加上部分縣市地處深山區(qū)，交通不便利，施工條件較差，一般工程建設要利用寒暑假時間實施，致使部分項目未能及時開工建設。同時，個別低價中標的工程項目，伴隨著原材料價格日益增高，導致施工單位積極性不高，進度偏慢，更有甚者項目已超過投資計劃文件規(guī)定的竣工時間，遲遲未動工建設。

（三）制度辦法不夠完善

一是項目實施管理制度不健全。校安工程專項資金管理制度有待完善，對擅自改變實施方案、未及時完工、結余資金管理等問題，均未明確規(guī)定處理處罰條款，導致一些問題由于缺乏明確的處罰標準或依據(jù)而無法落實。二是項目備案制不夠合理。校安工程專項資金下?lián)芎螅僧數(shù)亟Y合校舍排查鑒定結果和加固改造計劃，將資金安排落實到項目，報省市教育、財政部門備案。實施備案制導致縣級教育部門自主權限過大，選取項目時還不能完全做到科學合理。三是河南省尚未制定專門的校安工程收費減免文件，省政府《關于進一步加強河南省中小學校舍安全工程實施工作的通知》，要求各地嚴格執(zhí)行工程優(yōu)惠政策，僅羅列了10項目政府性基金免收項目，對行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務性收費減免均未作明確要求，與甘肅、湖北等省份通過下發(fā)落實校安工程收費政策的專門通知相比，還有一定的差距。

（四）審批“綠色通道”不夠暢通

項目前期報建審批相對較慢，部分工程立項審批手續(xù)滯后，單項工程從立項、批復、征地、設計、招投標、公告到開工，諸多部門步調難以一致，影響工程進度。如建設部門在辦理施工許可證時效率不夠高，導致辦證人員需多次反復奔波。又如環(huán)保部門的環(huán)評手續(xù)繁瑣，致使很多項目久拖不決，影響后續(xù)工作的開展。再如個別行政事業(yè)性收費窗口工作人員在解讀校安工程文件方面有偏差，需多次協(xié)調溝通才能有效解決。

（五）成員單位參與程度不夠強

整體來看，各級政府普遍比較重視校安工程工作，成立了領導小組，辦公室設在教育部門，要求各成員單位派業(yè)務骨干集中辦公。但在校安工程的日常工作中，成員單位人員參與較少，主要由教育局財務部門或項目辦工作人員兼顧校安工程工作，且人數(shù)較少，而這些人員大多數(shù)忙于本職崗位工作，難以承擔起校安工程這種時間緊、資金大、項目多且分散的任務。此外，校舍安全工程領導小組各成員單位尚未建立定期聯(lián)席會議制度，整體合力還沒有充分發(fā)揮，日常監(jiān)管不到位，造成在項目實施過程出現(xiàn)各種問題。

三、加強河南省校舍安全管理的政策建議

黨的十八大報告把教育放在改善民生和加強社會建設之首，強調“教育是民族振興和社會進步的基石”，提出要“努力辦好人民滿意的教育”。校舍安全建設作為一項民心工程，體現(xiàn)了“辦人民滿意的教育”的根本宗旨，體現(xiàn)了促進學生全面發(fā)展的核心價值取向。校舍安全工程不是一項常態(tài)化的政策，校舍安全問題也不是一個階段性的問題，積極構建校舍安全保障長效機制才是從根本上解決校舍安全問題的必由之路。

（一）堅持監(jiān)督檢查，加快推進校安工程建設

自2012年起，河南省重點解決“兩區(qū)”校舍加固和非“兩區(qū)”校舍新建與加固，同時2013年底前要完成前三年建設項目的竣工驗收，工程建設任務依然比較艱巨。一是繼續(xù)采取領導督查、專家巡查、專項檢查等形式，加強對工程規(guī)劃執(zhí)行、專項資金落實、綜合防災能力建設、校舍安全檔案收集、施工安全和建筑質量等方面的動態(tài)檢查，督促各地及早啟動項目建設，定期報告項目進展和資金使用情況，嚴禁弄虛作假，做到?？顚Ｓ?，確保有限的資金真正用在刀刃上。二是積極調動各級有關部門參與工程實施的積極性，充分發(fā)揮財政、審計、紀檢等部門的作用，加強組織協(xié)調、資金監(jiān)管、工程質量等監(jiān)督，建立合理高效的監(jiān)管機制，以確保工程質量，資金效益。三是進一步加強社會監(jiān)督，把工程的實施情況納入信息公開范圍，及時將技術標準、實施方案、工程進展和實施進度等向社會公布，接受新聞媒體和社會監(jiān)督，增加校舍安全工程透明度，全力打造“陽光工程”。

