萬尊和　王克　杜海燕

南水北調(diào)是緩解我國北方水資源嚴(yán)重短缺局面的世紀(jì)性戰(zhàn)略工程，其工程建設(shè)涉及大批非自愿性移民。作為南水北調(diào)中線工程渠首和核心水源地，淅川縣在20世紀(jì)修建丹江口水庫時(shí)移民20.2萬人的基礎(chǔ)上，再次搬遷南水北調(diào)移民16.8萬人，使其成為名副其實(shí)的全國第一移民大縣。

由于移民工作較為特殊，移民上訪問題不斷。2012年以來，發(fā)生在淅川移民領(lǐng)域的各類信訪案件達(dá)248件，呈現(xiàn)出更為復(fù)雜、更為激烈的移民上訪態(tài)勢，成為影響淅川社會大局穩(wěn)定的重要因素，也是考量內(nèi)安移民是否穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富的一項(xiàng)重要指標(biāo)。淅川縣人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，服務(wù)移民，化解移民信訪矛盾責(zé)無旁貸。為此，筆者對2012年以來的248起移民信訪案件做了深入的調(diào)查分析，提出一些粗淺的看法和建議。

一、后移民時(shí)代淅川移民信訪的主要特點(diǎn)

（一）淹沒線以上留置群眾信訪呈急劇上升狀態(tài)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，涉及外遷移民信訪案件84起，內(nèi)安移民69件，淹沒線以上留置群眾97件，其中外遷移民占全部信訪案件的33.8%，內(nèi)安移民占全部信訪案件的26.8%，淹沒線以上留置群眾占全部信訪案件的39.4%。從移民信訪案件主體分布看，外遷移民、內(nèi)安移民、淹沒線以上留置群眾的不安定因素均依然嚴(yán)重，淹沒線以上留置群眾信訪呈急劇上升狀態(tài)。

（二）信訪內(nèi)容與移民生產(chǎn)生活密切關(guān)聯(lián)

從信訪案件內(nèi)容來看，外遷、內(nèi)安移民信訪內(nèi)容多為房屋質(zhì)量問題、戶籍認(rèn)定問題、村組干部作風(fēng)腐敗等問題，特別是移民后期資金扶持、項(xiàng)目扶持落實(shí)領(lǐng)域的上訪更為突出；淹沒線以上留置群眾信訪多為移民身份和生產(chǎn)生活問題。

（三）移民信訪形式以群訪和集體訪為主

從移民信訪方式看，越級信訪十分突出，群訪、集體訪成為主要形式。許多淹沒線以上留置群眾認(rèn)為，縣鄉(xiāng)干部解決不了他們要求增補(bǔ)為移民身份的信訪訴求，只有往上層政策制定部門信訪才能得到根本解決，直接導(dǎo)致赴省、赴京信訪呈逐年上升趨勢。這部分人因?yàn)橛泄餐嫘枨?，往往形成集體訪，有的結(jié)伴信訪，有的由群眾集資，讓部分群眾挑頭進(jìn)京信訪。

（四）移民信訪呈現(xiàn)出白熱化趨勢

由于移民自身的身份特殊，加之2014年正式調(diào)水，蓄水時(shí)間緊迫，淹沒線以上留置移民很快將面臨交通、飲水、就學(xué)、就醫(yī)等重重困難，這些因素決定其上訪行為的迫切性、激烈性。部分移民認(rèn)為自己是移民，身份特殊，政府有求自己，不鬧政府不知道移民的需求，于是許多上訪者潛意識里形成了“大鬧大解決、小鬧小解決，不鬧不解決”的信訪觀念，上訪時(shí)言行過激，打橫幅、堵大門，甚至對工作人員大打出手，赴省、赴京信訪更是每年以40%的速度增加。

（五）個(gè)性信訪逐漸凸顯

隨著外遷、內(nèi)安移民新群體的逐漸形成，移民生產(chǎn)生活的逐步穩(wěn)定，移民村群眾與周邊村群眾的矛盾日益上升，再加上就醫(yī)難、入學(xué)難、行路難、通電難、通訊難等一系列生活難題，個(gè)案上訪也逐年上升，個(gè)性信訪正逐漸凸顯。

二、后移民時(shí)代淅川移民信訪產(chǎn)生的主要原因

（一）外遷、內(nèi)安移民信訪的原因

1.安置地土地劃撥問題。由于安置地沒有按照原來移民搬遷對接確認(rèn)書中的土地劃撥給移民，或劃撥的土地質(zhì)量差，或土地遲遲不能劃分到戶，或劃撥給移民卻又被承包給個(gè)人耕種，而移民一直拿不到承包費(fèi)，造成移民信訪。

2.房屋質(zhì)量問題。由于開發(fā)商或房屋建設(shè)經(jīng)費(fèi)等原因，安置點(diǎn)個(gè)別移民房屋質(zhì)量存在水泥地平空鼓、墻體裂縫、房頂滲水等問題，公益設(shè)施配套不完善，建設(shè)質(zhì)量不高等引起群眾強(qiáng)烈反映。

