高鵬

伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著深刻的變化：家庭結(jié)構(gòu)的小型化、空巢老人的增加，以及家庭養(yǎng)老功能的弱化，這使得目前的養(yǎng)老制度和養(yǎng)老方式很難從根本上解決農(nóng)村老年人在“未富先老”背景下的“老有所養(yǎng)”問題，農(nóng)村地區(qū)面臨著嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢(shì)。在這種背景下，國務(wù)院在2011年先后印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)提升到了國家戰(zhàn)略高度。有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注。

農(nóng)村養(yǎng)老問題的突出特點(diǎn)

嚴(yán)峻的農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)自1999年步入人口老齡化社會(huì)以來，我國人口老齡化速度日益加快，并日益呈現(xiàn)老年人口基數(shù)大、增長快，高齡化、空巢化趨勢(shì)明顯，需要照料的失能、半失能老人比例高等態(tài)勢(shì)，加快養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，滿足老年人養(yǎng)老需求，已成為全社會(huì)的共同期待。而與城鎮(zhèn)老年問題相比，除了老年人口規(guī)模龐大外，農(nóng)村養(yǎng)老問題還表現(xiàn)出以下幾方面的突出特點(diǎn)。

空巢老年人家庭規(guī)模龐大。受勞動(dòng)力外流等因素的影響，鄉(xiāng)村類空巢和空巢老年人的家庭規(guī)模已經(jīng)在高位徘徊，從第六次全國人口普查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，鄉(xiāng)村60歲以上的只有一個(gè)居民的戶數(shù)達(dá)到了10287257戶，是鄉(xiāng)村家庭總戶數(shù)的42.46%，而城、鎮(zhèn)地區(qū)僅為19.87%和30.41%。部分農(nóng)村獨(dú)居老年人在解決自身養(yǎng)老問題的同時(shí)，還必須負(fù)責(zé)照顧留守兒童，其比例遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)地區(qū)。

患病和失能老人居多。目前，全國患病老人所占的比例為健康老年人的20.3%，而鄉(xiāng)村地區(qū)高達(dá)25.4%，其患病老人和失能老人（生活不能自理）分別是城市的4倍和3倍多，鄉(xiāng)村地區(qū)失能老人更是占到了全國失能老人總數(shù)的64.3%。

農(nóng)村家庭面臨較大的養(yǎng)老壓力。隨著人口紅利的逐漸喪失，我國勞動(dòng)年齡人口正逐漸減少，已從2011年的9.40億人下降到2013年的9.36億人，而新生人口和老年人口的不斷增加，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的少兒和老年人撫養(yǎng)比均高于全國平均水平5.4和3.73個(gè)百分點(diǎn)；在全國家庭戶中，鄉(xiāng)村家庭有3個(gè)60歲及以上老年人的戶數(shù)達(dá)到了710920戶，占全國同類家庭戶數(shù)的60.35%，農(nóng)村家庭面臨較大的養(yǎng)老壓力。

老年人養(yǎng)老資金有限。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示：鄉(xiāng)村老年人口的收入來源主要集中在勞動(dòng)收入和家庭成員供養(yǎng)兩方面，而在患病和失能老人中，依靠養(yǎng)老金和最低生活保障金養(yǎng)老的老年人占到了13.37%。由于養(yǎng)老金和最低生活保障金數(shù)額相對(duì)偏低，而且受物價(jià)上漲等因素的影響，老年人所獲資金無法滿足其物質(zhì)、醫(yī)療等方面的養(yǎng)老需求。

破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展

為了有效解決老年人口的養(yǎng)老問題，許多地區(qū)在借鑒城市居家養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行了許多有益的探索，并呈現(xiàn)出了不同的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，如：湖北、河北等地以農(nóng)村社區(qū)為依托的互助養(yǎng)老模式、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多樣化的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式、河北省針對(duì)五保戶老人采取的集中供養(yǎng)等。破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，必須加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。對(duì)此，可從以下幾方面著力。