（二）嚴格竣工驗收，有序推進后期工作任務

一是對已竣工的校安工程項目，盡快組織建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理、質檢、公安、消防等相關單位，并適當邀請當?shù)孛襟w、教師及家長代表參加，對工程建設質量進行驗收，凡驗收不合格的項目，一律不得交付使用。二是項目竣工后在單體建筑醒目位置設置永久性標牌，明確項目資金來源、額度、到位、使用等情況，注明項目縣縣長、教育局局長、項目學校校長姓名等有關負責人姓名，以明確相應責任。凡校舍一旦出現(xiàn)質量問題，嚴肅追究相關負責人員責任。三是針對檢查中發(fā)現(xiàn)的工程實施進度、資金投入、項目管理等方面存在問題較為突出的市縣要進行重點督查，采取跟蹤問效的方式，督促及時整改到位，確保如期完成校安工程建設任務。

（三）認真總結經(jīng)驗，提升校舍安全管理水平

一是圍繞校舍排查鑒定、工程規(guī)劃編制、實施加固改造等主要環(huán)節(jié)，開展校安工程“回頭看”活動，進一步改進和完善部分薄弱環(huán)節(jié)，確保排查鑒定結果真實可靠，確保工程規(guī)劃科學完整，確保民辦校舍同步實施，確保加固改造質量過關，確保校舍信息翔實準確。二是建立校安工程評優(yōu)機制，由各地推薦工程質量優(yōu)質項目，組織專家開展論證評選，適時在施工質量優(yōu)良、管理體系完善的校安工程先進省轄市召開經(jīng)驗交流大會，組織相關單位進行實地觀摩，督促各地查找工作中的不足和漏洞，從而提高全省校舍安全管理水平。三是校安工程的實施為校安政策的全面提高和發(fā)展提供了一個很好的政策窗口，要及時總結提煉、歸類梳理各地在工程實施各環(huán)節(jié)的亮點和特色以及基層市縣、學校在實踐中創(chuàng)造的經(jīng)驗和做法，為今后積極推進校舍安全政策的全面發(fā)展提供有益參考。

（四）健全管理制度，確保校舍建設有章可循

從2012年秋季起中央和省級財政進一步完善了農村義務教育階段學校校舍維修改造長效機制資金范圍，將原保障農村中小學日常維修改造的內容，擴展為農村中小學校維修改造和抗震加固，不再單獨設置校安工程獎補資金。鑒于此，建議進一步補充完善農村義務教育階段學校校舍維修改造長效機制資金制度辦法，確保校舍安全建設有章可循、有據(jù)可依。一是充分借鑒外省已出臺的校安工程制度辦法，對2006年6月出臺的 《河南省農村中小學校舍維修改造專項資金管理暫行辦法》進行修改完善，與校安工程建設相關內容進行有效對接，擴展資金使用范圍，對資金下達、管理使用、專賬核算、結余資金等內容做出明確規(guī)定，適當考慮明確省轄市的負擔比例。二是為確保校舍安全收費減免政策的連續(xù)性，由財政、物價、教育等部門聯(lián)合發(fā)文，界定減免收費的適用范圍，明確減免收費的具體內容，統(tǒng)一收費減免口徑，確保節(jié)約建設成本，提高資金使用效益。三是開通校舍安全建設審批程序辦理“綠色通道”，整合審批流程，加快人防工程建設審批，加快土地證、規(guī)劃許可、施工許可等前期手續(xù)辦理速度，簡化減免手續(xù)的辦理流程，轉變服務方式，提高審批效率，加快建設進度。四是積極探索建立校舍年檢、信息公布等一系列保障校舍安全的制度體系，用制度規(guī)范校舍建設，使所有中小學校舍持續(xù)保持在良好可用狀態(tài)，為廣大師生提供一個安全、舒適的學習和工作環(huán)境。