3.線上林地糾紛。因部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)線上林地、果園、通道林沒有流轉(zhuǎn)，也沒有賠付移民，如淅川縣的上集、馬蹬、金河、老城等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)移民了解到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)已賠付時(shí)，紛紛返回淅川上訪要求解決線上林地流轉(zhuǎn)問題。

4.移民戶口或?qū)嵨镏笜?biāo)錯(cuò)漏登問題。由于離退休和下崗失業(yè)回原籍人員、在校學(xué)生、大齡女孩嫁娶、線上剔除人口空缺指標(biāo)等原因，帶來了移民戶口或?qū)嵨镏笜?biāo)錯(cuò)漏登問題，極易引發(fā)移民信訪。

5.少數(shù)干部作風(fēng)問題。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部作風(fēng)浮漂，不學(xué)習(xí)移民政策，工作不細(xì)心，造成漏登移民、錯(cuò)剔移民人口、錯(cuò)登實(shí)物指標(biāo)等問題；村組干部缺乏責(zé)任心，以權(quán)謀私，不按移民政策辦事，甚至故意報(bào)錯(cuò)，造成不穩(wěn)定因素；個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部置國家法律于不顧，在移民身份登記、實(shí)物登記、后期扶持、民政救濟(jì)等問題上利欲熏心，以借給別人辦理移民身份為由，大肆收受錢財(cái)，登記虛假移民身份，造成大批移民群眾舉報(bào)反映；村級財(cái)務(wù)、政務(wù)不公開，引發(fā)下臺村干部或部分移民告狀問題，這些都會引發(fā)大量移民上訪。

6.非法侵吞移民補(bǔ)償款問題。一些移民村三大主干（村支書、村主任和村文書）中的部分人員采取不入賬、少入賬伎倆，侵吞移民補(bǔ)償款、移民后期扶持款、移民項(xiàng)目開發(fā)款、扶貧開發(fā)項(xiàng)目款、移民救災(zāi)救濟(jì)款等，或利用職務(wù)之便虛報(bào)房屋、人口、魚塘或其他實(shí)物，騙取國家移民補(bǔ)償款，引發(fā)許多移民返鄉(xiāng)舉報(bào)。

7.非法挪用移民補(bǔ)償款問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村干部將移民補(bǔ)償款挪作他用，不斷引發(fā)移民舉報(bào)。

（二）線上留置移民信訪的原因

1.留置群眾生產(chǎn)生活條件不斷降低。留置群眾地處海平面172米以上的山地、坡地、石浪窩地，土地貧瘠，適耕地少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，留置群眾人均耕園地1.13畝，受丹江口水庫初期工程后靠安置移民因素影響，留置群眾人均占有量也很不平衡，其中人均耕園地在0.5～1畝的占39.64%，人均耕園地在0.3～0.5畝的占12.0%；人均耕園地在0.3畝以下的占3.87%。這些人多地少的村組能夠生存的主要原因是有豐富的消落地資源補(bǔ)充。庫區(qū)水位抬高后，原有消落地淹沒殆盡。因此，那些人均耕地很少又失去消落地支撐的留置群眾的生產(chǎn)生活將面臨嚴(yán)重困難，導(dǎo)致留置群眾上訪。

2.庫區(qū)蓄水后留置群眾進(jìn)一步被邊緣化。庫區(qū)水位抬高后，留置群眾面臨著嚴(yán)重的交通、飲水、就學(xué)、就醫(yī)等生活困難。部分交通道路將會被淹沒，原本在平地的道路要抬高到山腰復(fù)建，原來能通車的村組卻被庫汊隔斷，同時(shí)，留置群眾居住零星分散，現(xiàn)有的村級學(xué)校、診所、供銷網(wǎng)點(diǎn)因服務(wù)對象減少將被裁撤整合，留置群眾的生產(chǎn)生活條件進(jìn)一步惡化，成為引發(fā)這部分群眾上訪的重要因素。endprint

3.留置群眾缺乏人文關(guān)懷。移民政策決定海平面172米是移民與非移民的界線，因?yàn)檫@條線，同是一家人，父母可能留在山區(qū)原籍，子女或許遠(yuǎn)遷他鄉(xiāng)，這條線隔斷了親情血脈，這也是一條不平等的線，線上線下生產(chǎn)生活條件反差巨大，線下群眾因享受國家各項(xiàng)優(yōu)惠政策，到生產(chǎn)生活條件好的地區(qū)生存，而線上群眾只能生活在更加惡劣的環(huán)境中，因政策缺失等原因，國家對線上群眾缺乏人性化的人文關(guān)懷，致使留置群眾心理失衡，走上信訪道路。