整合各種資源，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的制度建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)由于面積廣大，經(jīng)濟(jì)相對(duì)較為落后，且區(qū)域性差異較大，所擁有的老齡人口數(shù)量龐大，養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療等公共資源分布較少。在這種背景下發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，就必須對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有的各種資源進(jìn)行整合：逐步提升新農(nóng)保的養(yǎng)老金領(lǐng)取比例，增加老年人群體的經(jīng)濟(jì)收入；借助新農(nóng)合的實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，以鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)衛(wèi)生室和衛(wèi)生院為依托，為患病和失能老年人開展醫(yī)療和康復(fù)照料；完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資金保障機(jī)制，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)納入政府年度財(cái)政預(yù)算，并且逐年遞增，將經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范化，避免投入的隨意性以及波動(dòng)性。同時(shí)，注重吸引社會(huì)力量的參與，通過個(gè)稅減免、稅費(fèi)補(bǔ)償?shù)刃问焦膭?lì)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)，從而拓寬農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的融資渠道。

鼓勵(lì)多元參與，健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持多方參與的思路，即在加強(qiáng)政府支持力度的同時(shí)，積極吸納社會(huì)力量和企業(yè)力量參與，形成政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的復(fù)合治理模式——政府應(yīng)對(duì)企業(yè)和社會(huì)力量起到引導(dǎo)和支持的作用，而企業(yè)則充當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者的角色，各種社會(huì)組織和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的具體實(shí)施。對(duì)于參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和社會(huì)組織，政府可以在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)其實(shí)行免稅政策、發(fā)放補(bǔ)貼，或者由政府向其購買養(yǎng)老服務(wù)，通過利益誘導(dǎo)機(jī)制，使更多的企業(yè)和社會(huì)組織投身農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。此外，應(yīng)合理劃分家庭、集體和國家的養(yǎng)老責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與力度，支持和鼓勵(lì)各地關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐和創(chuàng)新，在充分發(fā)揮新農(nóng)合和新農(nóng)保制度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)支持力度的同時(shí)，逐步建立起多支柱的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障體系：家庭養(yǎng)老為第一支柱，農(nóng)村社區(qū)互助和居家養(yǎng)老為第二支柱，政府救助與公益性機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合的公益養(yǎng)老為第三支柱，商業(yè)性機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為第四支柱。

充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)和公益養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)。互助養(yǎng)老和居家養(yǎng)老之所以優(yōu)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，成為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的重要補(bǔ)充形式，在很大程度上是因?yàn)閮烧咭赞r(nóng)村社區(qū)為依托，充分利用了農(nóng)村自身的優(yōu)勢(shì)。在今后的發(fā)展過程中，可以以農(nóng)村社區(qū)和公益養(yǎng)老院為依托，推行老年人集中分類管理，即在老年人自愿的基礎(chǔ)上，興建農(nóng)村老年人集中供養(yǎng)中心，或者擴(kuò)大五保戶集中供養(yǎng)中心的服務(wù)范圍，對(duì)高齡、獨(dú)居、無人照料的失能和五保戶老年人實(shí)行免費(fèi)的集中供養(yǎng)，剩余老年人則采取村莊互助養(yǎng)老或居家養(yǎng)老的方式，在家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上就地解決養(yǎng)老問題。同時(shí)，為高齡、獨(dú)居、失能老年人安裝應(yīng)急呼救裝置，完善老年人安全管理網(wǎng)絡(luò)；從農(nóng)村留守婦女、返鄉(xiāng)農(nóng)民工中招募養(yǎng)老服務(wù)人員，同時(shí)調(diào)動(dòng)精神飽滿、體力充沛的老年人群體的積極性，組成專門的養(yǎng)老服務(wù)義工隊(duì)，依靠村民和老年人力量加強(qiáng)管理。endprint