（五）注重審核把關，嚴格審查項目申報資料

一是凡涉及中小學校舍維修改造的項目，由審核備案制調整為直接審批制，即省級下達市級的控制指標預算，市級教育、財政部門統(tǒng)一組織、審核和安排資金，再報省級教育、財政部門備案，由市級切實履行起資金的管理、使用、審批職責。二是省級教育、財政部門嚴格審核把關，注重審查資料的合法性、真實性、準確性和完整性，要求項目單位必須從全國中小學校舍管理信息系統(tǒng)的改造計劃或校舍維修改造總體規(guī)劃中遴選項目，重點審核是否屬于財政專項資金重點支持范圍內的項目、是否為存在安全隱患急需改造項目等，確保校舍維修改造資金發(fā)揮更大效益。三是各級財政部門在嚴把項目資金審核關的同時，進一步規(guī)范資金的合理分配，明確單體項目投入最低標準，做到突出重點，集中投入，集中財力重點辦一批事關中小學校舍安全的大事實事。

（六）暢通資金渠道，強化校舍安全資金保障

保障校舍安全是一項長期性的工作，新的校舍會隨著時間的推移而逐漸老化，需要不斷的加固維修。建立校舍安全資金保障長效機制，直接關系到校舍改造任務的順利推進。一是建議省財政在綜合考慮各地財力、教育資源配置等因素的基礎上，適當增加農村義務教育階段學校校舍維修改造長效機制資金市級財政分擔比例標準?；蚋鶕?jù)各縣（市、區(qū)）政府審核申報的年度校舍安全工程重點改造計劃，由市本級按照一定標準給予定額補助。對于財力困難的市縣，必要時通過加大轉移支付的方式給予支持。二是各級政府在確定校舍維修改造建設項目總體規(guī)模的基礎上，及時根據(jù)工程總概算倒推資金總額度和資金構成渠道，并依照當期工程的開工及其進度，詳細測算每個時期的資金需求和計劃來源，適當吸納市場資源，通過社會捐贈、定向援建等多渠道籌集資金，保證資金收支基本平衡，資金構成良好，資金使用緊跟進度，資金運行安全暢通。

（七）加強協(xié)調配合，形成日常管理整體合力

“校安辦”的職能不能因校安工程實施完畢而缺失，要研究建立和完善聯(lián)席會議制度，各成員單位繼續(xù)履行保障校舍安全的職責，研究解決校舍安全建設中的具體事項和問題，統(tǒng)籌規(guī)劃、指導推動本地區(qū)校舍安全建設工作。住建部門加強校舍鑒定和圖紙審核工作，在改造方案制訂、工程勘察、設計、質量等方面選派專家進行技術指導，督促各方責任主體執(zhí)行相關標準，落實建筑安全責任和收費減免政策；財政部門充分發(fā)揮公共財政職能，落實好校舍維修改造資金，加強資金監(jiān)管，提高資金使用效率；監(jiān)察局要全程同步跟蹤，設立舉報電話，調查處理各類違法違紀案件；安監(jiān)局負責對安全生產實施綜合監(jiān)督，參與組織對工程建設重大安全事故調查處理；公安、國土資源、水利、地震等部門應繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)指導、監(jiān)督作用，提供相應的技術支持。通過各職能部門的共同努力，提高整體合力，努力形成“政府統(tǒng)籌、部門協(xié)作、齊抓共管、高效有序”的校舍安全建設工作格局。

（八）著眼長遠發(fā)展，構建校舍安全長效機制

一是繼續(xù)推進全國中小學校舍信息管理系統(tǒng)建設，健全數(shù)據(jù)錄入審核跟蹤機制、通報機制和督辦機制，核準補充校舍面積、學生人數(shù)等基礎數(shù)據(jù)，積極拓展系統(tǒng)應用的深度，發(fā)揮系統(tǒng)在校舍安全預警、趨勢分析、維修改造和責任追究等方面的重要作用。二是認真考慮河南省城鎮(zhèn)化進程，把校舍安全建設項目與正在實施的寄宿制學校建設、特殊教育和學前教育項目建設、地方政府教育項目建設等統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，既要防止項目重復建設，又要防止出現(xiàn)“死角”，全面推動中小學校舍安全建設實施。三是著眼城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，項目學校的建設和規(guī)模要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口流動、學齡人口變化趨勢等因素，既要從長計議，又要考慮教育發(fā)展實際，使校舍安全建設既達到“排危”目的，又為教育的長遠發(fā)展奠定基礎，逐步推進學校標準化建設進程?！?/p>

（作者單位：河南省財政監(jiān)督檢查局二處）