三、對策與建議

（一）組織高層次專家調(diào)研，制定新政策彌補(bǔ)原政策的缺失

對于移民林地、果園流轉(zhuǎn)、特殊人口、線上留置人口能否認(rèn)定為移民及移民房屋質(zhì)量、土地劃撥等問題，建議國調(diào)辦、國家發(fā)改委組織相關(guān)部門專家，會同淅川縣相關(guān)部門對移民上訪提出的主要問題進(jìn)行詳細(xì)考查論證，切實(shí)拿出解決移民過程中出現(xiàn)新問題的政策方案，特別是留置人口，如果線上山區(qū)僅居住少數(shù)幾戶，又實(shí)在無法生存的，應(yīng)重新納入移民搬遷人口，若能夠繼續(xù)維持生存又不愿搬遷的，建議將其土地納入國家土地治理項(xiàng)目，科學(xué)改良線上土壤，修建水利灌溉排水設(shè)施，確保旱澇保收，從方方面面解決好移民地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活問題，讓移民安居樂業(yè)。

（二）強(qiáng)化教育培訓(xùn)，積極開展移民村“陽光村務(wù)工程”建設(shè)

加強(qiáng)宣傳教育是預(yù)防村官職務(wù)違紀(jì)違法工作的基礎(chǔ)，首先要把宗旨觀念教育、法律法規(guī)政策教育以及警示教育放在突出位置來抓，突出重點(diǎn)，講究實(shí)效，針對農(nóng)村干部的工作特點(diǎn)和易誘發(fā)職務(wù)犯罪的薄弱環(huán)節(jié)，因地制宜，因材施教，通過身邊典型案件，以案釋紀(jì)，以案釋法，抓好警示教育。同時(shí)，在外遷、內(nèi)安移民村扎實(shí)開展移民村“陽光村務(wù)工程”建設(shè)，積極理順各種資金管理體制，嚴(yán)格對移民資金的性質(zhì)及資金的發(fā)放、流向進(jìn)行監(jiān)督，確保移民資金及時(shí)撥付，按規(guī)定使用和發(fā)放；進(jìn)一步完善和落實(shí)村級財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范各類資金的開支使用；實(shí)行村務(wù)公開制度，嚴(yán)格把好公開的內(nèi)容、程序、時(shí)間、形式和資料規(guī)范歸檔保存等五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，自覺接受群眾監(jiān)督；實(shí)行村級財(cái)務(wù)定期審計(jì)制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭，定期不定期審計(jì)村級財(cái)務(wù)；嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村議事規(guī)則，增加決策透明度和準(zhǔn)確性。

（三）強(qiáng)化移民領(lǐng)域職務(wù)犯罪打擊力度，促進(jìn)基層勤政廉政建設(shè)

堅(jiān)持“老虎、蒼蠅都要打”的原則，加大對移民領(lǐng)域職務(wù)犯罪打擊力度，凡是有移民職務(wù)犯罪舉報(bào)，紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)都要依法、公正進(jìn)行查處，堅(jiān)決排除查案過程中各種阻力，對于查處的典型案件要予以公開曝光，開展“以案說紀(jì)、以案說法”活動，達(dá)到查處一個(gè)教育一片的效果，從而增強(qiáng)移民群眾的信心，增強(qiáng)對黨委政府的認(rèn)可度，并通過案件查處，發(fā)現(xiàn)制度機(jī)制方面的漏洞，“亡羊補(bǔ)牢”，建章立制，推動工作。

（四）建立專門的移民信訪維穩(wěn)機(jī)構(gòu)

移民信訪維穩(wěn)機(jī)構(gòu)要具備“三有”基本條件：有機(jī)構(gòu)、有人員、有辦公場所，建立移民維穩(wěn)處置機(jī)制和移民安置點(diǎn)聯(lián)絡(luò)員制度，處理移民突發(fā)性上訪應(yīng)急問題，并及時(shí)掌握各移民點(diǎn)移民生產(chǎn)生活狀況，盡早摸排掌控移民不穩(wěn)定因素，對重點(diǎn)人、重點(diǎn)事及時(shí)掌控，及時(shí)“把脈診斷”各個(gè)時(shí)期的移民矛盾和上訪問題，為縣委、縣政府穩(wěn)控工作提供科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的對策建議。

（五）建立移民信訪費(fèi)用的長效撥付機(jī)制

移民外遷及內(nèi)安信訪穩(wěn)定問題復(fù)雜，加之“四年任務(wù)、兩年完成”，很多矛盾在搬遷后日益凸顯出來，勢必會引發(fā)移民集體上訪。在處置移民返鄉(xiāng)上訪時(shí)，因路途遙遠(yuǎn)，必然會產(chǎn)生一定數(shù)量處置費(fèi)用，接訪時(shí)也會產(chǎn)生相應(yīng)費(fèi)用，在對外調(diào)查虛假人口等信訪案件時(shí)，需要解決食宿、交通工具等問題，因此，建議縣財(cái)政每年撥付移民信訪穩(wěn)定專項(xiàng)費(fèi)用，確保信訪工作高效、有序開展。

（作者萬尊和系淅川縣人民檢察院副檢察長，王克、杜海燕系檢察員）endprint